概述
所謂"退休養老金雙軌制"，是指不同用工性質的人員採取不同的退休養老金制度。從總體上說，退休養老金雙軌制是計畫經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物。這是因為我國城鎮養老保險的改革是從企業開始的，企業先實行了社會化，而機關和事業單位仍然是單位管理，在這個過程中，就形成了一個差距。具體說來，我國城鎮養老保險制度改革以及"退休養老金雙軌制"的形成主要有三個階段。一是傳統型養老保險制度的建立階段(1951-1978年);二是對養老保險制度實行社會統籌的探索階段(1978-1991年);三是社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度的實踐階段(1991年至2014年)。
2015年1月14日，國務院發布《國務院關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》 決定從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革，機關事業單位實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費。
這標誌存在了近20年的養老金"雙軌制"的終結，近4000萬機關事業單位人員將和企業職工一樣繳納養老金。
制度歷史
新中國成立至改革開放前期中國在退休政策上實行的是一軌制。
1997年下半年政府把養老金分成二個等級，企業退休人員領的是"基本養老金";而對機關和事業單位的退休人員卻給的高，叫"養老金"。而且機關事業單位是不需要繳納養老保險的。
"雙軌制"問題始於1995年，國家率先對企業養老制度進行社會保障改革，實行企業和個人共同承擔為核心的"統賬結合"模式。機關和事業單位未列入改革範圍，依舊由國家財政完全撥付。這就形成了在養老制度上，企業和機關事業單位兩種截然不同的"雙軌"模式。
在企業，退休金按照其交納的養老保險費以及當年的社會平均工資等因素計發;而機關和事業單位，則依據其工齡和退休前的工資計發。1990年，中國企業和機關職工年人均離退休費分別為1664元、2006元，差距並不大。2004年則分別為8081元、16532元，前者僅是後者的48.8%，差距十分明顯。
原因在於:第一，從1995年起，企業退休人員的退休金調整按上年度職工平均工資增長率的40%-60%調整，而機關事業單位退休人員的退休金則按同級在職職工工資增長率的90%調整。第二，公務員退休金增加還受益於1993年和2006年兩次工資改革，特別是2006年"工資套改"主要體現在工齡和職務上:工齡越長，職務越大，則漲幅越大，退休工資也按照這個漲幅得到了較大的提高。這樣就人為地拉大雙軌制的差距。
制度定義
養老金"雙軌制"是指不同用工性質的人員採取不同的退休養老金制度。養老金"雙軌制"是計畫經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物，隨著改革開放的不斷深入，"雙軌制"的弊端越來越明顯，同等學歷，同等職稱，同等職務，同等技能，同等貢獻的人因退休時的單位性質不同，退休金也不同，企業比政府機關和事業單位的養老金低兩三倍。
2012年3月，這一制度在全國"兩會"上引起代表委員們的關注和熱議，對當前的養老體制進行改革、取消養老金"雙軌制"的呼聲高漲。
前一種，按照現行的制度，公務員退休後能拿到退休前工資90%的退休金。後一種是由企業繳納占工資總額的20%，職工繳納個人工資的8%，退休後，職工養老金的多少就與個人和單位的繳費額直接相關，一般來說，按正常工作年齡，據相應的繳費比例，退休後每月拿到的養老金約為在職工資的60%。
雙軌差異
中國現行的是"退休金雙軌制"，有兩套並行的養老金體系，一套是政府部門、事業單位的退休制度，由財政統一支付"吃皇糧的人民公僕"的養老金;另一套是社會企業單位的"繳費型"統籌制度，是單位和職工本人按一定標準繳納。
機關事業單位退下來的養老金和企業人員退下來的養老金，具體講表現為三個不同:
一是統籌的辦法不一樣，即企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關事業單位的則由國家財政統一籌資;
