一、主要目標
全省城鎮住房制度改革的根本目的是：從改革公房低租金制度著手，將現行的實物福利制度逐步改變為商品貨幣制度，使住房這個大商品進入消費品市場，逐步實現住房商品化和住房資金投入產出的良性循環，努力緩解居民住房困難，不斷改善居住條件，發展房地產業，更好地促進國民經濟發展。為此，我省房改的分階段目標如下：
（一）“八五”目標。以改變低租金、無償分配為基本點，公房租金標準力爭達到或接近實現簡單再生產的三項因素（維修費、管理費、折舊費）的計租水平，逐步增加家庭住房消費支出的比重；緊緊圍繞“解危”“解困”，重點解決危險住房和人均居住面積在三至四平方米以下的住房困難戶和無房戶住房的問題；使人均居住面積達到七平方米（使用面積為十平方米），住房成套率達50%左右；建立城市、單位和個人三級住房基金，使之合理化、固定化、規範化，保證住房建設有穩定的資金來源，並通過改革奠定機制轉換的基礎。
（二）“九五”目標。到二000年，公房租金標準要努力達到五項因素（維修費、管理費、折舊費、投資利息和房產稅）的成本租金水平，使家庭住房消費結構基本趨於合理；大力發展住房成套率，使之達到60－70%，城鎮人均居住面積達到八平方米（使用面積為十一點四平方米），民眾居住條件和居住環境得到明顯改善；發育房地產市場，建立健全住房資金的融資體系，加速機制轉換，初步實現住房建設資金投入產出的良性循環。
（三）長遠目標。住房租金標準要達到八項因素（前述五項再加上土地使用費、保險費和利潤）即商品租金水平，家庭住房消費更加合理；住房成套率大大提高，每戶有一套舒適的住房，形成房地產市場和住房融資體系，完成住房商品機制的轉換，實現住房商品化、社會化。
二、基本原則
全省城鎮住房制度改革必須遵循以下原則：
－－堅持政府、單位、個人三者共同負擔的原則。充分發揮三者積極性，擴大資金來源，加快住房建設步伐。
－－堅持租、售、建、管並舉的原則。努力形成一個提高租金、促進售房、回收資金、多建新房、加強管理的聯帶序列。
－－堅持在統一政策下的因地制宜、分散決策的原則。房改以市、縣為基本單位進行。各市、縣在執行全省房改總體方案的前提下，從實際出發，確定自己的改革步驟、辦法和措施，制訂實施方案，精心組織落實。
－－堅持機制轉換的原則。改革住房分配體制、投資體制、消費體制、建設體制、管理體制和住房金融制度，形成一種體現社會主義有計畫商品經濟要求的新的住房制度和運行機制，逐步實現住房商品化。
－－堅持積穩妥的原則。改革步伐既要積極力爭實現黨和政府提出的戰略目標的要求，又要與國家、單位、個人的承受能力相適應。
三、實施辦法
全省城鎮住房制度改革實施辦法是：提租發補貼，實行公積金，租房購債券（或租房交保證金），出售公有房，集資多建房，分級設基金，建立房改委。
（一）提租發補貼
合理調整公房租金是房改的核心環節。提高房租應著眼於租售比價的合理化。租金的調整採取分步到位的辦法，同時本著多提少補的原則，相應給予適當補貼。
1、重新建立健全租賃契約，明確租賃期限及雙方的權利和義務。凡城鎮公有住房，在同一城市（縣城）實行同一租金標準。收取公有住房租金一律以住房使用面積計算。
2、分步提租與補貼的具體要求是：起步時，租金至少提高到維修費、管理費兩項因素之和的一半；在二至三年內，租金提高到維修費、管理費兩項因素水平；在四至五年內，租金提高到維修費、管理費、折舊費三項因素水平；二000年年底前，公房租金提高到維修費、管理費、折舊費、投資利息和房產稅五項因素水平。本著多提少補的原則，提租後新增租金由個人、單位、國家共同負擔。隨著工資制度的進一步改革，再逐步過渡到商品租金。居住單位集體宿舍和自有私房的職工，暫不發給住房補貼。
