自創行政許可
食品安全問題一直是社會輿論關注的焦點。去年4月1日，省質量技術監督局啟動實施“食品加工小作坊許可證管理制度”，並在有關“紅頭檔案”中明確表示，“要對商場、超市、零售商店和攤點以外，同時具有固定加工場所和固定工藝流程、傳統低風險的小作坊和食品攤販實施加工許可管理”。省質量技術監督局新聞發言人魏華光此前表示，食品生產加工小作坊，一直以來都缺乏有效的監管手段，實施加工許可管理是保障食品安全不可忽略的環節。
引發爭議
“加工油條、賣個饅頭也要辦行政許可證，如此行政許可是否過多、過濫？類似的‘饅頭許可’究竟是加強監管還是以‘證’代管？”該“暫行辦法”曾引發了社會爭議，實施一年來僅有500多家小作坊申領了行政許可證，這與遍布街頭巷尾的各種食品加工小作坊相比，形成了鮮明反差。“此前，我們接到有關單位和民眾的反映，認為這項行政許可制度存在違法內容，為此依法對其審查。”甘肅省政府法制辦備審審查後認定，所謂的“加工食品許可”屬於自行創設，無法律依據。
網友熱議
崔軍：饅頭，不是一個管好還是放好的問題。大家都為放叫好，但如果出現了食品安全問題，誰的責任？管，必須要管，關鍵看怎么管。只要收錢就辦許可證的做法，不是真正的管；不辦許可證了，並不意味管理部門沒有責任。哈庫拉：叫停“賣饅頭許可”的放權啟示，編輯點評：“饅頭許可”停了，監管不能停！
飛虎：相信不少人看到這些字眼都會有些憤憤不平，難道說連賣個饅頭都需要辦許可證？這讓小攤小販們怎么活啊？你覺得這個措施合理嗎？為什麼？
航空隊：前天，甘肅省執行一年多的賣饅頭需行政許可被叫停。想加工饅頭，你得先申辦行政許可證，如此折騰，顯然找罵！曾聞有市民溺水，公益搜救隊欲施救卻遭阻，因為沒有“打撈許可證”；中學生騎腳踏車上下學，必須通過考試領取“中學生交通安全聯繫卡”！行政許可“上管天下管地中間管空氣”，牛！
停止執行
甘肅省政府法制辦認為，國家法律在食品生產、食品流通、餐飲服務等環節設定了三項行政許可，而所謂的“加工
“加強監管絕不能成為亂設行政審批的藉口。”甘肅省啟動“效能風暴行動”後，在全面治理行政審批制度中開出首份“禁令”，“暫行”了14個月的《甘肅省生產加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》被省政府法制辦叫停。
甘肅省質量技術監督局今天發出通知，承認該“暫行辦法”在許可和處罰設定上缺少上位法依據，立即停止執行。
有關負責人指出：國家法律針對食品生產加工小作坊管理提出了原則性要求，但並未設定行政許可事項，而是授權省級人大常委會制定具體管理辦法。因此，在地方性法規出台之前，任何規範性檔案都無權創設此類行政許可。該“暫行辦法”違反了行政許可法關於規範性檔案等“紅頭檔案”一律不得設定行政許可的規定，應當予以糾正。
每項行政許可與行政審批的背後，既體現著政府責任也關乎行政收費。6月7日，甘肅省委、省政府共同啟動“效能風暴行動”，重點工作之一就是圍繞行政審批制度改革開展“攻堅戰”，繼續清理、減少和調整行政審批事項。今年，省政府審改辦要取消、調整、下放一批行政審批項目，省級部門累計取消率達到80%以上。
相關法規
管理暫行辦法
甘肅省生產加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法第一章 總則
第一條 為了規範生產加工食品小作坊的加工製作活動，保障食品質量安全，根據《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》《甘肅省人民政府辦公廳關於加強生產加工食品小作坊和食品攤販監督管理工作的意見》等規定，制定本辦法。
第二條 在本省行政區域內從事食品加工並用於銷售的小作坊，應當依照本辦法的規定，申請並取得加工食品許可證。未取得加工食品許可證的，不得從事食品加工、製作和銷售。
第三條 本辦法所稱生產加工食品小作坊是指在商場、超市、零售商店、售貨攤點及有形市場之外，有固定生產加工場所，按照一定的工藝流程，從事傳統、低風險食品加工製作、分裝、預包裝食品（不含現做現賣）的小作坊。
第四條 允許生產加工食品小作坊加工製作的食品目錄由甘肅省質量技術監督局公布。
