第一章 總 則
第一節 規劃背景
加快貧困地區發展，全面建設小康社會，構建和諧美好的家園，是深入貫徹落實科學發展觀的必然要求，是堅持以人為本、執政為民的重要體現，是統籌城鄉區域發展、保障和改善民生、縮小發展差距的重大舉措。進入新世紀以來，在國民經濟持續快速發展的強力支撐下，國家扶貧政策逐步完善，資金投入力度不斷加大，經過全省貧困地區廣大幹部民眾的艱苦努力，扶貧開發工作取得了顯著成就。
易地扶貧搬遷是全省在新時期探索實施的一項重要扶貧舉措，也是解決全省山區貧困農牧民就地無法實現脫貧致富的有效途徑，易地扶貧開發工作取得了明顯的成效。“十一五”期間，我省實施易地扶貧搬遷227個村，搬遷安置10930戶、50706人，通過項目的實施，改善了搬遷民眾的生產生活條件，拓展了發展空間，拓寬了增收渠道，改善了當地的生態環境，加快了脫貧致富的步伐。
由於諸多因素制約，目前全省仍有2．3萬餘戶、10萬餘人居住在缺乏基本生存和發展條件的乾旱山區及邊遠牧區，民眾行路難、看病難、增收難等問題十分突出。實踐證明，通過易地扶貧搬遷，才能解決這些貧困民眾的脫貧與發展問題。
為認真貫徹落實《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》和國家發展和改革委員會辦公廳、國務院扶貧辦人事司《關於組織開展國家易地扶貧搬遷“十二五”規劃編制工作的通知》精神，積極穩妥地開展全省易地扶貧搬遷工程，省扶貧開發局根據省委常委會132次會議和省政府第87次常務會議的工作部署和具體要求，組織專業技術人員深入項目區，對全省“十二五”期間易地扶貧項目區的搬遷對象、搬遷原因、搬遷方式、安置方式、民眾意願、基礎設施建設、後續產業發展等方面的現狀與需求情況進行了深入調查分析，在此基礎上編制完成了《青海省“十二五”易地扶貧搬遷規劃》。
第二節 規劃依據和期限
一、政策、法律、法規
1．《中華人民共和國國土管理法》；
2．《中華人民共和國草原法》；
3．《中華人民共和國環境保護法》；
4．《中華人民共和國水法》；
5．《青海省土地徵用實施細則》。
二、相關檔案
1．《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》；
2．《關於進一步推進易地扶貧搬遷工作的意見》青海省扶貧開發局、青海省發展和改革委員會（青扶局〔2010〕31號）；
3．《青海省易地扶貧搬遷試點工程管理辦法》青海省發展和改革委員會、青海省扶貧開發局（青發改地區〔2010〕33號）；
4．《關於組織開展國家易地扶貧搬遷“十二五”規劃編制工作的通知》國家發展改革委辦公廳、國務院扶貧辦人事司（國發改辦地區〔2010〕1853號）；
5．關於印發2011年全省5個重大調研課題專題會議紀要》的通知（青辦字[2011]14號）；
6．各州（地、市）、縣上報的《“十二五”易地扶貧搬遷規劃》；
7．青海省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳《關於簡化和改進建設用地審批管理工作的通知》。
三、主要參考資料
1．《青海省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》；
2．《青海省“四區兩帶一線”發展規劃綱要》；
3．《青海省“十二五”扶貧開發規劃》；
4．《青海三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》；
5．《青海省“十二五”農牧業發展規劃》；
6．《青海省“十二五”水利發展規劃》；
7．《青海省“十二五”林業發展規劃》；
8．《山區農牧民整村易地搬遷工程調研報告》；
9．《鎮規劃標準GB50188—2007》，建設部，2006年7月；
10．《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，建設部村鎮建設司編，1993年9月。
四、規劃期限本規劃基期年為2010年，規劃期為2011年至2015年。
第三節 規劃概要
一、規劃範圍規劃範圍：
涉及東部乾旱山區、三江源高寒牧區、環青海湖農牧交錯區和柴達木地區的137個鄉鎮，322個村，23652戶、100954人。