縣城和建制鎮應從自己的實際情況出發，確定相應的辦法。
3、新配公有住房實行新租金標準。凡從一九九二年元月一日起分配的新建公房和遷出騰空的舊公有住房，其租金標準最好一步到位，即達到成本或準成本租金水平，如果有困難，至少也不得低於包括管理費、維修費兩項因素的水平，並按上述要求相應給予補貼。
4、實行住房超面積加收房租。職工擁有兩處以上且住房面積超過當地政府規定住房標準的必須退回多占住房。超標部分的租金標準，不得低於商品租金的水平。在一套住房內，確因設計、結構等原因不可分割且超過使用面積在八平方米以內的，可暫不按超標處理。職工住房面積標準和超標加租辦法，各地可按國家和省有關檔案制定。
5、補貼資金的來源。住房補貼資金，企業承擔的部分，在住房的折舊費、大修理基金和管理費中列支，不足部分可進入成本；新房新租實轉所發住房補貼的資金，企業可以進入成本；全額預算的行政事業單位承擔的部分列入預算；差額預算事業單位承擔部分，按差額比例分別比照全額預算單位和企業開支渠道列支；自收自支事業單位承擔的部分，比照企業開支渠道列支。
（二）實行公積金
公積金是一種義務性的長期儲蓄。實行公積金制的單位，職工和單位都要按月收繳占標準工資一定比例的公積金，兩者均歸職工個人所有。通過長期的儲蓄積累，提高職工家庭解決自住住房的能力，擴大住宅建設資金的投入產出和融通。
1、凡在我省城鎮工作並有當地常住戶口的行政、事業和企業單位的在職職工（固定工、契約工和計畫內臨時工），均實行公積金制度。不具備條件的縣城可暫不實行。離休幹部和退休職工、計畫外臨時工和”三資“企業中的外籍職工，不實行公積金制度。
2、公積金收繳額，等於職工標準工資乘以公積金收繳率。一九九二年至一九九三年全省公積金收繳率分別定為3%－5%，以後隨著經濟發展和個人收入的變化，可以分別進行調整，每年公布一次。存儲公積金的利息，比照銀行活期存款利率進行結算。公積金及其利息作為個人收入，無論收繳、提取、繼承或受遺贈，均可免交個人收入調節稅。
3、公積金的來源。個人承擔的部分，由個人支付；企業提供的部分，由企業公有住房提取的折舊劃轉解決，不足部分經各級財政核定，可在成本中列支；行政事業單位提供的部分，原則上由其自有資金解決，不足部分經各級財政部門核定後，可由國家預算適當安排。
4、公積金的使用和提取。（1）同一城市的職工家庭，可使用本戶成員及其親屬積累的公積金支付購買自住住房、自建自住住房、私房翻建和大修等費用，如仍不足，可由戶主按規定申請貸款，並按期償還。其他一切費用不得用公積金支付。職工用公積金購買的住房如出售，須將原購買住房時使用的公積金如期如數存入原公積金的戶名內。職工調動，公積金可以劃轉。職工離退休，其結餘的公積金本息全部歸還職工本人；職工出國定居，可將其個人提供的公積金本息歸還給本人；職工在職期間去世，其結餘的公積金本息，可由繼承人或受遺贈人領取。（2）各單位原則上可以有償使用本單位職工結餘的公積金，專項用於住宅建設。
5、公積金由各級住房資金管理中心負責歸集、管理和使用。公積金歸集、存貸、結算等業務，委託專業銀行代理。
（三）租房購債券或交保證金
為了多方籌集資金，加快住宅建設，在房改初始階段，實行租房認購債券或租房交納保證金辦法。各市、縣可從實際出發選取一種。