二是支付的渠道不一樣，即企業人員由自籌賬戶上支付，而機關事業單位則由國家財政統一支付;
三是享受的標準不一樣，即機關事業單位的養老金標準遠遠高於企業退休人員，差距大概是3~5倍。養老金待遇最高相差50倍，從被訪者來看，最低為200元，最高為10000元。
制度形成
計畫經濟時期，中國企業基本上都是國有性質，企業職工是"單位人"，在職時的工資、退休後的養老，完全由單位負責。
1991年，國務院頒布了《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，規定社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔，實行社會統籌。企業職工養老從"單位保障"邁向了"社會保障"。
在這個階段，機關事業單位養老保險制度也進行了研究探索，但改革進程相對滯後，仍實行單位退休養老制度。改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計發調整和管理方式上均不同，形成了所謂的養老"雙軌制"。
存在弊端
隨著時間的推移，隨著改革開放的不斷深入，"雙軌制"的弊端也越來越明顯，它的不合理性、不合法性問題突出。退休金雙軌制是對做出同等貢獻的企業職工的嚴重不公。
1、調查顯示，89%的網友對企業退休人員養老金的上調幅度和速度表示不滿，尤其對養老金"雙軌制"頗有微詞。
網友認為，企業退休人員工資過低，如今工資的漲幅也遠低於機關、事業單位，導致收入差距越來越大。為此，應該公開機關、事業單位退休員工資金表，加大企業退休人員工資漲幅，甚至徹底取消養老金"雙軌制"。
2、"養老金雙軌制"造成除了保障體系的"雙軌制"問題外，其實與收入分配改革相關聯。改變不公平的"養老金雙軌制"，必須把它嵌入社會保障體系改革和收入分配改革里，才能理順分配關係，縮小不合理差異。
3、退休雙軌制使得機關事業單位人員與企業職工退休待遇差距較大，引發公平性質疑;機關事業單位與企業在養老制度上的雙軌制，而制度之間又缺乏合理的轉移接續安排，如果機關事業單位人員中途離職只能'淨身出戶'，阻礙了人才合理流動。
改革必要性
(一)從根本上說退休養老金雙軌制與憲法和有關法律精神不相符。我國憲法第四十四條明確規定:"國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。"按照規定，企業事業組織的職工與國家機關工作人員在享受國家和社會的養老保障的權利上是完全平等的。而現行退休雙軌制卻對不同部門的退休人員執行不同制度、不同標準，給予差別化待遇，退休金收入差距十分懸殊，明顯侵犯了養老公平權。特別是由於實行退休養老金雙軌制，造成明顯的同工不同酬的不合理狀況，這些都是有違憲法精神的。人社部社會保障研究所所長何平在2009年答記者問時也對現行制度的合法性提出質疑:"從法律的角度來講，機關、事業單位的養老保險制度應該和企業一樣，個人應該繳費，其他享受的條件和待遇支付的水平都應該在一個統一的平台上來制定。"而現行雙軌制卻是企業繳費，機關不繳費;繳費者的退休金低，不交費的反而比繳費的高出幾倍，享受的條件和待遇支付的水平明顯不在一個平台上。這種不合法規的狀況是不可能長期維持下去的，否則對社會造成的危害不可低估。
(二)退休養老金雙軌制與全面小康社會的戰略目標是相違背的。全面小康社會是要建設"惠及十幾億人口的更高水平的小康社會"，是要讓億萬人民民眾普遍受惠，共同富裕，共享改革發展成果。而貧富差距過大已經是目前我國社會出現的重要問題之一，基尼係數早已接近0.5，遠超0.4的國際警戒線。解決這個問題的前提就必須建立合理有序的收入分配格局和養老保險制度，合理調整收入分配關係，使越拉越大的收入差距逐步縮小。而現行退休雙軌制在企業和機關事業單位分別實行兩種養老保險制度，對同類人員執行雙重標準，使退休金差距相差巨大。這無異於是為收入差距的繼續擴大加油添薪。照此發展下去，極有可能會形成退休養老待遇的兩極分化，出現退休金畸高畸低的不合理狀況。其結果只能實現少部分人的小康而不是全面小康，改革發展成果就會僅被少數人分享而與大多數人無緣，這與建設全面小康社會的宏偉目標是完全相背離的。
