印發信息
國家發展改革委 國家能源局關於印發 電力體制改革配套檔案的通知
發改經體[2015]2752號
各省、自治區、直轄市人民政府，新疆生產建設兵團：
為貫徹落實《中共中央國務院關於進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號），推進電力體制改革實施工作，經報請國務院同意，現將國家發展改革委、國家能源局和中央編辦、工業和信息化部、財政部、環境保護部、水利部、國資委、法制辦等部門制定，並經經濟體制改革工作部際聯席會議（電力專題）審議通過的6個電力體制改革配套檔案，印發給你們，請按照執行。
附屬檔案：1.《關於推進輸配電價改革的實施意見》
2.《關於推進電力市場建設的實施意見》
3.《關於電力交易機構組建和規範運行的實施意見》
4.《關於有序放開發用電計畫的實施意見》
5.《關於推進售電側改革的實施意見》
6.《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》
國家發展改革委
國 家 能 源 局
2015年11月26日
政策全文
為認真貫徹《中共中央 國務院關於進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9 號）精神，現就推進售電側改革提出以下意見。
一、指導思想和基本原則、工作目標
（一）指導思想。
向社會資本開放售電業務，多途徑培育售電側市場競爭主體，有利於更多的用戶擁有選擇權，提升售電服務質量和用戶用能水平。售電側改革與電價改革、交易體制改革、發用電計畫改革等協調推進，形成有效競爭的市場結構和市場體系，促進能源資源最佳化配置，提高能源利用效率和清潔能源消納水平，提高供電安全可靠性。
（二）基本原則。
堅持市場方向。通過逐步放開售電業務，進一步引入競爭，完善電力市場運行機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵越來越多的市場主體參與售電市場。
堅持安全高效。售電側改革應滿足供電安全和節能減排要求，優先開放能效高、排放低、節水型的發電企業，以及單位能耗、環保排放符合國家標準、產業政策的用戶參與交易。
鼓勵改革創新。參與交易的市場主體採用公示和信用承諾制度，不實行行政審批。整合網際網路、分散式發電、智慧型電網等新興技術，促進電力生產者和消費者互動，向用戶提供智慧型綜合能源服務，提高服務質量和水平。完善監管機制。保證電力市場公平開放，建立規範的購售電交易機制，在改進政府定價機制、放開發電側和售電側兩端後，對電網輸配等自然壟斷環節和市場其他主體嚴格監管，進一步強化政府監管。
二、售電側市場主體及相關業務
（一）電網企業。
電網企業是指擁有輸電網、配電網運營權（包括地方電力公司、躉售縣供電公司），承擔其供電營業區保底供電服務的企業，履行確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電的基本責任。當售電公司終止經營或無力提供售電服務時，電網企業在保障電網安全和不影響其他用戶正常供電的前提下，按照規定的程式、內容和質量要求向相關用戶供電，並向不參與市場交易的工商業用戶和無議價能力用戶供電，按照政府規定收費。若營業區內社會資本投資的配電公司無法履行責任時，由政府指定其他電網企業代為履行。
電網企業對供電營業區內的各類用戶提供電力普遍服務，保障基本供電；無歧視地向市場主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修、收費等各類供電服務；保障電網公平無歧視開放，向市場主體提供輸配電服務，公開輸配電網路的可用容量和實際使用容量等信息；在保證電網安全運行的前提下，按照有關規定收購分散式電源發電；受委託承擔供電營業區內的有關電力統計工作。
電網企業按規定向交易主體收取輸配電費用（含線損和交叉補貼），代國家收取政府性基金；按照交易中心出具的結算依據，承擔市場主體的電費結算責任，保障交易電費資金安全。
鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務。社會資本投資增量配電網絕對控股的，即擁有配電網運營權，同時擁有供電營業區內與電網企業相同的權利，並切實履行相同的責任和義務。
（二）售電公司。
售電公司分三類，第一類是電網企業的售電公司。第二類是社會資本投資增量配電網，擁有配電網運營權的售電公司。第三類是獨立的售電公司，不擁有配電網運營權，不承擔保底供電服務。