1、認購債券（繳納租賃保證金）的標準。新公房每平方米使用面積認購債券（繳納租賃保證金）定為二十元至五十元；原已承租的舊公房按同類新房的三分之一至二分之一認購（交納）。各市、縣可依據房屋的質量、結構、層次、朝向、設備等因素確定具體數額。
2、債券認購（繳納租賃保證金）的方式。租房債券經住房管理部門核定，由住戶個人向本地發售債券的代理銀行一次性購買（租賃保證金由住戶一次性足額向產權單位繳納）。認購債券（繳納租賃保證金）後，方可獲得或重新確認住房租用權，並按規定繳納房租。
3、債券（保證金）的收存、使用與返還。債券期限一般五年，可以轉讓。住房租賃保證金由產權單位收取並專項存入指定金融機構，只能作為周轉金用於住宅建設，不得挪作它用。使用期一般不應少於五年，年利率定為3．6%，不計複利，到期後一次或分次償還本息。購買公有住房者，租賃保證金可抵交購房款。
4、租住集體宿舍、母子房、宿辦合一的職工，暫不認購債券，（繳納租賃保證金）。
5、對烈屬、離休幹部和民政部門確認的社會救濟、優撫對象，可區別不同情況，適當給予減免照顧。
（四）出售公有房
為逐步推行住房商品化，提倡和鼓勵職工購買自住住房。
1、向城鎮居民出售住房，主要是成套公房。可分兩個層次：一是以市場價格向社會出售商品房；二是以標準價向單位職工出售公有住房。對已列入舊城改造規劃地段的住房，地處臨街宜改造為營業用房的住房，代管房產，產權尚有爭議的房產以及具有歷史意義的房產等，均不出售。
2、從一九九二年元月一日起，新竣工的公有住房先賣後租，優先從售給無房戶和住房困難戶。
3、按建築面積標準價向單位職工出售公有住房。新建住房按標準價（住房本身建築造價及征地、拆遷補償費）為基價。在一九九二年至一九九三年內，為鼓勵民眾買房，按標準價計價時，征地和拆遷補償費可暫由單位適當負擔。舊公有住房以重置價（即上一年新建同類住房的本身建築造價）成新折扣為基價。兩者均按地段、朝向、樓層等因素確定售價。凡具有常住城鎮戶口，以自住為目的，且符合分房條件的職工，均可購買公有住房，單位要優先安排房源出售。按標準價售房以戶為單位，每戶只能購買一次。超過國家規定的住房標準部分，按市場價計價。
4、職工購房一次付清房價款，售房單位可把房價款70%部分以20%的折扣給予優惠。無力一次付清的，應先付不少於房價款30%的現金，剩餘部分可向銀行申請抵押貸款，貸款期限根據職工的償還能力和貸款金額確定。新房一般不超過十五年，最長不超過二十年，舊房最長不超過十年。
5、職工以市場價購買的公有住房，擁有全部產權；以標準價購買的公有住房，擁有部分產權。職工擁有部分產權的住房，可以繼承，付清房款並住滿五年後允許出售，原產權單位有優先購買權；售房收入扣除有關稅費後的所得，按國家、集體、個人的產權比例進行分配。
6、嚴禁以過低價格出售公有住房。向職工出售公房價格，統一由各級評估機構評估，經同級房改、房地產、物價和國有資產管理部門核定，由市、縣政府報省人民政府審批，各產權單位不得自行定價出售。
7、產權單位出售新建公房，免繳固定資產投資方向調節稅、營業稅；出售已租的舊公房，免繳營業稅。購房者，免徵房產稅、和一次性的契稅，通過出售公房籌集的住房資金，緩繳預算調節基金、能源交通基金和農業基礎建設基金。
8、出售公有住房回收的資金，除提取10%用於住宅公共部位的維修外，其餘必須全部納入住房基金，並存入指定的銀行房地產信貸部，資金所有權歸出售房產者所有，只能用於住宅建設和房改的融通周轉資金。
（五）集資多建房