(三)退休養老金雙軌制不利於社會公平原則和社會穩定。雙軌制破壞了按勞分配的平等分配權。造成貢獻相同而收入懸殊的局面。其實質不是按勞分配，而是按部門分配，按等級分配。在這種制度下，自己掏腰包"買保險"的企業職工相對只得到很低的退休金，而"分文不掏"的機關事業單位職工卻得到高於前者幾倍的退休金。企業職工作為國家物質財富的直接生產者、國家財政收入的主要創造者，他們的退休金卻處於相對偏低的水平，這顯然是有違社會公平正義原則的。而自從退休養老金雙軌制形成以來，社會上關於是否廢除退休養老金雙軌制的爭論就沒停止過。近幾年，隨著黨和政府對社會保障愈加重視，企業退休人員對雙軌制表現出更強烈的不滿情緒，要求廢除退休雙軌制的呼聲越來越高。對此如不能及時妥善解決，將增加社會不穩定因素，對社會的和諧穩定造成威脅。
(四)退休養老金雙軌制不利於全社會人才的最佳化配置。退休養老金雙軌制阻礙全社會人才的最佳化配置。其具體體現在兩個方面。一方面造成全社會的人才傾向於退休福利非常好的機關事業單位，這就出現了在公務員考試中"千軍萬馬過獨木橋"的慘烈場面，每年報考公務員考試的人數屢創新高，而相當一部分民營企業卻找不到其緊缺的人才。另一方面機關事業單位與企業作為兩個並行的沒有聯繫的軌道，人才很難在相互之間進行流動，這就導致了機關事業單位的職工要么呆在機關事業單位，要么為了進企業放棄以前的積累從零開始繳納社會養老保險。這對哪一方來說都非常的不公平。對國家和社會發展而言，如果這個問題不能解決，人才就不能各盡其用，不能實現全社會人才的最佳化配置，也就不利於經濟社會的發展。
解決措施
人力資源和社會保障部副部長鬍曉義表示，國家已採取多種措施，積極推動養老"雙軌制"所導致的不合理差距問題的解決。
1、從2005年開始，連續9年提高企業退休人員基本養老金水平。對反映差別較大的企業退休高級職稱科技人員，在這幾年調整待遇的過程中一直給予傾斜。同時，對退休早、養老金偏低的高齡退休人員的照顧，已形成機制。
2、推進事業單位養老保險制度改革試點。2008年國務院確定山西、浙江等5個省市開展事業單位養老保險制度改革試點。但事業單位分類人事制度、工資制度、財政體制改革與之緊密相連，需要同步推進。
3、加快推進企業年金、職業年金等補充養老保險制度發展，進一步提高職工在退休後的生活水平。
雙軌合併計畫
2012年12月19日，人力資源和社會保障部副部長鬍曉義表示，《社會保障"十二五"規劃綱要》提出"在試點的基礎上，積極穩妥地推動機關事業單位養老保險制度改革"。無論是養老還是醫療，很多事業單位包括機關的社會保險制度改革正在穩步推進，其人員與企業職工一樣逐步參加了各類社會保險。隨著社保標準的提高和改革的不斷推進，"雙軌制"終將合併統一。
改革試點
2012年8月16日，深圳市人力資源和社會保障局與深圳市財政委員會共同頒發《深圳市事業單位工作人員養老保障實行辦法》，決定對《辦法》實施後新進入深圳事業單位並受聘在常設崗位的工作人員也試行社會養老保險加職業年金的養老保障制度。《辦法》從2012年8月25日起試行，有效期5年。
此次改革將改變現行的以在職工資為基數核定退休費並由財政現收現付的做法，實行基本養老保險與職業年金相結合的社會養老保障制度。納入改革範圍的人員，其養老金由基本養老保險金和職業年金構成。考慮到引進高層次人才的實際情況，原深圳一些機關事業單位在編在崗且未實行養老保障制度改革，通過直聘、選聘方式進入深圳市事業單位常設崗位的人員，暫實行老的退休制度。
改革方案確定
人力資源和社會保障部副部長鬍曉義表示，並軌"的大方向是明確的。人社部正在抓緊研究養老保險頂層設計方案，將在適當的時候廣泛徵求社會各界的意見，方案成熟後，所涉及的各項改革舉措將逐步實施。
養老金改革
2013年10月21日，關於養老金改革問題引起媒體關注，中青報《機關養老金不並軌改革都似"耍流氓"》一文提到:養老金的現狀會不容樂觀的問題態度反應。
某網友說的:我們要求並不高，公務員們交多少，我們也交多少;公務員們拿多少，我們也拿多少;公務員們65歲拿，我們也65歲拿。如今的問題是，公務員並不繳費，卻拿最高的養老金。因此，只要機關養老金不並軌，任何需要參保人讓利的養老金改革，都疑似"耍流氓"。
網友普遍表示擔心:幾千萬公務員未繳納養老金，卻領取一般人三倍的退休養老金，把吃別人當作特權階層的一種福利?這么大缺口主要是因這種侵占吃出來的吧?等到了65，會不會要到70、80再退休?照此下去，試問:養老金有幾個人能拿到?
