簡介
第一條為了規範和加強規範性檔案的備案審查工作，維護國家法制統一，根據《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》等法律的規定，結合本省實際，制定本條例。
第二條本省各級人民代表大會常務委員會對規範性檔案的備案審查，適用本條例。
第三條本條例所稱規範性檔案，是指對本行政區域內公民、法人和其他組織具有普遍約束力的下列檔案：
（一）各級人民代表大會及縣級以上人民代表大會常務委員會的決議、決定；
（二）省人民政府和西寧市人民政府制定的規章；
（三）縣級以上人民政府發布的決定、命令
（四）其他應當報送備案的規範性檔案。
第四條規範性檔案的制定機關（以下簡稱制定機關）應當自規範性檔案公布之日起三十日內按下列規定報送備案：
（一）各級人民代表大會及縣級以上人民代表大會常務委員會作出的決議、決定報送上一級人民代表大會常務委員會備案；
（二）省人民政府制定的規章報送省人民代表大會常務委員會備案；
（三）西寧市人民政府制定的規章報送西寧市人民代表大會常務委員會備案的同時報送省人民代表大會常務委員會備案；
（四）縣級以上人民政府發布的決定、命令向本級人民代表大會常務委員會備案。
制定機關應當於每年一月底前，將上一年度制定的規範性檔案目錄報送備案機關備查。
第五條規範性檔案備案材料包括下列內容：
（一）備案報告；
（二）規範性檔案正式文本和說明；
（三）其他有關材料。
第六條各級人民代表大會常務委員會指定的辦事機構或者其他工作機構（以下統稱為綜合服務機構），負責報送備案的規範性檔案的接收、登記、分送、存檔。
第七條未按規定報送規範性檔案備案材料的，由綜合服務機構書面通知制定機關的辦事機構限期報送。
第八條人民代表大會專門委員會（以下簡稱專門委員會）或者常務委員會工作機構（以下簡稱工作機構），按照職責分工，負責規範性檔案的審查工作。
第九條對規範性檔案主要審查是否存在下列情形：
（一）超越法定許可權，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務；
（二）同法律、法規規定相牴觸；
（三）同上級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定相牴觸；
（四）違反法定程式；
（五）其他不適當情形。
第十條本級人民政府、人民法院、人民檢察院認為本級人民代表大會常務委員會接受備案的規範性檔案有本條例第九條所列情形之一的，可以向本級人民代表大會常務委員會書面提出審查要求；下一級人民代表大會常務委員會認為上一級人民代表大會常務委員會接受備案的規範性檔案有本條例第九條所列情形之一的，可以向上一級人民代表大會常務委員會書面提出審查要求。
接受備案的人民代表大會常務委員會收到審查要求後，由綜合服務機構報常務委員會有關負責人批轉有關的專門委員會或者工作機構進行審查。
第十一條前條規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為規範性檔案有本條例第九條所列情形之一的，可以向接受備案的人民代表大會常務委員會書面提出審查建議。
接受備案的人民代表大會常務委員會收到審查建議後，由綜合服務機構進行研究，認為確有審查必要的，報常務委員會有關負責人批轉有關的專門委員會或者工作機構進行審查；認為沒有審查必要的，報常務委員會有關負責人同意後，向審查建議的提起人說明理由。
第十二條國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民書面提出審查要求或者審查建議，應當寫明要求、建議審查的規範性檔案名稱稱、審查的事項和理由。
第十三條有關的專門委員會或者工作機構認為報送備案的規範性檔案有本條例第九條所列情形之一的，報常務委員會有關負責人同意後，可以進行審查。
第十四條有關的專門委員會或者工作機構應當在收到規範性檔案審查要求或者審查建議之日起三十日內提出審查意見。因特殊原因在三十日內不能提出審查意見的，經常務委員會有關負責人同意，可以延長至六十日。
第十五條有關的專門委員會或者工作機構在審查規範性檔案時，可以要求制定機關派員說明情況、提供相關材料。
第十六條有關的專門委員會或者工作機構經過研究認為規範性檔案有本條例第九條所列情形之一的，可以與制定機關溝通協商，提出意見。制定機關按所提意見對該規範性檔案進行修改或者廢止的，不再進行審查；制定機關未按所提意見對該規範性檔案進行修改或者廢止的，經主任會議同意，由有關的專門委員會或者工作機構向制定機關發出書面審查意見，建議制定機關修改或者廢止。