二、主要建設內容及規模
1．安置建房：為整村整社搬遷民眾修建住房15143套、908580m2，戶均不少於60m2；對分散自主搬遷民眾進行貨幣安置。
2．飲水安全工程：解決整村整社搬遷民眾65971人安全飲水，輸配水管道1211km及相應的建築物。
3．供電工程：解決整村整社搬遷15143戶民眾用電，供電線路757km及相應的供電設施。
4．道路工程：為整村整社搬遷民眾修建硬化道路1136km。
5．公共設施：為整村整社搬遷民眾修建村委會及文化活動室用房22560m2。
6．後續產業發展：扶持整村整社搬遷民眾65971人，發展優勢資源開發、特色產業培育等項目。
7．技能培訓工程：對實施易地搬遷工程的安置區勞動力進行相關生產技術與勞動技能培訓，培訓23652人（次）。
三、投資估算及資金籌措
（一）投資估算
規劃總投資235840萬元。其中：
1．整村整社搬遷民眾安置建房投資122658萬元，占總投資的52．01%；基礎設施及配套工程投資74544萬元，占總投資的31．61%；後續產業投資9086萬元，占總投資的3．85%；生產技術或勞動技能培訓8278萬元，占總投資的3．51%。
2．分散自主搬遷民眾貨幣安置21273萬元，占總投資的9．02%。
（二）資金籌措
規劃總投資235840萬元。其中：安排中央財政扶貧專項資金35000萬元，占總投資的14．84%；申請易地扶貧專項試點資金40000萬元，占總投資的16．96%；安排省本級財政資金11700萬元，占總投資的4．96%；行業部門基礎設施配套資金52446萬元，占總投資的22．24%，民眾自籌資金96694萬元，占總投資的41．00%。
第二章 面臨的形勢
第一節 主要成效
“十一五”期間，青海省易地扶貧搬遷工程按照“搬得出、穩得住、有產業、能致富”的思路，在貧困民眾自願的前提下，充分抓住推進工業化、城鎮化的機遇，瞄準貧困群體，對居住在生態嚴重退化、資源極度匱乏、水土流失嚴重、山體滑坡等地區貧困人口實施了易地扶貧搬遷，先後投入資金2．2億元，實施了227個村，安置貧困民眾1．09萬戶、5．07萬人，探索形成了集中搬遷安置、自主搬遷安置、插花式搬遷安置等多種模式。通過工程建設，使遷出區環境壓力得以減緩，安置區的公共服務設施得到改善，搬遷民眾生產生活條件、綜合發展能力顯著提高，致富空間進一步拓寬，脫貧步伐明顯加快。項目村基本實現了有住房、有產業、有安全飲用水、有照明電、有硬化路、有學校、有衛生室、有廣播電視的建設目標，極大提高了公共服務水平，為我省加快扶貧開發進程，縮小貧富差距，構建和諧社會做出了積極貢獻。
實踐證明，易地扶貧搬遷是一項將脫貧致富、生態保護、社會和諧發展等多項任務集於一體的惠民工程，深受貧困地區民眾的歡迎。通過項目實施，使貧困農牧民從人居條件較差的地區遷移出來，從根本上改變了貧困民眾的生存條件，有利於促進人口相對集中，生產力要素相對最佳化。這對於整合教育、衛生、交通、供電、人畜飲水等社會資源具有重要的作用，降低了社會事業成本，對貧困地區經濟、社會與生態環境的全面發展具有巨大的推動作用和深遠的影響。
第二節 基本經驗
一、政府引導、民眾自願易地扶貧搬遷的主體是貧困山區農牧民。在政府引導、民眾自願的基礎上，選擇合理可行的搬遷方式，安排落實好移民安置地。既保證了遷入地當地民眾的生產生活不受影響，又保證了遷出安置的民眾生產生活不斷改善，在新的環境創造新的美好生活。
二、加強領導、精心組織易地扶貧項目建設內容涉及農林牧、水電路、文教衛生等方面，是一項系統工程。為確保易地扶貧項目順利實施，各級政府加強領導，精心組織，落實工作責任，各行業同心協力，做到易地扶貧工作件件有著落，事事有人管，從組織領導上保證了項目的順利實施。
三、科學規劃、合理布局為確保項目建設成效，各地認真做好易地搬遷規劃和項目的前期調研工作，在每一個易地扶貧項目實施之前，均委託有資質的工程諮詢單位編制項目可研報告，科學規劃農林牧、水電路、公共服務等生產與基礎設施項目建設，合理布局移民安置社區，選擇建設實用安全的移民住房，確保了易地扶貧項目的順利實施。
四、嚴格管理、確保質量