集資建房和合作建房是體現國家、集體、個人三結合解決住房困難的有效途徑，要大力提倡，以有利於提高全省城鎮居民的居住水平。
1、積極發展以“解危”“解困”為重點的集資、合作建房。各單位均可組織集資建房，無房戶和住房困難戶可優先參加，職工集資部分最低不得低於房屋單方工程造價的四分之一。各地可組織多形式的住房合作社發展合作建房，並實行個人籌資為主、單位資助、國家扶持、民主管理、自我服務的原則。
2、集資、合作建房享受優惠政策。凡以個人籌資為主的集資、合作建房，經各級房改委審核認定，不受固定資產投資規模限制，實行指導性計畫管理，計畫、規劃、土地、城建、房管、建工等有關部門應優先辦理各種手續；職工集資部分按國家規定減免有關稅費，市、縣政府也應減免市政建設配套費等有關費用。
3、集資、合作建房要以建樓房為主。逐步納入綜合開發建設的軌道，實行“統一規劃，合理布局，綜合開發，配套建設，科學管理”。對綜合開發建設的住宅小區要實行統一管理，逐步實現住房管理社會化。
4、集資、合作建房的產權歸屬。採取以下方式：（1）產權共有。即產權由單位和參與集資的職工共有。屬職工產權部分免繳房租。（2）產權公有。即職工集資款計抵租賃保證金後，產權歸單位所有。（3）產權部分歸職工個人所有。即單位按出售公有住房辦法將集資所建的住房售給參與集資的職工，職工集資款計抵購房款後，產權歸職工個人部分所有。
5、嚴格掌握住房建設標準。無論集資建房還是合作建房，新建的住房占地面積、建築面積，都嚴格控制在國家和省有關規定的標準以內。對住房造價要嚴格控制，堅決制止不合理的收費，切實把住房造價降下來。嚴禁用公款高標準裝修住宅。對個人自建住房，要加強規劃和用地管理，儘可能採取統建；以發展有組織的個人建房，嚴禁以權謀私。
6、各市、縣的舊城改造和新區開發，都要結合住房制度改革進行，努力做到互相促進。
（六）分級設基金
房改的中心問題是建立住房基金。根據國務院國發（1988）11號檔案精神，要分級建立住房基金，把圍繞住房生產、經營、消費所發生的資金集中起來，變無序為有序，使之合理化、制度化、規範化。
1、立足現有資金的轉化，逐步建立起城市（縣城）、單位、個人三級住房基金。城市（縣城）住房基金來源：市、縣財政原來預算安排用於住房建設、維修和房租補貼的資金；按規定提取的房地產稅和留成的投資方向調節稅，出售公產住房以及拆遷安置私房戶購買產權回收的資金；通過其它渠道籌集的資金。單位住房基金來源：按規定提取的住房折舊費、大修理基金；從留利中提取一部分資金；從福利基金、獎勵基金中分離出來用於建房的資金，出售公產住房回收的資金；房租收入、住房租賃保證金（或債券）和其他渠道籌集的資金。個人住房基金來源：主要是公積金和其他住房儲蓄。
2、各級住房基金的建立和管理，應與現行財政體制相一致。各級財政部門要按各級政府的房改政策規定，認真做好各級住房基金的劃轉和監督工作。在同一市、縣內的房改政策、辦法和實施步驟應當統一，所有單位不論隸屬關係，都應服從當地人民政府對房改的統一部署。地方政府也要適當照顧到條條的體制特點，使條塊之間的利益有所兼顧和協調。
3、各級住房基金統一由各級住房資金管理中心管理和使用。住房基金的信貸和結算業務，委託銀行房地產存貸部統一辦理。各級住房基金，必須堅持“專款專用、專戶儲存”的原則，統一籌劃、管理和使用（城市之間住房基金也可以互相拆借），專項用於住房建設和住房制度改革，不得挪作它用或變相挪用。
4、金融部門要積極開展個人購房建房儲蓄和貸款業務，實行住房抵押貸款購建房制度，從存貸利率和還款期限等方面鼓勵職工個人購房和參加有組織的建房。