售電公司以服務用戶為核心，以經濟、優質、安全、環保為經營原則，實行自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束。鼓勵售電公司提供契約能源管理、綜合節能和用電諮詢等增值服務。同一供電營業區內可以有多個售電公司，但只能有一家公司擁有該配電網經營權，並提供保底供電服務。同一售電公司可在多個供電營業區內售電。
發電公司及其他社會資本均可投資成立售電公司。擁有分散式電源的用戶，供水、供氣、供熱等公共服務行業，節能服務公司等均可從事市場化售電業務。
（三）用戶。
符合市場準入條件的電力用戶，可以直接與發電公司交易，也可以自主選擇與售電公司交易，或選擇不參與市場交易。
三、售電側市場主體準入與退出
（一）售電公司準入條件。
1．按照《中華人民共和國公司法》，進行工商註冊，具有獨立法人資格。
2．資產要求。
（1）資產總額在 2 千萬元至 1 億元人民幣的，可以從事年售電量不超過 6 至 30 億千瓦時的售電業務。
（2）資產總額在 1 億元至 2 億元人民幣的，可以從事年售電量不超過 30 至 60 億千瓦時的售電業務。
（3）資產總額在 2 億元人民幣以上的，不限制其售電量。
（4）擁有配電網經營權的售電公司其註冊資本不低於其總資產的 20%。
3．擁有與申請的售電規模和業務範圍相適應的設備、經營場所，以及具有掌握電力系統基本技術經濟特徵的相關專職專業人員，有關要求另行制定。
4．擁有配電網經營權的售電公司應取得電力業務許可證（供電類）。
（二）直接交易用戶準入條件。
1．符合國家產業政策，單位能耗、環保排放均應達到國家標準。
2．擁有自備電源的用戶應按規定承擔國家依法合規設立的政府性基金，以及與產業政策相符合的政策性交叉補貼和系統備用費。
3．微電網用戶應滿足微電網接入系統的條件。
（三）市場主體準入。
1．符合準入條件的市場主體應向省級政府或由省級政府授權的部門申請，並提交相關資料。
2．省級政府或由省級政府授權的部門通過政府網站等媒體將市場主體是否滿足準入條件的信息及相關資料向社會公示。
3．省級政府或由省級政府授權的部門將公示期滿無異議的市場主體納入年度公布的市場主體目錄，並實行動態管理。
4．列入目錄的市場主體可在組織交易的交易機構註冊，獲準參與交易。在新的交易機構組建前，市場主體可先行在省級政府或由省級政府授權的部門登記。
（四）市場主體退出。
1．市場主體違反國家有關法律法規、嚴重違反交易規則和破產倒閉的須強制退出市場，列入黑名單，不得再進入市場。退出市場的主體由省級政府或由省級政府授權的部門在目錄中刪除，交易機構取消註冊，向社會公示。
2．市場主體退出之前應將所有已簽訂的購售電契約履行完畢或轉讓，並處理好相關事宜。
四、市場化交易
（一）交易方式。
市場交易包括批發和零售交易。在交易機構註冊的發電公司、售電公司、用戶等市場主體可以自主雙邊交易，也可以通過交易中心集中交易。擁有分散式電源或微網的用戶可以委託售電公司代理購售電業務。有關交易方式另行制定。
（二）交易要求。
參與交易的有關各方應符合電力市場建設的有關規定，到交易機構註冊成為市場交易主體。市場有關各方應依法依規簽訂契約，明確相應的權利義務關係，約定交易、服務等事項。參與雙邊交易的買賣雙方應符合交易的有關規定，交易結果應報有關交易機構備案。
（三）交易價格。
放開的發用電計畫部分通過市場交易形成價格，未放開的發用電計畫部分執行政府規定的電價。市場交易價格可以通過雙方自主協商確定或通過集中撮合、市場競價的方式確定。參與市場交易的用戶購電價格由市場交易價格、輸配電價（含線損和交叉補貼）、政府性基金三部分組成。
輸配電價由政府核定，暫未單獨核定輸配電價的地區，可按現行電網購銷價差作為電力市場交易輸配電價。
（四）結算方式。
發電公司、電網企業、售電公司和用戶應根據有關電力交易規則，按照自願原則簽訂三方契約。電力交易機構負責提供結算依據，電網企業負責收費、結算，負責歸集交叉補貼，代收政府性基金，並按規定及時向有關發電公司和售電公司支付電費。
五、信用體系建設與風險防範
（一）信息披露。
建立信息公開機制，省級政府或由省級政府授權的部門定期公布市場準入退出標準、交易主體目錄、負面清單、黑名單、監管報告等信息。市場主體在省級政府指定網站和“信用中國”網站上公示公司有關情況和信用承諾，對公司重大事項進行公告，並定期公布公司年報。
（二）信用評價。
建立市場主體信用評價機制，省級政府或由省級政府授權的部門依據企業市場履約情況等市場行為建立市場主體信用評價制度，評價結果應向社會公示。建立黑名單制度，對嚴重違法、違規的市場主體，提出警告，勒令整改。拒不整改的列入黑名單，不得再進入市場。