第十七條制定機關應當自收到書面審查意見之日起六十日內，將處理情況反饋有關的專門委員會或者工作機構。
第十八條制定機關收到書面審查意見後，對規範性檔案不予修改或者廢止的，有關的專門委員會或者工作機構可以向主任會議提出撤銷該規範性檔案的議案，由主任會議決定是否提請常務委員會會議審議。
人民代表大會常務委員會可以決定撤銷規範性檔案，也可以決定撤銷規範性檔案的部分內容。
第十九條省人民代表大會有關的專門委員會或者常務委員會工作機構審查後，認為西寧市人民政府報送備案的規章有本條例第九條所列情形之一的，經主任會議同意，由有關的專門委員會或者工作機構將書面審查意見轉省人民政府辦公廳或者西寧市人民代表大會常務委員會處理。
第二十條有關的專門委員會或者工作機構應當自規範性檔案審查工作結束後二十日內，將審查結果書面告知審查要求或者審查建議的提起人。
第二十一條綜合服務機構應當在每年第一季度，向本級人民代表大會常務委員會書面報告上一年度規範性檔案備案審查情況。
第二十二條綜合服務機構應當建立規範性檔案備案審查檔案。
第二十三條本條例自2008年10月1日起施行。
草案的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受主任會議的委託，現就《青海省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查條例（草案）》（以下簡稱草案）作如下說明：
一、立法的必要性
監督權是憲法賦予人大常委會的一項重要職權。規範性檔案的備案審查是人大常委會行使監督權的重要內容之一，做好規範性檔案的備案審查，對維護社會主義法制統一，促進依法行政、公正司法，維護公民、法人和其他組織合法權益具有重要的意義。全國人大常委會2006年8月通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，並於2007年1月1日正式實施。監督法專設一章對“規範性檔案備案審查”作了規範，這是對法律監督制度的進一步完善與深化。根據監督法的規定，縣級以上地方各級人大常委會對規範性檔案備案審查的具體辦法，由省級人大常委會統一規定。這幾年，特別是監督法實施後，全省各級人大常委會逐步加大了規範性檔案的備案審查工作力度，也迫切要求及時制定備案審查方面的地方性法規。因此，根據監督法和其他相關法律的規定，結合我省實際，制定規範性檔案備案審查條例是必要的。
二、起草的過程
2007年9月，根據常委會有關領導的安排，常委會法制工作委員會在《青海省人民代表大會常務委員會關於規範性檔案備案審查工作的規定》的基礎上，起草了《青海省人大常委會規範性檔案備案審查辦法（稿）》，在省、州、市人大常委會主任座談會上進行了討論。會議討論後認為應制定一部規範全省各級人民代表大會常務委員會備案審查工作的地方性法規。根據法工委的建議，主任會議將青海省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查條例的制定列入2008年立法計畫。
2008年2月，省人大常委會法工委成立調研起草小組，開始進行備案審查條例草案的起草工作。3月，經反覆討論修改，提出了《青海省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查條例（草案徵求意見稿）》，印發西寧市、各自治州人大常委會、省人大常委會海東地區工委書面徵求意見。4月上旬，調研起草小組赴海北州、西寧市、海東地區、大通縣、湟中縣、民和縣等地調研。4月22日，法工委召開了有省級有關部門、西寧市人大常委會、西寧市人民政府等單位參加的座談會和有常委會法制諮詢組成員參加的座談會。4月23日，法工委又召開了有省人大各專門委員會、常委會人事代表選舉工作委員會、常委會監督工作辦公室、常委會辦公廳有關處室負責同志參加的座談會，對草案徵求意見稿作了進一步的研究。在此基礎上，根據各方面的意見，法工委進行了多次修改。5月16日，常委會第十次主任會議對草案進行了審議，並決定提請本次常委會會議審議。
三、需要說明的幾個問題