專家指出，政府養老成問題了，我們可以引入商業養老制度。這也是行不通的。根據美國經驗，美國能夠建立起合理的社會保障制度(socialsecurity)和商業養老制度，家庭人口結構合理，家庭互助保障(familysecurity)也健全，使得老有所養。
但是隨著生育率的下降，西方的社會保障制度、商業養老制度和家庭養老都面臨危機。美國的人口結構是已開發國家最好的(美國生育率還有2.09)，美國社保制度已經建立70多年，但是依照現有的運作方式，2018年社保將會出現入不敷出的情況，到了2042年，整個社保系統將被消耗殆盡，全面破產。
2013年，中國在老齡化社會中要在養老問題上選擇一個行之有效的辦法，最關鍵的是要取消或適度放寬計畫生育政策。並且在"延退"問題上相關配套政策要跟上。
我認為，可以實行彈性政策。領取養老金的年齡不應改變，仍然是現行的退休年齡。但根據個人身體情況，選擇繼續工作的，政府要給以獎勵，以此來鼓勵身體好的老人可繼續參加工作，而不是以強制的方法"一刀切"延長退休年齡!
據人力資源和社會保障部(下稱:人社部)社會保險事業管理中心黨委書記皮德海透露，2014年就會拿出養老金雙軌制改革的方案。
與人們普遍認為"事業單位人員不繳納社會保險"不同，事業單位實際上也繳納社會保險，只不過，因事業單位又有全額撥款、差額撥款之分，人員有編制內和編制外之分，因此所繳納社保費比例及享受的待遇也就不同，因為一部分人不繳社會保險，便被大眾誤讀為所有事業單位均不參與社會保險了。
實際上，官方透露的數據顯示，在城鎮職工養老保險的參保人數中，包含著2153萬機關事業單位人員，而目前，事業編制人員總共達3153萬。
長期備受詬病的社保制度改革拉開大幕。國務院近日發布《事業單位人事管理條例》，7月1日起施行。其中強調，事業單位工作人員要依法參加社會保險。這意味著法律層面已發出信號:社保雙軌制改革過程中，最難的養老金改革也箭在弦上。業內專家指出，改革無法一蹴而就，老人老辦法、新人新辦法的"小步走"模式，才能使改革順利推進。
對策建議
養老保險事業是一項關係著百姓切身利益的大事，儘管由於歷史等原因形成的退休養老金"雙軌制"與當時我國的國情相符合，但"雙軌制"所導致的弊端也越來越明顯。因此，進行退休養老金雙軌制改革是大勢所趨。改革並不就是簡簡單單地由雙軌並為單軌，而是一個循序漸進探索的過程，可以在借鑑國外成功改革經驗的基礎上，結合我國實際在如下方面努力。
(一)建立合理的養老保險法律體系，強制實行全民統一的養老制度。儘管國務院連續8年給企業退休職工增加養老金，但是如果不解決"養老金雙軌制"這個根本問題，那就會導致許多企業退休職工長期生活在貧困底線。據了解，一位擁有40多年工齡、享受政府津貼的專家級人才，退休後養老金卻是他在政府機關退休的大學同學的四分之一。這就導致年輕人工作的積極性降低，引發社會效率低下，社會生產力水平降低等一系列社會問題。現在的問題實質不是理論爭論，而是利益調整。關鍵不是"提辦法"，而是"下決心"。一方面，政府本是政策的制定者和執行者，公務員養老理應帶頭改;另一方面，與企業工人、事業單位員工相比，公務員數量最少。現在事業單位養老金改革難以推進的背後其實是機關單位養老制度改革滯後在"拖後腿"。為了公平，機關事業單位的社保改革應該堅持企業社保改革的方向，建立合理的的養老保險法律體系，強制實行全民統一的養老制度。應該說，現在公務員養老制度改革不缺經驗，缺的是決心，改革總會有陣痛。
(二)建立多元養老機制，大力加強社會基本養老。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善多元養老機制。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型社會養老保險制度。養老金的成分也可以進一步細化。在這一點上，荷蘭經驗值得借鑑。我國可以結合自身國情，確立不同比例的資金來源，按照國家提供基本保障、個人賬戶為主體、"企業年金、公務員職業年金、集體經濟的分紅和土地保障"為增益、個人積蓄和家庭互助為補充的養老資金體系。通過各方努力，確保養老金的資金安全和資金來源，以充分發揮多元養老機制保障來源、最佳化渠道、增益基礎、促進和諧的作用。
(三)改革我國現行退休制度，適時提高法定退休年齡。養老金的問題不是孤立的問題，它反映出退休制度甚至是社會保障制度設計上的缺陷和不足，而適度改革我國現行的退休制度則很有必要。這一點，可以向歐洲許多國家學習。法國、德國的退休年齡都從65歲提高到67歲，在很大程度上都減輕了國家的財政負擔。我國也應該適時提高退休年齡。有研究表明，中國目前的退休年齡如果各提高5歲的話，當前退休人口會減少1000萬，在支付水平不變的前提下，養老金的支出可以減少1/3。另外，國家還可以建立彈性退休制度。允許勞動者在退休年齡、退休方式和退休收入方面具有某種彈性、較為靈活的退休制度。比如在知識經濟領域工作的人，退休年齡可以適當延長一些;從事體力勞動的人，退休年齡則可以適當提前。這樣為每位勞動者根據自己的具體情況選擇合適的退休年齡留出了充足的空間，這也與世界退休制度的發展趨勢相符合。