第五條 甘肅省質量技術監督局統一管理全省生產加工食品小作坊的加工許可工作；市州質量技術監督局（以下簡稱市級局）負責本行政區域內生產加工食品小作坊加工許可工作的實施；縣級質量技術監督部門負責本行政區域生產加工食品小作坊的證後監管。
第六條 市州質量技術監督局根據實際情況和需要，可以將生產加工食品小作坊加工許可的全部或部分事項委託縣級局實施。縣級局依照委託事項組織實施加工許可，不得再進行委託。
第七條 生產加工食品小作坊的加工許可遵循公開、公平、公正、便民的原則。
第二章 生產許可程式
第八條 生產加工食品小作坊應當在縣級工商行政管理部門預先核准名稱後，依照本辦法所規定的條件和程式申辦小作坊加工食品許可證。
第九條生產加工食品小作坊申請取得加工食品許可證，應當符合食品安全標準，並基本具備以下條件：
（一）作坊周圍應無有害氣體、煙塵、灰塵、放射性物質及其他擴散性污染源；
（二）食品原料處理、加工製作、包裝、貯存等場所面積能夠滿足生產要求，有必要的消毒、更衣等設施和防塵、防蠅、防鼠、洗滌以及處理廢水等衛生防護設施；
（三）主要生產加工設備應符合品種、數量及質量安全要求，加工工藝布局應基本合理。待加工食品與直接入口食品、原料與成品等工序之間防止交叉污染，避免食品接觸有毒物、不潔物；
（四）從事食品生產的人員無傳染性疾病，並具有健康證明和健康檔案；
（五）具備相應的食品安全標準或者經備案的企業標準，建立了崗位質量責任、原料和食品添加劑進貨查驗記錄、食品出廠檢驗記錄、加工製作過程質量控制、質量責任追溯等食品安全管理制度；
（六）用於貯存、運輸和裝卸食品的容器、包裝、工具、設備，其材料應無毒無害，不受污染，符合衛生要求；
（七）食品標籤符合規定；
（八）具有相應的食品檢驗能力。實行委託檢驗的，應當簽訂委託檢驗契約或協定。
第十條 生產加工食品小作坊申請小作坊加工食品許可證，應當向所在地市級質量技術監督部門或市級局授權的縣級質量技術監督部門（以下簡稱許可機關）提出，並提交下列材料：
（一）小作坊食品生產加工許可申請書；
（二）申請人的身份證複印件；
（三）《名稱預先核准通知書》複印件；
（四）小作坊場所及其周圍環境平面圖和加工製作各功能區間布局平面圖；
（五）工藝流程圖和設備布局圖；
（六）食品加工設備、設施清單；
（七）食品安全管理規章制度文本；
（八）產品執行的食品安全標準或經衛生行政部門備案的企業標準；
（九）應當提交的其他證明材料。
申請加工許可所提交的材料，應當真實、合法、有效，並由申請人簽字確認。
第十一條 許可機關應當在5個工作日內，完成對申請材料的審查。決定予以受理的，應當出具《受理決定書》;決定不予受理的,出具《不予受理決定書》，並說明不予受理的理由，告知申請人享有依法申請行政複議或者提起行政訴訟的權利。
第十二條許可機關受理申請後，應當組織對申請人是否符合發證條件進行評審，包括資料審核和對加工、製作現場核查。現場核查實行組長負責制，並按照有關規定程式進行。申請人應當予以配合。
第十三條現場核查通過後，由核查組按照有關規定隨機抽取並封存試加工、製作的食品樣品，告知申請人在7日內將樣品送交具有資質的質量檢驗機構檢驗。保質期少於7天的食品，應當在保質期以內及時送交檢驗。
第十四條 檢驗機構收到樣品後，應當依據樣品所執行的標準和檢驗程式進行檢驗，並及時出具檢驗報告。
第十五條許可機關依照本章規定的條件，根據資料審核、現場核查和檢驗報告，作出如下決定：
（一）符合規定條件的，準予加工許可，並在10日內頒發《小作坊加工食品許可證》。
（二）不符合規定條件的，不予加工許可批准，並在10日內向申請人發出《小作坊加工食品不予許可決定書》，並說明理由，告知申請人享有依法申請行政複議或者提起行政訴訟的權 利。
第十六條 生產加工食品小作坊憑取得的小作坊加工食品許可證，依法辦理工商營業執照，並將營業執照複印件及時送交許可機關存檔。
生產加工食品小作坊應當嚴格依照加工許可的品種範圍從事食品加工、製作。
第十七條 小作坊加工食品許可證有效期為3年。有效期滿，生產加工食品小作坊延續加工製作的，應當在許可證有效期滿3個月前，向原許可機關提出換證申請，由許可機關按照發證條件和程式組織複評審。符合條件的，準予換證，其加工食品許可證編號不變。期滿未申請換證的，原加工食品許可證即失效，終止使用，由許可機關予以註銷。