（一）關於備案審查範圍。根據監督法和我省實際，草案規定應當報送備案的規範性檔案包括以下四個方面：一是各級人民代表大會及縣級以上人民代表大會常務委員會的決議、決定。二是省人民政府和西寧市人民政府制定的規章。三是縣級以上人民政府發布的決定、命令。需要說明的是，這裡的決定、命令包括直接以決定、命令形式出現的政府規範性檔案，也包括以規定、辦法、意見、通知等形式出現，對本行政區域內公民、法人、其他組織具有普遍約束力的政府規範性檔案。四是其他應當報送備案的規範性檔案。主要指地方性法規具體套用問題的解釋、地方性法規授權制定的具體辦法等。（草案第三條）
（二）關於規範性檔案的綜合服務機構和具體審查機構。目前，全省各級人大常委會的機構設定和做法不盡一致。經徵求各方面意見，為了使這方面的規定符合各級人大常委會機構設定的實際狀況，草案對省人大常委會和州、縣級人大常委會作了區別規定：省人大常委會監督工作辦公室和州（市）、縣（區）人大常委會辦事機構或者工作機構，負責規範性檔案綜合服務工作，統稱為綜合服務機構，負責規範性檔案的接收、登記、分送、存檔等工作（草案第六條）。縣級以上人民代表大會專門委員會或者常務委員會辦事機構、工作機構，按照職責分工，具體承擔規範性檔案的審查工作，統稱為具體審查機構（草案第九條）。實踐中，州、縣級人大常委會可以統一接收登記，按照職責分工分開審查，也可以確定同一機構統一負責接收登記和具體審查。
（三）關於規範性檔案備案審查的標準。根據監督法的規定，備案審查的標準包括超越法定許可權、同法律、法規規定相牴觸和其他不適當的情形。草案根據各方意見，對審查標準作了細化：一是超越法定許可權，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務；二是同法律、法規規定相牴觸；三是同上級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定相牴觸；四是違反法定程式；五是其他不適當情形。（草案第十條）
（四）關於主動審查和被動審查。主動審查是指在沒有國家機關、公民、法人及其他組織提出審查要求或審查建議的前提下，人大常委會對報送備案的規範性檔案主動進行審查；被動審查是指人大常委會根據國家機關、公民、法人及其他組織提出的審查要求或審查建議，對報送備案的規範性檔案進行審查。目前，全國人大常委會以及大多數省區的人大常委會在進行審查工作時，都採用的是被動審查為主，主動審查為輔的做法，即：人大常委會不是對所有報送備案的規範性檔案都主動進行審查，審查程式主要是根據國家機關、公民、法人及其他組織提出審查要求或審查建議而啟動。同時，從我省各級人大常委會的機構設定和人員編制的情況來看，這種做法也符合我省實際。因此，草案按照被動審查為主，主動審查為輔的原則，對審查的啟動方式和程式作了規定：對人民代表大會常務委員會、人民政府、人民法院、人民檢察院等機關提出的審查要求，應當進行審查（草案第十一條）；對其他主體提出的審查建議，應當先由綜合服務機構研究後，再決定是否正式進行審查（草案第十二條）。同時，規定綜合服務機構和具體審查機構認為報送備案的規範性檔案有本條例第十條所列情形之一的，可以按照審查程式進行主動審查（草案第十四條）。
（五）關於審查發現問題的處理。對規範性檔案的審查，目的在於促進制定機關依法制定好規範性檔案。因此在實際工作中要多與制定機關溝通，對規範性檔案中存在的不適當的問題，首先要督促制定機關自行修改或者廢止。確有不適當情形，而制定機關仍不修改或者廢止的，再採取其他法定措施。為此，草案規定，具體審查機構在審查過程中應當與制定機關溝通，徵詢意見。經過溝通，制定機關同意對被審查的規範性檔案進行修改或者廢止的，就不再發出書面審查意見（草案第十七條）；經過溝通，制定機關沒有或者不同意修改或者廢止的，經主任會議同意，由綜合服務機構向規範性檔案制定機關發出書面審查意見，建議檔案的制定機關修改或者廢止後重新公布（草案第十八條）；制定機關收到書面審查意見後，仍不予修改或者廢止的，具體審查機構可以依職權向本級人民代表大會常務委員會提出撤銷該規範性檔案的議案，或者由主任會議提出撤銷該規範性檔案的議案（草案第二十條）。
以上說明，連同草案，請一併審議。
審議結果的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
