辦法發布
青政〔2018〕36號
各市、自治州人民政府，省政府各委、辦、廳、局：
現將《青海省政府性債務管理辦法》印發給你們，請認真組織實施。
青海省人民政府
2018年5月2日
辦法全文
青海省政府性債務管理辦法
第一章 總則
第一條為健全完善政府舉債融資機制，規範我省政府性債務管理，防範化解財政金融風險，推動高質量發展，根據《中華人民共和國預算法》《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），結合我省實際，制定本辦法。
第二條我省各級政府性債務的舉借、使用、償還、管理和監督活動適用本辦法。
第三條本辦法所稱政府性債務包括政府債務和或有債務。
（一）政府債務指各級政府為公益性事業發展依法舉借，需地方政府承擔償還責任的債務。具體包括：經國務院批准納入政府債務管理的存量債務；通過發行地方政府債券形成的債務。分為一般債務和專項債務：一般債務指，為沒有收益的公益性事業發展舉借，主要以一般公共預算收入償還的政府債務；專項債務指，為有一定收益的公益性事業發展舉借，主要以對應的政府性基金或專項收入償還的政府債務。
（二）或有債務指存量債務中政府負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務，以及國務院批准鎖定存量後新發生的政府依法擔保債務。
第四條政府性債務管理應當遵循的基本原則是：
（一）疏堵結合，量力而行。修明渠、堵暗道，加快建立規範的地方政府舉債融資機制，堅決制止地方政府違法違規舉債。把握政府負債與財政風險的平衡，政府債務規模應當與經濟社會發展水平和財政承受能力相適應。
（二）釐清關係，分清責任。明確政府與企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還，風險自擔。政府與社會資本合作的項目，按約定規則依法承擔相關責任。
（三）規範管理，防範風險。對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程式和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防範和化解財政金融風險。
（四）統一領導，分級管理。政府性債務實行分級管理，省政府統一領導，各級政府分級負責。各級政府要切實承擔起加強地方政府性債務管理、防範化解財政金融風險的責任。
第二章 職責分工
第五條建立完善政府債務考核機制。科學合理設定考核指標，強化政府管理職能，把政府債務納入各市（州）、縣（市、區）和省級各部門領導班子年度目標責任考核體系。
第六條縣級以上人民政府是本級政府性債務管理的責任主體，負責統籌協調本行政區域內的政府性債務管理工作，政府主要負責人是本地區政府性債務管理的第一責任人。
（一）省政府對全省政府性債務管理實行統一領導，對全省政府性債務規模控制、限額分配實施決策管理，追究違法違規舉債責任。
（二）各市（州）、縣（市、區）政府應加強對本級和下級政府性債務的統計監控、考核評價、信息公開、考核問責、監督管理等。各縣（市、區）政府對行政區域內政府性債務實施統一管理。
第七條建立政府統一領導、財政歸口管理、部門分工協作的工作機制，統籌加強政府性債務管理。
（一）財政部門發揮牽頭協調作用，完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、預算管理、債券發行、統計分析、績效評價和風險監控等工作。
（二）組織部門負責將政府性債務納入省級各部門和各市（州）、縣（市、區）領導班子年度目標責任考核體系，強化政府管理職能。
（三）發展改革部門負責政府投資計畫管理和項目評估、審批，從嚴審核債務風險較高地區的新開工項目，根據應急需要調整投資計畫。堅持勤儉節約、務求實效的原則，會同財政部門嚴格審核超預算投資部分，牽頭做好企業債券風險的應急處置工作。
（四）國土資源部門負責規範土地儲備及出讓管理，堅決禁止將儲備土地注入融資平台公司、承諾將預期土地出讓收入作為融資平台公司償債資金來源等行為。
（五）金融監管部門負責加強監管和正確引導，強化全口徑融資平台負債監測，防範融資平台貸款風險，制止金融機構等違法違規提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾等。
（六）審計部門負責依法加強對地方政府性債務的審計監督，將政府性債務管理納入對各市（州）、縣（市、區）政府和有關部門主要負責人的經濟責任審計範圍，促進完善債務管理制度，審計結果作為組織人事部門對領導幹部進行考核、任免、獎懲的重要依據。
（七）人民銀行分支機構負責開展金融風險監測與評估，牽頭做好區域性系統性金融風險防範和化解工作，維護金融穩定。
（八）銀監部門負責指導銀行業金融機構做好風險防控，協調銀行業金融機構配合開展工作，牽頭做好銀行貸款、信託等管控工作。
第八條債務資金使用部門（單位）負責本部門（單位）政府性債務管理工作，要建立健全本部門（單位）政府性債務管理規章制度，定期向本級財政部門報送政府債務財務報告和資金使用情況。