第十八條小作坊加工食品許可證在有效期內，有以下情形之一的，應當向原許可機關提出變更申請：
（一）小作坊名稱發生變化的；
（二）住所、加工地址名稱發生變化的；
（三）加工場所遷址的；
（四）加工場所周圍環境發生變化並對食品質量產生影響的；
（五）設備布局和工藝流程發生變化的；
（六）加工設備、設施發生變化的；
（七）法律法規規定的應當申請變更的其他情形。
屬於前款第（一）（二）項情形的，原許可機關應當直接辦理變更手續；屬於第（三）項至第（六）項情形之一的，原許可機關應當依照本辦法的規定，對變更事項組織核查和對加工、製作的食品抽樣檢驗。符合條件的，辦理變更手續。
第十九條 申請變更小作坊加工食品許可證，應當提交下列材料：
（一）變更小作坊加工食品許可申請書；
（二）小作坊加工食品許可證書；
（三）與變更小作坊加工食品許可事項有關的證明材料；
申請變更加工許可證所提交的材料應當真實、合法、有效。申請人應當在材料上籤字確認。
第二十條 小作坊加工食品許可證在有效期內，有關法律法規、食品質量安全標準或技術要求發生變化的，許可機關應當及時組織生產加工食品小作坊貫徹施行，並對施行情況和加工、製作的食品質量進行監督檢查和檢驗。
第二十一條 許可機關應當在實施生產許可的基礎上，建立本轄區生產加工食品小作坊質量檔案，實行動態監管。
第三章 證書與標識
第二十二條 小作坊加工食品許可證書由甘肅省質量技術監督局統一印製。
第二十三條 生產加工食品小作坊業主應當妥善保管加工許可證書，並在加工場所顯著位置懸掛或擺放。
小作坊加工食品許可證書遺失或者損毀的，應當及時在市級以上媒體聲明，並及時申請補證。
第二十四條 獲得加工食品許可證的食品小作坊的預包裝食品應當在最小包裝顯著位置加印（貼）加工食品許可證編號和XS（限定區域銷售）標誌，其產品限定在本縣級行政區域範圍內銷售。無加工食品許可證編號和XS（限售）標誌的食品，不得出廠和銷售。
第二十五條 小作坊加工食品許可證編號和（限售）標誌的標註規則及式樣由甘肅省質量技術監督局規定。（可從甘肅省質量技術監督局網“食品質量安全市場準入”欄下載）。
第二十六條 使用小作坊加工食品許可證編號和XS（限售）標誌，可根據需要按式樣比例放大或縮小，但不得變形、變色。
第二十七條 生產加工食品小作坊應當保證各項條件持續符合加工食品許可的規定和要求，對其加工、製作、銷售的食品質量安全負責。
第二十八條 小作坊加工食品許可證和編號不得出租、出借或者轉讓使用。禁止偽造、變造小作坊加工食品許可證書和編號。
第四章 日常管理
第二十九條 許可機關應當對取得加工食品許可證的食品小作坊加強管理，有下列情形之一的，應當撤回加工食品許可證：
（一）實行加工食品許可證管理的食品被國家明令禁止生產的；
（二）根據國家政策規定，該食品生產不再實行加工許可證管理的；
（三）因不可抗力導致加工許可事項無法實施的；
（四）被許可人不再加工被許可的產品的；
（五）生產加工食品小作坊主動申請註銷加工許可證的。
第三十條生產加工食品小作坊主動申請註銷加工許可證，應當向原許可機關提交下列申請材料：
（一）註銷小作坊加工食品許可證申請書；
（二）小作坊加工食品許可證書。
第五章 監督檢查
第三十一條 縣級質量技術監督部門為主，依法對本行政區域的生產加工食品小作坊的下列加工許可情況施行監督檢查：
（一）是否嚴格依照許可的品種範圍從事食品加工、製作活動，有無超範圍加工、製作食品的行為；
（二）是否正確使用小作坊加工食品許可證及其編號，有無出租、出借或者轉讓使用加工許可證及其編號的行為；
（三）是否正確印製XS（限售）標誌並在限定區域銷售食品；
（四）各項條件是否持續符合加工食品許可的規定和要求；
（五）有無發生應當變更加工許可事項的情形時未及時申請變更的行為；
（六）有無無證加工、製作食品或者偽造、變造加工食品許可證書和編號的行為；
（七）是否認真履行食品質量安全義務，嚴格質量管理，確保食品安全。
第三十二條 生產加工食品小作坊有以下情況之一的，應當督促、指導予以改正：