(四)穩步推進養老金入市，通過多元投資提高養老金保值增值能力。隨著我國步入老齡化社會，養老壓力日益增大，單純地依靠財政投入解決養老資金來源已經捉襟見肘，因此通過多種投資渠道積極穩妥地增加養老金的資金源十分必要。這也是世界各國對養老金保值增值的普遍做法。據2010年社保基金年度報告顯示，2010年社保基金逆市取得4.23%的投資收益率成立以來十年間，社保基金年均投資收益率高達9.17%。養老金如果能夠穩步入市，既可以實現自身的保值增值，又可以提振股市信心，促進市場穩定健康持續發展。但是股票市場是一個高風險的市場，養老金入市必須建立起嚴密的管理體制和投資機制，防止養老金本金流失。此外，還可以通過對部分資金投入運營的方式來增加基金的收入，利用社會保險基金進行投資，購買國債或者存入國有商業銀行等。這樣一來，國家長期建設需要的資金也能解決一部分。在進一步規範國內資本市場的前提下，積極開拓基本養老保險基金的投資市場，可以有選擇地以一般投資人身份投資上市流通股，將養老保險基金的投資方向著眼於建設周期較長、有穩定回報的長期投資領域。也可以有選擇地投資於優良的企業債券或基本建設債券，以真正發揮長期資金的優勢，創造大的經濟效益。經濟效益的提高，不僅將直接對國民經濟產生良好的影響，同時又間接實現了基金收入的穩步增加。
(五)努力消弭行業養老差別，縮小退休養老金差距。繼續穩步提高企業退休人員基本養老金，逐漸縮小企業和機關、事業單位養老待遇的差距，緩解退休養老金"雙軌制"的突出矛盾。國家要對企業的利潤分配進行指導和調控。各地政府應當適當地組織當地企業將一定規模的企業利潤直接轉為養老基金。對於經營困難的企業，政府可以予以政策支持，幫助企業走出困境，以提升企業經濟效益的方式保障養老金的支付安全。在當前的經濟領域中，出於競爭的需要，企業往往將更多的資金投入到再生產之中，忽視了企業員工的基本權益訴求，這一趨勢應當得到及時遏制。即便是剛剛起步的中小企業，也應該在條件允許的範圍內保證員工的合法權益，最大程度地保障養老金的支付安全。
(六)實行"新人新辦法、老人老辦法"，自覺實現退休養老金制度並軌。退休養老金制度最終肯定會走向並軌，但是如果只是簡簡單單的並軌，真正吃虧的主要還是機關事業單位的老同志。如何讓這些老同志能順利地度過改革的陣痛期，有一個最不容易引起爭議、最妥協也是最和諧的辦法，那就是實行"新人新辦法，老人老辦法"。即對於新進機關事業單位的公務員和員工，一律參照企業養老辦法繳納社會保險。這樣，也就能做到一視同仁，既激發所有勞動者的工作積極性，又能保證養老金髮放的公平性和可持續性。"老人老辦法，新人新辦法"，幾乎是國際慣例，也是被無數事實證明了的解決問題的科學良方。比如機關住房制度改革中實行的新進機關公務員住房分配貨幣化(即採取住房補貼的方式)，就得到了社會各方面的認同，改革也得以順利進行。
總之，縮小機關事業單位和企業員工退休養老金收入之間的巨大鴻溝，既是構建和諧社會、實現科學發展的現實需求，同時也是實現共同富裕、消弭社會隔閡的有效舉措。解決養老金雙軌制問題這場改革必須進行，也必須成功。
方案確定
第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議2014年12月23日審議了國務院關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告。報告指出，我國將推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。
報告稱，按照中央部署，有關部門經過廣泛調查研究和反覆論證，已經擬訂了改革方案，並經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。
2015年1月14日，國務院發布《國務院關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》國發〔2015〕2號。《決定》明確，建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資增長和物價變動等情況，統籌安排機關事業單位和企業退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經濟社會發展成果，保障退休人員基本生活。
決定指出，規定機關事業單位工作人員需繳納基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%，單位繳納比例為本單位工資總額的20%。這意味著養老金雙軌制在制度上被終結。