第三章 債務舉借
第九條省政府為全省政府債務唯一舉借主體。地方各級政府及其部門不得通過其他任何方式舉借政府債務，確需舉借債務的，由省政府代為舉借，通過轉貸方式予以安排。各市（州）、縣（市、區）財政部門應當在每年9月底前提出由省級代發下一年度政府債券和安排公益性資本支出項目的建議，經本級政府批准後按程式報省財政廳。
第十條除外債轉貸外，政府債務通過發行地方政府債券方式舉借。沒有收益的公益性事業發展確需舉借一般債務的，由省政府統一發行一般債券融資。有一定收益的公益性事業發展確需舉借專項債務的，由省政府統一發行專項債券融資。
第十一條舉借政府債務應當確定償債資金來源，制定債務償還計畫。縣級以上人民政府舉借債務應充分考慮經濟形勢、財政承受能力、項目效益等因素。
第十二條經省政府授權，省財政廳按照相關規定組織發行地方政府債券，建立以政府為主導、市場化操作為原則、社會參與為媒介的地方政府債券發行長效機制。堅持規範化運作，切實加強地方政府債券信用評級、發行、兌付、信息披露全流程管理，組織做好信用評級機構選擇、承銷團組建、債券資金使用項目庫建設、第三方機構評估、債券存續期信息披露、跟蹤信用評級、還本付息等工作。
第十三條著力發展實現項目收益與融資自求平衡的專項債券品種。省財政廳負責制定分類發行專項債券試點工作實施方案，組織做好信息披露、信用評級、資產評估等工作。行業主管部門、項目單位負責配合做好專項債券發行準備工作，包括制定項目收益和融資平衡方案、提供必需的項目信息等，合理評估分類發行專項債券對應項目風險，切實履行項目管理責任。
第十四條建立專項債券對應資產的統計報告制度。各級財政部門要會同行業主管部門、項目單位等加強專項債券項目對應資產管理，嚴禁將專項債券對應的資產用於為融資平台公司等企業融資提供任何形式的擔保。
第十五條政府債務規模實行限額管理，各地舉借政府債務不得突破批准的限額。省政府在國務院批准的限額內，合理確定全省舉債規模。省財政廳提出全省政府債務安排建議，編制預算調整方案，經省政府報省級人大常委會批准。需要納入政府債務的在建項目後續融資需求，在確定每年新增地方政府債務限額時統籌考慮，依法通過發行地方政府債券舉借。
第十六條省財政廳根據債務風險、財力狀況等因素，統籌省本級及各市（州）建設投資需求，提出省本級及各市（州）當年政府債務限額，經省政府報同級人大或其常委會批准後下達。
各縣（市、區）當年政府債務限額，由各市（州）財政部門參照省財政廳做法，編制預算調整方案，經本級政府報同級人大或其常委會批准後下達。縣（市、區）政府確需舉借債務的，依照經批准的限額提出本地區當年政府債務舉借和使用計畫，列入預算調整方案，經本級政府報本級人大或其常委會批准後，報上級政府備案。
第十七條各市（州）政府匯總本地區政府債務舉借和使用計畫，報省政府審批，並由省級政府代為舉借。
第十八條外國政府和國際金融組織貸款舉借按國家有關規定執行，屬於政府債務的納入限額管理。
第十九條政府新發生或有債務，應當嚴格限定在《中華人民共和國擔保法》規定的擔保範圍內，並根據擔保契約承擔相關責任。除外國政府和國際金融組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。地方政府及其所屬部門不得以檔案、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。
第四章 預算管理
第二十條政府債務收支分類納入全口徑預算管理。一般債務收入、安排的支出、還本付息、發行費用納入一般公共預算管理。專項債務收入、安排的支出、還本付息、發行費用納入政府性基金預算管理。經國務院批准納入政府債務管理的存量債務分類納入預算管理，原有債權債務關係不變，償債資金要按照預算管理要求規範管理。
第二十一條政府債務收支實行分級預算管理。省、市（州）、縣（市、區）三級政府將債務收支分門別類納入本級預算管理。
第二十二條省財政廳統籌考慮省本級和市（州）、縣（市、區）情況，根據預算調整方案、償還政府債務本金需求和債券市場狀況等因素，制定全省政府債券發行計畫，合理確定期限結構和發行時點。
第二十三條各級財政部門應當將政府債務收支編入政府財政決算草案，按照規定程式由本級政府審定後，報同級人大常委會審查批准。
第二十四條對依法確需應由政府代為承擔償債責任的或有債務，償債資金納入預算管理。
第五章 資金使用
第二十五條新增債券資金應依法用於公益性資本支出，優先用於保障公益性項目後續融資，不得用於經常性支出和國家明確禁止的項目。置換債券資金只能用於償還政府債務本金以及回補按規定通過庫款墊付的償債資金，原則上必須通過國庫集中支付直接支付給債權人，除此以外不得用於國庫現金管理或其他任何用途。
第二十六條嚴格執行政府債務支出預算，及時足額撥付債務資金，加快支出進度。債務資金必須專款專用，不得閒置、擠占和挪用，不得改變資金用途。
第二十七條使用政府債務資金的項目應按照項目管理要求，嚴格執行基本建設和政府採購管理程式，全面執行《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府採購法》等相關法律規定。