（一）不能持續保持加工食品許可條件的；
（二）發生應當變更加工許可證事項的情形而未及時申請變更的；
（三）不能正確使用加工食品許可證及其編號的；
（四）不能正確印製、加貼XS（限售）標誌的；
（五）超出限定銷售範圍銷售食品的。
第三十三條 生產加工食品小作坊有以下情況之一拒不改正的，依照《中華人民共和國食品安全法》給予行政處罰。屬於應當撤銷加工食品許可證情形的，依照國家質檢總局《食品生產許可管理辦法》《工業產品生產許可證註銷程式管理規定》等法律法規規定，撤銷加工許可證：
（一）超出加工食品許可證規定的品種範圍加工、製作食品的；
（二）不能持續保持應當具備的加工許可條件，經整改仍達不到加工許可條件的。
第三十四條 生產加工食品小作坊有以下情況之一的，依照《中華人民共和國食品安全法》《工業產品生產許可證管理條例》《食品生產許可管理辦法》的規定給予行政處罰。屬於應當吊銷小作坊加工食品許可證情形的，吊銷加工許可證：
（一）未取得小作坊加工食品許可證而從事食品加工、製作活動的；
（二）小作坊加工食品許可證被依法註銷而繼續加工、製作食品的；
（三）出租、出借或者轉讓使用小作坊加工食品許可證及其編號，情節嚴重的；
（四）偽造、變造加工食品許可證書和編號的；
（五）發生重大食品質量安全違法行為的；
（六）發生重大食品質量安全事故，對人體健康造成嚴重損害的；
（七）食品質量不穩定，經省級監督檢查連續兩次、市級監督檢查連續三次不合格的；
（八）消費者對食品質量集中投訴較多，反映強烈，經核查該食品質量確有嚴重問題的。
第三十五條 本辦法規定的行政處罰由縣級以上質量技術監督部門在職權範圍內決定並實施。決定撤銷、吊銷小作坊加工食品許可證的，應當在作出行政處罰決定之前上報許可機關核准，並按照《工業產品生產許可證註銷程式管理規定》辦理註銷手續。
第三十六條 當事人對質量技術監督部門做出的行政許可決定和行政處罰不服的，可以依法申請行政複議或向人民法院提起行政訴訟。
第三十七條 各級質量技術監督部門應當建立生產加工食品小作坊加工許可和監督檢查信息平台，便於公民、法人和其他社會組織查詢。
第三十八條 各級質量技術監督部門及工作人員、核查人員、檢驗機構及檢驗人員在生產加工小作坊加工食品許可證管理工作中，濫用職權、玩忽職守、循私舞弊的，按照《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例等有關法律法規規定查處。
第六章 附則
第三十九條 本辦法所稱食品是指《中華人民共和國食品安全法》第九十九條等規定的食品，但不包括食用農產品、聲稱具有保健功能的食品和列入高風險目錄的食品。
第四十條 從事下列食品加工活動的單位和個人，不適用本本辦法：
（一）以中央廚房方式加工製作食品的行為、配送餐企業、食品攤販；
（二）以前店後場（廠）方式加工製作食品的行為，商鋪、門店、業戶等即時加工製作，直接向最終消費者銷售食品的；
（三）在商場、超市、集貿市場等有形市場內、外現場制售食品的；
（四）以來料加工、兌換等方式從事初級農產品生產加工活動的；
第四十一條 本辦法由甘肅省質量技術監督局負責解釋。
第四十二條 本辦法自發布之日起施行。《甘肅省食品生產加工小作坊產品加印（貼）限定區域銷售標誌暫行規定》（甘質監食〔2008〕192號）《甘肅省食品生產小作坊質量安全監督管理暫行辦法》（甘質監食【2009】251號）同時廢止。
備案審查意見
關於對《甘肅省生產加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》的備案審查意見（甘府規備審字【2012】2號）省質量技術監督局：
省政府法制辦接到有關單位和民眾反映，認為你局制定發布的《甘肅省生產加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》（甘質監食[2011]75號，以下簡稱《暫行辦法》）存在違法內容，請求對該檔案進行合法性審查。根據《甘肅省規章規範性檔案備案審查辦法》（甘肅省人民政府令第11號）的規定，我辦依法對《暫行辦法》進行了審查，現就該檔案存在的有關問題，提出以下審查意見：
