簡述
2007年5月18日，陝西省人民政府印發《關於推進集體林權制度改革的意見》。
意見
陝西省人民政府關於推進集體林權制度改革的意見
陝政發〔2007〕17號
各市、縣、區人民政府，省人民政府各工作部門、各直屬機構：
為進一步深化農村改革，解放和發展林業生產力，促進林業發展和農民增收，紮實推進社會主義新農村建設，根據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等有關法律法規和政策規定，結合我省實際，現就推進集體林權制度改革提出如下意見：
一、充分認識推進集體林權制度改革的重要意義
（一）推進集體林權制度改革是加快林業發展的迫切需要。我省是一個集體林比重較大的省份，70%以上的林地屬農民集體所有。改革開放以來，通過上世紀80年代的林業“三定”和90年代的“四荒”治理開發，一部分集體林已到戶經營。但仍有相當數量的集體林地產權不清晰、經營主體地位未落實，加之在集體林地流轉中存在著操作不夠規範、利益分配不合理和經營機制不活等問題，影響了林木所有者和經營者發展林業的積極性，影響了生產要素向林業的聚集，影響了林木經營管理和林業產業的發展，加快推進集體林權制度改革已勢在必行。
（二）推進集體林權制度改革是促進農民增收的有效途徑。森林、林木和林地資源是農民重要的生產資料，林業是農民就業、增收的重要領域，特別是在山區，山多地少，適宜發展林業，區域經濟發展的潛力在山，農民增收的希望在林。加快推進集體林權制度改革，讓經營者有其山，務林者得其利，不僅可以為廣大農民提供大量的就業機會，實現較為充分的就業，使農民民眾通過發展林業增加收入，而且可以有效釋放森林、林木、林地和農村勞動力資源的潛力，促進集體經濟和區域經濟發展。
（三）推進集體林權制度改革是維護農村穩定的重要保障。集體林權制度改革是農村經營制度改革的重要組成部分，是農村以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的進一步落實和完善。推進集體林權制度改革，有利於加快解決集體林地中存在的四至界限不清、林木權屬不明等問題，減少涉林糾紛隱患；有利於從制度上規範集體林資產收益分配，緩解農村乾群矛盾；有利於調動農民民眾保護和發展森林資源的積極性，有效遏制亂砍濫伐等破壞森林資源的違法犯罪行為，維護農村社會穩定。
二、集體林權制度改革的指導思想、總體目標和基本原則
（四）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，落實科學發展觀，堅持以家庭承包經營為基礎的農村土地承包經營制度，確立農民的經營主體地位，進一步明晰集體林地使用權和林木所有權，放活經營權，落實處置權，確保收益權，完善相關配套政策措施，最大限度地調動廣大農民民眾及社會力量造林、育林、護林的積極性，促進林業資源最佳化配置，進一步解放林業生產力，發展林區經濟，增加農民收入，促進森林資源增長、林業產業發展、農民收入增加和林區和諧社會建設。
（五）總體目標。在先行試點、取得經驗的基礎上全面推開，力爭到“十一五”末，全省基本完成集體林權改革任務，建立起產權歸屬明晰、經營主體到位、流轉程式規範、監管服務有效、責權利相統一的現代集體林產權制度，實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”的目標。
（六）基本原則：
1．堅持依法改革的原則。集體林權制度改革必須依照《森林法》、《農村土地承包法》以及《陝西省森林管理條例》和《陝西省實施〈農村土地承包法〉辦法》等法律法規和政策的規定，依法保護林權所有者的財產權，維護其合法權益，維護和實現農村集體經濟組織內部成員平等的承包經營權，做到還山、還林、還權、還利於民。
2．堅持分類經營的原則。以生態保護為前提，管好公益林，在不改變林地集體所有和林地用途的前提下，放活商品林經營權和處置權，增加森林數量，提高森林質量，發展林業產業，推進林業生態體系和產業體系建設和協調發展。
3．堅持尊重農民民眾意願的原則。充分發揮農民民眾在集體林權制度改革中的主體作用，尊重民眾、相信民眾、依靠民眾，改革的方式和方法、集體林經營管理的形式，由農民民眾通過民主決策，自主選擇，不搞強迫命令，不搞“一刀切”，切實做到改革的內容、程式、方法和結果“四公開”，確保農民民眾的知情權、參與權、決策權和監督權。