在各項工程建設中，各地加強工程質量管理，嚴格按照項目管理的程式，實行項目行政領導負責制，項目法人負責制，項目參建單位終身負責制。工程建設嚴格實行招投標制和監理制，選擇優秀的施工單位參與項目的建設和管理，從而保證了項目的工程質量。同時，加強扶貧資金管理，設立專戶，專款專用，委託審計部門對資金的使用情況進行審計，確保了項目的投資效益。
五、加大培訓、提高技能
在易地扶貧搬遷項目實施過程中，注重科技培訓的投入，推廣農業實用技術，積極發展設施農業，通過多種方式和途徑加大對移民民眾生產技術、行業技能與經營方式的培訓，努力提高貧困民眾的生產技術與發展技能，切實增強其脫貧致富的能力。
六、依託城鎮、轉變方式
在實施易地扶貧開發項目中，緊密結合城鎮化建設，積極鼓勵搬遷民眾自願向城鎮轉移。逐步轉變經濟發展方式和生活方式，由單一依賴土地，向依託小城鎮經濟發展轉變，由單一依靠第一產業，向一、二、三產業全面發展轉變，由資源消耗粗放型經營向綠色集約型發展轉變。
第三節 存在問題
易地扶貧工程雖然取得了一定的成績，但也存在著一些現實問題，主要是：
一、貧困山區亟需搬遷的人口多
目前全省仍有2．3萬餘戶、10萬餘貧困民眾居住在缺乏基本生存和發展條件、就地無法實現脫貧致富的東部乾旱山區和邊遠牧區，這部分民眾行路難、看病難、增收難的問題十分突出，亟需通過實施易地扶貧搬遷工程來解決。
二、投資需求大
易地扶貧搬遷工程是涉及住房建設、農林牧、水電路、科教文衛綜合配套的系統工程，項目建設內容多，投資需求量大。“十一五”期間，國家補助的投資標準是5000元/人，以戶均5人計算，每戶國家補助金額只有2．5萬元，而我省以往建設實施的項目，戶均達到8萬元左右，扶貧搬遷資金的投入與實際需要差距較大。
三、移民建房補助標準偏低
“十一五”期間，青海省實施的易地扶貧搬遷工程，戶均建房補助只有國家戶均投資金額的40%，標準偏低。近年來建材價格、運費及人工工資不斷上漲，住房建設投資成本在逐年提高。以60m2的磚混結構住房為例，根據2010年實際建房測算，農區大約要950元/m2、5．7萬元/戶，牧區大約要1200元/m2、7．2萬元/戶，建房投資比2002年翻了一番。
四、後續產業缺乏資金支持
在以往實施的易地扶貧搬遷工程中，由於移民安置區建設涉及的內容較多，受扶貧資金投入的限制，在扶持安置區民眾發展後續產業方面缺乏投入資金，致使部分搬遷農牧戶沒有得到後續產業的有力支撐，無法參與到集約化生產和規模化經營中，難以有效實現扶貧搬遷脫貧致富的建設目標。
第四節 面臨的形勢
一、面臨的機遇
1．黨中央、國務院的政策支持
一是黨中央國務院高度關注扶貧開發工作，黨的十七大報告對扶貧開發提出了“一個目標、一個加大，兩個提高”的奮鬥目標和任務，賦予了扶貧開發工作新的內涵；二是中共中央審議通過了《中國農村扶貧開發綱要（〔2011—2020年）》；三是國務院頒布了《關於支持青海等省藏區經濟社會發展的若干意見》，為加快貧困地區發展創造了條件；四是國務院制定出台一系列支農惠農和支持欠發達地區發展的政策措施，為我省實施易地扶貧搬遷注入了新的活力；五是實行發達省市、中央機關和中央直屬企業對口幫扶青海發展等政策。
2．省委、省政府高度重視
省委、省政府始終高度重視扶貧開發工作，把扶貧開發列入改善民生、構建和諧、加快發展的重要日程。一是提高了扶貧標準；二是加強了機構建設，充實了扶貧隊伍；三是不斷加大扶貧投入的資金；四是省委、省政府及相關部門先後制定出台了《關於進一步加強新階段扶貧開發工作的決定》、《扶貧項目和資金管理辦法》、《青海省易地扶貧搬遷試點工程管理辦法》、《關於進一步推進易地扶貧搬遷工作的意見》等的一系列政策和管理制度；五是貧困地區廣大幹部和民眾對加快易地扶貧開發願望強烈。
3．國家扶貧資金投入逐年增大
隨著國民經濟的發展，國家財力不斷增強，公共財政職能不斷強化，財政資金正在向西部地區和農村牧區傾斜，向社會事業發展薄弱環節傾斜，向貧困地區、困難民眾傾斜，中央財政扶貧資金和易地搬遷試點資金投入逐年加大，為我省扶貧開發提供了財力保障。
4．一大批新的建設工程啟動