第二十八條縣級以上人民政府應當強化政府債務資金使用的跟蹤監督和績效評價，提高資金使用效益。
第二十九條政府外貸資金按照國家批准的用途以及中外雙方簽署的法律文本執行。使用政府外貸資金進行招標的項目，國外貸款機構對招標投標的具體條件和程式有不同規定的，適用其規定。
第六章 債務償還
第三十條政府債務償債資金來源主要包括：
（一）一般公共預算和政府性基金預算安排的償債資金。
（二）經批准使用的地方政府置換債券資金。
（三）未納入預算管理的債務項目收益和債務資金使用單位事業收入、經營收入、資產出讓收入等。
第三十一條對沒有收益的公益性事業發展項目舉借的一般債務，主要通過一般公共預算資金償還，當赤字不能減少時可採取借新還舊的辦法；對有一定收益、計畫償債來源依靠項目對應的政府性基金或專項收入的專項債務，通過政府性基金或專項收入償還，當政府性基金或專項收入暫時難以實現時，可先通過借新還舊周轉，收入實現後即予歸還。對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，屬於公益性項目債務的，由地方政府統籌安排包括置換債券資金在內的預算資金償還，必要時可以處置政府資產。屬於非公益性項目債務的，由舉借債務的部門和單位通過壓減預算支出等措施償還。
第三十二條專項債券對應的項目取得的政府性基金或專項收入，應當按照該項目對應的專項債券餘額統籌安排資金，專門用於償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。因項目取得的政府性基金或專項收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行相關專項債券周轉償還，項目收入實現後予以歸還。
第三十三條依法妥善處置政府負有擔保責任或可能承擔一定救助責任的或有債務。
（一）政府或有債務的償債主體為原債務人，對確需依法代償的或有債務，依法對原債務單位及有關責任方保留追索權。
（二）對因預算管理方式變化導致原償債資金性質變化為財
政資金、相應確需轉化為政府債務的或有債務，在不突破限額的前提下，報經省政府批准後可轉化為政府債務。
（三）除經國務院批准為使用外國政府或者國際金融組織貸款進行轉貸的擔保債務外，其餘擔保契約屬於政府出具無效擔保契約。對違法違規擔保的或有債務，由政府、債務人與債權人共同協商，重新修訂契約，明確責任，依法解除擔保關係。
（四）對於政府出具無效擔保契約的，政府僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一。擔保額小於債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限；屬於政府可能承擔救助責任的，地方政府可以根據具體情況實施一定救助，但保留對債務人的追償權。
（五）地方政府通過政府和社會資本合作（PPP）等方式減少政府債務餘額騰出的限額空間，應優先用於解決或有債務代償或轉化問題。
第三十四條各級政府承擔本級地方政府債券、政府債務外貸（即政府負有償還責任的外貸）償債責任。省級財政部門統一辦理還本付息，各債務主體嚴格按照募集說明書、《轉貸協定》的約定，將還本付息資金上繳同級財政部門。各市（州）財政匯總本地區地方政府債券、政府債務外貸還本付息資金，及時上繳省財政。對於不能按時足額上繳的，省級財政部門通過上下級往來或財政結算如數扣繳本息和罰息。
第七章 融資平台及金融機構管理
第三十五條加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關係，進一步規範融資平台公司融資行為管理，推動融資平台公司儘快轉型為市場化運營的國有企業。通過引進民間投資等途徑，促進投資主體多元化。探索拓寬融資渠道，將融資平台公司承擔的經營性項目推向市場，與政府脫鉤，政府不承擔償債責任。對有一定收益的公益性項目，支持通過政府與社會資本合作模式、股權轉讓、項目出租等途徑，吸引社會資本建設和運營，其債務由項目公司按市場化方式舉借和償還，政府不承擔償債責任。
第三十六條地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預融資平台公司正常經營行為。
第三十七條健全信息披露機制，地方國有企業（包括融資平台公司）在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，並明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬於地方政府債務。
第三十八條金融機構應當嚴格規範融資管理，切實加強風險識別和防範，落實企業舉債準入條件，按商業化原則履行融資程式，審慎評估舉債人財務能力和還款來源。
第三十九條金融機構不得違規新增地方政府融資平台貸款，嚴禁要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保兜底。