4．堅持尊重歷史的原則。林業“三定”以來落實的林權，要繼續堅持和進一步完善，不打亂重來，不重新調整，保持政策的穩定性和連續性。對權屬不清等歷史遺留問題，要依法依規確認和妥善解決，確保林區社會穩定。
三、集體林權制度改革的主要內容
（七）明晰產權。在保持林地農民集體所有和林地用途不變的前提下，進一步明晰集體林地的使用權和林木所有權，落實和完善以家庭承包經營為主體、多種經營形式並存的集體林權經營管理體制。通過簽訂林地承包（流轉）契約，進行林權登記，核（換）發林權證書，確立農民的經營主體地位，並依法保護農民承包和延包的權力。
1．對尚未承包到戶的集體林，可採取以下方式明晰產權：
（1）家庭承包經營。這是最主要的確權方式，能確權到戶的儘量確權到戶，由集體經濟組織成員平等享有林地承包權，採取家庭承包的經營方式，按人均確權到戶，以戶為單位進行承包經營。
（2）集體股份合作經營。對目前集體統一經營效果比較好且集體經濟組織大多數成員比較滿意的集體經營形式，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上農戶代表同意，採取“分股不分山，分利不分林”的方式，繼續由集體統一經營，林地、林木折股均等分配，提取林業發展和集體公益事業資金後的收益按股分配。
（3）其他經營方式。不宜採取家庭承包經營的集體林地，應進行評估作價，採取招標、拍賣、公開協商等方式承包。同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先承包權。未開展集體林權制度改革的，不得以招標、拍賣等其他方式發包集體林地。
2．對已承包的集體林，進一步穩定和完善承包關係：
（1）對已劃定的自留山，實行“增人不加林、減人不少地”政策，在承包期內由農戶無償使用，不得收回。
（2）對已分包到戶的責任山，繼續穩定承包關係。上一輪承包到期後，可直接續包；契約不完善的，要依法進行完善。承包期滿，農戶不願意繼續承包的，清理原契約約定的權責後，由集體經濟組織另行處置。
（3）對採取招標、拍賣、公開協商等其他方式已承包的集體林地，承包程式和承包期限合法、雙方權利和義務合理、契約形式和內容規範的，要予以維持；對承包雙方權利和義務顯失公平、承包契約不完善等民眾意見較大的,要本著尊重歷史、依法辦事的原則，予以妥善處理。
（八）放活經營權。在集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下，按照林地所有權與使用權分離和分類經營的原則，自留山和已承包到戶的集體林地以及通過合理流轉取得林地使用權的承包經營者，其林業生產經營活動由經營者自主確定。鼓勵採取聯戶經營、委託經營及股份合作經營等形式，促進林業生產要素的合理流動和森林資源的最佳化配置。鼓勵綜合利用商品林資源，開展多種經營，發展林業產業。在保證生態功能的前提下，允許合理開發公益林林地資源，發展林業經濟。
（九）落實處置權。除國家重點公益林、自然保護區的核心區、緩衝區及有權屬爭議的林地，允許承包方按照“依法、自願、有償”的原則，對擁有的集體林地承包經營權和林木所有權進行流轉。通過家庭承包方式取得的集體林地使用權和林木所有權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉；通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的林地，經依法登記取得林權證的，其林地和林木使用權可以採取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。在保證生態功能的前提下，允許對生態公益林按程式報批後進行撫育更新性質的採伐。逐步擴大人工商品林採伐試點範圍。允許對符合技術規程要求的人工商品林按規定進行撫育採伐，凡採伐林木胸徑小於10厘米（含10厘米）的，可以不納入木材生產計畫管理。對農耕地上的果樹，由經營者自主更新採伐。對在非林地上發展的速生林、農田林網、四旁林木採伐優先滿足採伐指標。
（十）確保收益權。依法保護集體林承包經營者的合法收益，嚴禁在發包集體林地過程中亂攤派、亂收費，變相加重農民負擔。以招標、拍賣等其他方式發包林地的收益，應納入農村集體財務管理。承包期內征占用林地的林木補償費，要全額支付給林權所有者；征占用林地的林地補償費和安置補助費使用和分配，由本集體經濟組織成員討論決定，任何單位和個人不得截留、侵占、貪污和挪用。對集體和個人所有或承包經營的公益林國家給予一定的森林生態效益補償。具體補償辦法由省財政廳和省林業廳制訂，報省政府審定。