隨著我省“四區兩帶一線”發展戰略的全面實施，全省工業化和城鎮化進程的加快，特別東部城市群的構建，為實施易地扶貧搬遷工程和安置搬遷民眾提供了有利條件。加之新一輪西部大開發戰略的實施、東西部協作幫扶以及水利、交通、能源等基礎設施工程和三江源生態保護與建設等重大生態建設工程的進一步實施，為易地扶貧搬遷提供了多方面配套建設的可能與保障，同時也為搬遷民眾調整產業結構、改善發展環境、發展特色產業及勞務經濟和旅遊經濟提供了更廣闊的發展空間，拓寬了民眾的增收渠道。
二、面臨的挑戰
1．易地扶貧搬遷任務重，時間緊
據實地調查統計，“十二五”期間全省有10萬餘貧困民眾急需通過易地扶貧搬遷工程來解決其生存與發展問題，扶貧搬遷工程任務十分繁重和緊迫。
2．面臨的突發問題多，難度增大
由於近年來全球氣候變暖，地殼活動頻率增加等原因，山體滑坡、土石流、洪災等突發地質災害頻繁發生，給人民生命財產安全帶來許多隱患。加之省域內貧困地區自然條件較差等諸多因素的制約，在今後一段時期內，因災因病及其他原因致貧返貧人口數量增多，需要進行易地扶貧搬遷。因此，新階段易地扶貧工作面臨的突發問題多，增加了扶貧工作的難度。
3．培植髮展後續產業，十分迫切
易地扶貧搬遷項目的實施，使山區農牧民居住環境和生活條件有了較大改善。但由於貧困人口大都集中在乾旱山區和偏遠牧區，生產經營理念滯後，社會化服務體系不健全，農戶合作經營的組織化程度不高，規模化生產、專業化經營均處在起步階段，直接影響著農戶家庭收入與經營水平，因此，在後續產業培植髮展上應給予高度關注和有力支持。
4．易地搬遷工程起點高，整合力度大
隨著我國經濟社會的快速穩步發展，國家對易地扶貧搬遷工作高度重視。工程建設從以往以解決貧困民眾的生存即溫飽問題為主，向現階段脫貧致富的目標邁進。建設標準如建房質量標準在逐步提高，建設內容如生產設施與後續產業配套也在逐步完善，工程建設的項目及投資整合力度增大。
一、土地及貨幣安置政策
整村整社搬遷安排新的宅基地，有條件地安排一定數量的耕地；分散自主搬遷的，按標準（每戶2．5萬元）一次性實行貨幣安置；凡是實施易地搬遷的農牧戶在承包期內保留其原有耕地（包括宅基地復墾的耕地）、林地、草場承包經營權。
二、基礎設施建設政策
整村整社搬遷按照新農村建設要求，統一規劃、相互銜接。搬遷戶的住房建設同農村危房改造、遊牧民定居相結合，確保一次到位。水電路、文教衛等行業主管部門要相互協調，合力攻堅，配套建設，使實施整村整社搬遷的村，達到有住房、有產業、有安全飲用水、有照明、有硬化路、有衛生室、有村級活動場所、有廣播電視的目標。
三、後續產業扶持政策
對實施整村整社搬遷的村，扶貧部門優先安排“雨露計畫”培訓，加大技能培訓的力度，力爭每戶有一名勞動力掌握一技之長，同時安排扶貧創業資金給予重點扶持；農牧部門配套安排搬遷村設施種養殖增收項目，力爭每個搬遷村都有一個增收項目；人力資源和社會保障部門優先安排搬遷人員的技能培訓和轉移就業，力爭每個參加技能培訓的勞動力都有就業崗位。
四、復墾及還林政策
凡是實施易地搬遷的農牧民，都要簽訂原宅基地復墾協定，原宅基地的復墾由國土部門負責。把土地整理與整村整社安置相結合，著力解決搬遷戶的用地問題。遷出區有條件退耕還林（草）的由林業部門負責安排退耕還林（草）。鼓勵遷出區的土地草場進行流轉，發展規模經營。扶持發展合作經濟組織，著力解決搬遷民眾增收問題。
五、社會保障政策
凡在省內易地搬遷進入城鎮的，公安部門負責辦理進城入鎮落戶手續；人力資源和社會保障部門負責落實養老保險、醫療保險、就業相關政策；民政部門負責落實最低生活保障等有關政策；住房和城鄉建設部門負責凡是符合條件的安排廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房等相關政策的覆蓋。
六、資金扶持政策
省扶貧開發局、省發展和改革委員會積極爭取國家財政扶貧資金和易地搬遷試點項目資金，使易地搬遷資金投入每年有新的增長；省內各級財政也要安排一定的資金用於易地扶貧搬遷工程。工商、稅務部門要對易地扶貧搬遷村的新辦企業、養殖小區、二三產業按相關政策給予減免稅費。金融部門對易地搬遷村的產業發展給予優惠的信貸資金扶持。
七、對口支援、對口幫扶政策
主動加強與對口支援、對口幫扶省市、國家部委及中央企業的聯繫和溝通，建設管理好援青項目，積極做好人才、技術、管理等方面的交流，搭建與對口支援地區在產業發展、技術合作、技術培訓等方面的合作平台，構建互利共贏的長效機制。