第四十條金融機構應當依法依規支持企業市場化融資，服務於實體經濟發展，在開展專項建設基金、政府與社會資本合作、政府購買服務等新型業務模式時，應當明確各方權利義務關係，不得通過各種方式異化形成違規政府性債務。
第四十一條金融機構支持新開工的棚戶區改造項目，應當與棚戶區改造項目承接主體簽訂貸款契約，按照契約規定以及棚戶區改造項目實施進度，直接向棚戶區改造項目承接主體發放貸款。
第八章規範政府與社會資本合作、政府購買服務行為
第四十二條推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與有一定收益的公益性事業投資運營。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。
第四十三條地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。
第四十四條除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
第四十五條地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式依法設立各類投資基金，依法實行規範的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則，引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，政府可適當讓利。
第四十六條政府購買服務要堅持先有預算、後購買服務，所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。
第四十七條嚴格按照《中華人民共和國政府採購法》確定的服務範圍實施政府購買服務，適合採取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建築物和構築物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務範圍。
第四十八條對於需要由政府主導運作的2016年及以後年度新開工棚戶區改造項目，要按照規定實施政府購買服務，一律不得通過融資平台公司等企業舉借政府債務。
第四十九條各市（州）、縣（市、區）財政部門要配契約級住房城鄉建設等部門，明確政府購買棚戶區改造服務的購買主體、購買範圍，落實棚戶區改造資金來源，公開擇優選擇棚戶區改造項目承接主體，並與棚戶區改造項目承接主體簽訂購買服務協定，加強對購買服務的履約評估管理，按照協定及時向棚戶區改造項目承接主體支付購買服務資金。
第九章 風險防控
第五十條縣級以上人民政府要結合實際，分級制定地方政府性債務風險應急處置預案。不同級別的政府債務風險突發事件由相應的責任主體負責處理，確定債務危機處理原則和流程，在其預算範圍內調整支出結構，以滿足債務還本付息支出。必要時實施地方政府財政重整計畫，有效控制債務規模結構，降低債務風險。債務風險處置應當依法依規，尊重市場化原則，充分考慮並維護好各方合法權益。
第五十一條省財政根據各地債務總量、債務結構、綜合財力等相關因素，測算債務風險指標，評估市（州）、縣（市、區）債務風險狀況。評估結果作為確定各地政府債務限額的主要依據，定期向市（州）、縣（市、區）政府進行預警通報。
第五十二條防範事業單位和融資平台公司債務風險向政府轉移。事業單位和融資平台公司債務嚴格限定由自身運營收入償還，不得新增政府債務。
第五十三條積極化解存量債務，對非債券形式政府存量債務，應當由各級政府、債權人、債務人通過契約方式，在國務院規定的期限內置換成政府債券，轉移償還義務。債權人不同意在國務院規定的期限內置換成政府債券的，不再計入地方政府債務，由債務人自行償還，對應的政府債務限額報請財政部按照程式予以調減。
第五十四條建立跨部門聯合監測和防控機制。完善統計監測機制，由財政部門會同發展改革、人民銀行、銀監、證監等部門探索建設大數據監測平台，統計監測政府中長期支出事項以及融資平台公司舉借或發行的銀行貸款、資產管理產品、企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數據校驗，定期通報監測結果。開展跨部門、跨領域聯合監管，建立財政、發展改革、司法機關、人民銀行、銀監、證監等部門以及註冊會計師協會、資產評估協會、律師協會等行業自律組織參加的監管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平台公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規行為加強跨部門、跨領域的聯合懲戒，加強信用體系建設，形成監管合力。
第五十五條建立政府性債務信息公開制度，依法定期向社會公開政府債務和或有債務情況，主動接受社會監督。
第十章 附則
第五十六條違反本辦法規定的，按照《中華人民共和國預算法》有關條款依法承擔責任。
第五十七條本辦法自印發之日起施行。