四、完善集體林權制度改革的配套措施
（十一）加快林業管理體制改革。按照精簡、統一、效能的原則，加快林業管理機構和事業單位的改革步伐，整合縣、鄉兩級林業技術推廣機構和人力資源，使其履行好推廣林業先進適用新技術和新品種等職能。積極探索公益性林業技術服務的多種實現形式，對各類經營性林業技術推廣服務實體參與公益性推廣，可採取政府訂購服務的方式。要加強林業社會化服務體系建設，加快林業行業協會等中介組織的發展，服務廣大農民民眾。
（十二）加強財稅金融扶持體系建設。各級財政要進一步加大對林業建設的支持力度，發展改革部門要把林區生產道路等基礎設施建設納入基本建設規劃，加快改善林區交通、供水、電力、通訊等基礎設施條件。金融系統要加大對林業建設的信貸支持力度，適當放寬貸款條件，在確保信貸資金安全的情況下，允許林業經營者以林木作抵押申請貸款。積極開展林權證抵押試點，拓展林業投資渠道。稅務部門要繼續落實有關林業稅收優惠政策。切實加強減輕農民負擔工作，清理整頓林業收費項目,嚴肅查處各種亂收費和加重林業生產經營者負擔的行為。
（十三）加強林業市場體系建設。本著方便民眾，便於監管的原則，有計畫地建立各類林產品交易市場，降低市場準入條件，拓寬農民進入市場的渠道。允許農民生產的林產品直接進入市場銷售。逐步建立森林資源資產評估體系，加快培育林業生產要素市場，促進森林資源資產合法、有序流轉，充分發揮市場配置森林資源、資金、技術和人才等要素的作用，促進森林資源的資本化，促進林業發展。
（十四）加強森林資源保護體系建設。以防火、防病蟲、防盜伐為重點，引導農民建立民間護林防火和病蟲害防治組織，完善森林災害應急反應機制和防治服務網路，逐步形成政府主導、農民民眾廣泛參與的群防群治體系。建立健全森林資源保護的各項規章制度，鼓勵和引導農民制訂村規民約，保護森林資源，發展林業產業。積極探索生態公益林管護的有效途徑和辦法，走嚴格保護與合理利用相結合的路子，不斷提高生態公益林的保護管理水平。
五、加強集體林權制度改革的組織領導
（十五）加強領導，落實責任。各地要把集體林權制度改革納入重要議事日程，切實加強組織領導，落實領導責任。開展集體林權制度改革的市、縣、區要成立集體林權制度改革工作領導小組，負責集體林權制度改革的組織、指導等工作，領導小組辦公室設在各級林業主管部門，負責集體林權制度改革日常工作。各級林業部門要認真履行職責，搞好集體林權制度改革的具體實施工作。各級財政部門要妥善解決集體公益林生態效益補償資金和集體林權制度改革工作經費。有關部門要各司其職，各負其責，密切配合，形成合力，共同推進改革。
（十六）加強宣傳，營造氛圍。要採取多種形式，廣泛宣傳集體林權制度改革的重要意義、主要內容以及有關法律法規和政策規定，提高廣大農民民眾和社會各界對集體林權制度改革的認識，消除各種疑慮，了解改革、支持改革、參與改革，努力營造良好的輿論氛圍。同時要認真總結和推廣改革中的好經驗、好做法，用典型引導改革健康順利發展，為全面推進改革積累經驗。
（十七）摸清情況，制定方案。加快全省森林資源二類調查工作步伐，儘快完成森林分類區劃界定工作，摸清我省集體林的權屬結構和經營現狀，了解和掌握民眾對集體林權制度改革的想法和意願。各地要在掌握山情、林情和社情民意的基礎上，按照先行試點，逐步推開的步驟，制定改革工作方案，並報上一級林業主管部門核准後組織實施。各集體經濟組織要制定集體林承包方案，並按法定程式經過本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上農戶代表討論通過後，報鄉（鎮）人民政府和縣級林業主管部門備案。
（十八）試點先行，穩步推進。集體林權制度改革要按照“先易後難、循序漸進，試點先行、逐步推開”的要求，選擇具有一定代表性的地方先行開展試點，在總結經驗、完善方案的基礎上，逐步推開。堅持把質量放在首位，堅持進度服從質量，確保改革收到預期效果。對改革條件不成熟的地方，不急於推進，不得強迫命令。
（十九）強化管理，維護穩定。各地、各有關部門要把保護森林資源安全、維護社會穩定貫穿於集體林權制度改革的始終，堅持森林限額採伐、憑證採伐和木材憑證運輸、憑證加工的制度，切實加強木材檢查站建設，加大執法力度，確保森林資源安全。對借改革之機亂砍濫伐等破壞森林資源的違法犯罪行為要依法查處。要高度重視民眾來信來訪，建立完善林權糾紛的調處機制，妥善處理改革過程中的各種矛盾和問題，確保改革順利推進，確保林區社會穩定。
陝西省人民政府
二○○七年五月十八日