省十一屆人大常委會第三次會議初次審議了《青海省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查條例（草案）》（以下簡稱草案）。常委會組成人員認為，制定規範性檔案備案審查條例，對規範和加強我省各級人大常委會規範性檔案的備案審查工作，維護社會主義法制統一具有重要的意義。草案符合法律規定和我省實際，已基本成熟，同時也提出了一些修改意見。會後法工委赴海西、海北、海南三州進行了調研；召開座談會，進一步徵求了有關方面的意見。在此基礎上，法制委員會於7月3日召開第四次會議，根據常委會組成人員和各方面的意見，對草案進行了審議，提出了草案修改稿。經主任會議同意，現就修改的主要情況匯報如下：
一、關於機構名稱表述的修改。有的常委會組成人員提出，草案第六條、第九條中有關機構名稱的表述較繁雜,應進一步簡化、明確。根據上述意見，建議將草案第六條、第七條合併修改為：“各級人民代表大會常務委員會指定的工作機構（以下統稱為綜合服務機構），負責報送備案的規範性檔案的接收、登記、分送、存檔。綜合服務機構收到報送備案的規範性檔案後，根據規範性檔案的內容，分送人民代表大會有關的專門委員會或者常務委員會工作機構。”（草案修改稿第六條）建議將草案第九條修改為：“人民代表大會專門委員會（以下簡稱專門委員會）或者常務委員會工作機構（以下簡稱工作機構），按照職責分工，負責規範性檔案的審查工作。”（草案修改稿第八條）
二、關於提出審查要求機關規定的修改。在調研過程中，有的部門提出，草案第十一條有關被動審查啟動方式的規定，表述不夠準確，應作修改。根據這個意見，建議將這一條修改為：“本級人民政府、人民法院、人民檢察院認為本級人民代表大會常務委員會接受備案的規範性檔案有本條例第九條所列情形之一的，可以向本級人民代表大會常務委員會書面提出審查要求；下一級人民代表大會常務委員會認為上一級人民代表大會常務委員會接受備案的規範性檔案有本條例第九條所列情形之一的，可以向上一級人民代表大會常務委員會書面提出審查要求。常務委員會收到審查要求後，由綜合服務機構報常務委員會有關負責人批轉有關的專門委員會或者工作機構進行審查。”（草案修改稿第十條）
三、關於西寧市政府規章審查後處理程式規定的調整。草案第十八條第二款規定，省人大有關專門委員會或者常委會工作機構認為西寧市政府規章有不適當情形的，轉西寧市人大常委會處理。有的常委會組成人員提出，按照立法法的規定，對西寧市政府的規章，市人大常委會和省政府都可以處理，建議在這一條中增加轉省政府處理的內容。根據這個意見，建議將該款修改為:“省人民代表大會有關的專門委員會或者常務委員會工作機構審查後，認為西寧市人民政府報送備案的規章有本條例第九條所列情形之一的，經主任會議同意，由有關的專門委員會或者工作機構將書面審查意見轉省人民政府或者西寧市人民代表大會常務委員會處理。”（草案修改稿第十九條）
四、關於傳送書面審查意見有關規定的調整。1、草案第十八條和第二十二條規定，審查結束後，審查意見由綜合服務機構告知制定機關或審查要求和審查建議提起人。有的常委會組成人員提出，審查是由專門委員會或常委會工作機構進行的，審查意見由專門委員會或常委會工作機構負責告知更合理。根據這個意見，建議將這二條中的“綜合服務機構”修改為“有關的專門委員會或者工作機構”。（草案修改稿第十六條、十九條、二十條）2、草案第十九條規定，規範性檔案制定機關收到書面審查意見後，應將處理情況向常務委員會報告。根據有的常委會組成人員的意見，考慮到書面審查意見是專門委員會或者常委會工作機構發出的，處理情況向其報告較為合理，因此，建議將這條中的接受報告機關由常委會修改為有關的專門委員會或者工作機構。（草案修改稿第十七條）
另外，有一個問題需要說明。草案第十二條第二款中規定了綜合服務機構進行初步研究的職責。有的常委會組成人員提出，從實際情況來看，有的綜合服務機構由於人員配備等方麵條件的限制，難以承擔此項工作，建議修改。法工委對這個建議進行了反覆、認真地研究，認為審查建議先由綜合服務機構進行研究，必要時再進入正式審查的程式，是參照監督法和全國人大常委會關於《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程式》及部分省區的經驗確定的，這種程式規定可以避免一些明顯不適當的審查建議進入審查程式，提高審查的效率。而且初審工作任務的主動性和靈活性較強，綜合服務機構可以根據具體情況開展工作。因此，建議對此規定不作修改。
此外，還對草案的部分結構和文字作了調整，草案修改稿已按上述建議作了修改。
以上匯報，連同草案修改稿請一併審議。