5、積極開展職工購房保險配套工作。由各地保險公司經辦此項業務，堅持單獨核算，保本經營，自求平衡的原則，以為房改服務為宗旨，不以盈利為目的，做到低費率經營。經辦政策性購房保險免交有關稅費，所得收益用於建立賠款準備金；專戶存儲的保費收入享受銀行的優惠存款利率。
（七）建立房改委
為了確保房改的順利進行，必須建立各級住房制度改革委員會（簡稱房改委）。
1、各級房改委是各級政府領導下的推行住房制度改革的決策、研究、管理和監督機構。
2、房改委的職責主要是：（1）負責住房制度改革實施方案的制定並監督實施，研究提出進一步深化房改的對策、方案和政策；（2）參與住宅建設的規劃、計畫、建設和住房管理的決策；（3）確定住房制度改革籌集資金的有關政策；（4）確定住房制度改革資金的投向和分配計畫；（5）公布公積金收繳率、租房認購債券或租賃保證金繳納基數、標準價房出售基價；（6）制訂住房分配管理辦法，並對住房分配進行監督；（7）負責轄區內各單位住房制度改革的業務指導。
3、各級房改委實行委員制。委員由各級政府分管住房制度改革的領導、政府有關部門負責人、部隊代表、工會代表擔任。
4、各級房改委下設兩個常設機構：辦公室，負責房改委員會的日常工作；住房資金管理中心，屬事業性經濟實體，負責房改資金的歸集、管理和使用。省、市（地）、縣都要建立房改委員會，並下設辦公室和住房基金管理中心。
四、組織領導
城鎮住房制度改革是一項利國利民的大事，也是一項艱苦細緻的工作。搞好房改，關鍵在於組織領導。早改早主動，遲改則被動。房改貴在起步，貴在堅持，貴在落到實處。為了保證房改全面、持續、有序地推進，需要採取以下措施：
1、切實加強對房改的領導。領導的改革決心是推進房改的關鍵。各級政府應當高度重視，要將此項工作列入重要議事日程。主要領導要親自抓，分管領導要具體抓，親身投入房改實踐，取得經驗，指導工作。各級領導幹部要以身作則，帶頭執行房改的各項政策規定，以自己的模範行為來推動房改。
2、積極開展宣傳教育工作。各級宣傳部門和新聞單位，要採取多種形式，大力宣傳房改的重要性、必要性、緊迫性和有關方針、政策，增強廣大民眾的改革意識。要廣泛聽取民眾意見，集思廣益，以完善各項改革措施，並形成一個廣泛的、堅實的民眾基礎。
3、分步實施、分類指導。一九九二年上半年省轄市全面房改的實施方案要出台；地區所在地城市和其他城市以及部分條件好的縣，要在一九九二年年底前逐步出台；其餘的縣、鎮要在一九九三年上半年起步。各地市要加強房改的分類指導，確保房改的順利推進。
4、各有關部門密切配合，積極支持房改工作。各級計畫、財政、稅收、金融、勞動、人事、工商、物價、建設、土地、房地產等部門，都要制定與房改有關的配套改革措施，通力協作，共同完成房改任務，各級紀檢、監察部門要加強房改工作的檢查和監督，防止產生新的不正之風，對違法、違紀者必須嚴肅查處。
5、搞好對房地產市場的統一管理。各地要建立健全房地產交易規則，嚴禁非法買賣、投機倒把、牟取暴利等各種非法活動，確保房地產交易活動的正常發展。
6、房改方案實行分級審批。各市、縣都要根據本方案制定自己的實施方案。省轄市、地區所在市的方案由省房改委員會審批；其他市、縣方案由地（市）房改委員會審批，並報省房改辦備案。
7、駐陝部隊的房改，主要按照中央軍委的房改部署進行，但凡與地方有關的房改，可參照本方案執行。
8、本方案自批准之日起實施，在實施過程中遇到的問題，由省住房制度改革委員會負責解釋，並予以完善。