一、關於對生產加工食品小作坊的行政許可。《暫行辦法》第二條規定，從事食品加工並用於銷售的小作坊，應當依照本辦法的規定，申請並取得加工食品許可證；未取得加工食品許可證的，不得從事食品加工、製作和銷售。第五條規定，縣級以上各級質量技術監督部門負責本地區生產加工食品小作坊的許可管理工作。《暫行辦法》還規定了辦理加工食品許可證的條件和程式，建立了日常管理及監督檢查制度。《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第二十九條第一款規定“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務，應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。”據此規定，國家法律在食品生產、食品流通、餐飲服務等環節設定了三項行政許可，即食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。《暫行辦法》中規定的“加工食品許可”不在上述三項許可事項之列，超出了法定的行政許可範圍，屬於規範性檔案自行創設的行政許可事項。同時，《食品安全法》第二十九條第三款還規定，“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。”該條款針對食品生產加工小作坊管理做出了一般性規定，對其經營活動提出了原則性的要求，但並未設定行政許可事項，而是授權省級人大常委會制定具體管理辦法。因此，涉及食品生產加工小作坊管理的任何行政許可事項的設定和實施，應當由省人大常委會以地方立法的形式做出具體規定。在地方立法出台之前，任何規範性檔案都無權創設此類行政許可。《暫行辦法》在無上位法依據的情況下，擅自創設加工食品許可，違反了《行政許可法》關於規範性檔案一律不得設定行政許可的規定，應當予以糾正。
二、關於對違反《暫行辦法》行為的處罰。《暫行辦法》第三十四條規定，對未取得小作坊加工食品許可證從事食品加工、製作活動等八種違反《暫行辦法》的行為，依照《食品安全法》、《工業產品生產許可證管理條例》和《食品生產許可管理辦法》的規定給予行政處罰。該規定與相關上位法的規定不符，屬於自行創設的行政處罰。《食品安全法》設立了包括食品生產許可制度在內的三項食品生產經營許可制度，對違反食品生產經營許可制度的行為設定了相應的行政處罰，而加工食品許可不在法定的食品生產經營許可制度之列，不能適用《食品安全法》的規定來實施行政處罰。 國務院發布的《工業產品生產許可證管理條例》（國務院令第440號）規定，國家對生產乳製品、肉質品、飲料、米、面、油、酒類等直接關係人體健康的加工食品的企業，實行生產許可證制度，對違反工業產品許可證制度的企業給予相應的處罰。生產加工食品小作坊並不具備企業的法律特徵，《暫行辦法》規定的加工食品許可證也不同於工業產品生產許可證。因此，不能適用該條例的規定來實施行政處罰。國家質檢總局依據《食品安全法》制定的《食品生產許可管理辦法》（質檢總局第129號令）第四十三條規定，小作坊等其他食品生產者從事食品生產活動，按照有關法律法規的規定執行。該規定將生產加工食品小作坊的管理排除在了其調整範圍之外，因此《暫行辦法》也不能將《食品生產許可管理辦法》作為實施行政處罰的依據。
近年來，食品安全事故頻發，食品安全形勢嚴峻，食品安全問題受到社會高度關注。食品加工小作坊因受技術工藝、生產規模、資金投入等因素制約，普遍存在著生產設備設施落後、衛生條件較差、不具備產品檢測能力的問題。為了改變食品加工小作坊“散、亂、差”的狀況，加強小作坊食品質量安全監督管理，我省已啟動了相關地方立法的起草制定工作。建議你局加強與立法機關的協調和溝通，提請立法機關儘快出台我省規範生產加工食品小作坊管理的地方性法規，將小作坊食品加工許可制度以地方立法的形式確立下來，引導食品生產加工小企業、小作坊聯小做大、整合做強，推動食品加工小作坊走規範發展、特色發展之路，進一步提高食品質量安全水平，為民眾安全、放心、方便消費提供保障。
請你單位針對本意見書指出的問題，在30日之內對《暫行辦法》予以修改和廢止，或者停止執行，並將辦理結果報送省政府法制辦公室。