（三）風險防範。
強化信用評價結果套用，加強交易監管等綜合措施，努力防範售電業務違約風險。市場發生嚴重異常情況時，政府可對市場進行強制干預。
（四）強化監管。
國家能源局和省級政府應加強市場主體和交易機構的市場行為的監管，建立完善的監管組織體系，及時研究、分析交易情況和信息以及公布違反規則的行為。
六、組織實施
（一）分步推進。
在已核定輸配電價的地區，鼓勵社會資本組建售電公司，開展試點工作。在未核定輸配電價的地區，因地制宜放開售電業務，可採取電網購銷差價不變的方式開展用戶直接交易。在及時對改革試點工作進行總結的基礎上，逐步在全國範圍內放開所有售電業務。
（二）加強組織指導。
國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、環境保護部、國家能源局等有關部門加強與試點地區的聯繫與溝通，通力合作、密切配合，切實做好售電側改革試點相關工作。各省級政府要高度重視，加強領導，建立健全工作機制，全面負責本地區改革試點工作，協調解決改革工作中的重大問題。
試點地區要按照電力體制改革總體部署，編制工作方案、配套細則，報國家發展改革委、國家能源局備案。要對改革試點情況定期總結，及時上報，推動改革不斷深入。國家發展改革委會同國家能源局要對全國試點地區改革工作總體情況進行及時總結，宣傳典型做法，推廣改革成功經驗。
（三）強化監督檢查。
國家發展改革委、國家能源局會同有關部門及時掌握試點地區改革動態，加強指導、協調和督促檢查，依據相關法律法規和監管要求對售電市場公平競爭、信息公開、契約履行、契約結算及信用情況實施監管。對改革不到位或政策執行有偏差的及時進行糾正，防止供應側和需求側能耗、排放雙增高。
試點地區要及時檢查指導各項試點探索工作。對在改革過程中出現的新情況、新問題，要積極研究探索解決的辦法和途徑，重大問題及時報告，確保改革的順利進行。建立電力交易督查機制，對各類準入交易企業的能耗、電耗、環保排污水平定期開展專項督查，及時查處違規交易行為，情節嚴重的要追究相關責任。
國家能源局派出機構和省級有關部門依據相關法律法規，對市場主體準入、電網公平開放、市場秩序、市場主體交易行為、電力普遍服務等實施監管，依法查處違法違規行為。
政策解讀
細讀《關於推進售電側改革的實施意見》
新電改六大關鍵性配套檔案陸續出台，包括五個配套實施意見和一個指導意見，即：輸配電價改革、電力市場建設、電力交易機構、發用電計畫、售電側改革以及燃煤自備電廠指導意見，這表明了我國新一輪電力體制改革將進入全面試點、有序推進的新階段。在這其中，售電市場和增量配電領域的放開最為受到資本市場的關注，《關於推進售電側改革的實施意見》（以下簡稱《意見》）也就顯得尤為引人注目。
定方向：逐步放開售電側市場，賦予用戶選擇權
《意見》延續了遵循新一輪電改9號文的思路，明確提出向社會資本開放售電業務，多途徑培育售電側市場競爭，賦予用戶擁更多選擇權，提升售電服務質量和用戶用能水平，標誌著我國傳統的電網公司單一售電模式將被打破。明確售電側改革的目標是形成有效競爭的市場結構和市場體系，實現一個競爭性的售電市場，以促進能源資源最佳化配置，提高能源利用效率和清潔能源消納水平，提高供電安全可靠性。
《意見》確定了售電側改革的發展方向：一是市場化方向，明確提出逐步向社會資本開放售電業務，多途徑培育售電側市場主體，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立規範的購售電市場化交易機制。二是安全高效清潔低碳方向，發揮市場導向作用。一方面《意見》明確提出優先開放能效高、排放低、節水型的發電企業，以及單位能耗、環保排放符合國家標準、產業政策的用戶參與交易。這同時也作為直接交易用戶的準入條件之一，將節能減排放在了十分重要的位置。另一方面《意見》要求電網企業在保證電網安全運行的前提下，按照有關規定收購分散式電源發電，擁有分散式電源的用戶可從事市場化售電業務。鼓勵支持分散式電源發展，支持新能源、可再生能源和節能降耗機組上網，這將是我國分散式電源項目的重大利好，對提高能源利用效率和清潔能源消納水平具有重要的現實意義。三是技術和管理機制創新方向，一方面加大能源網際網路、分散式能源、智慧型電網、儲能、需求側管理等新興技術創新，加強新技術與售電側市場的融合，形成供需互動、互通互聯的良好氛圍；另一方面加大管理機制改革創新，進一步減少行政審批手續，構建有效的市場準入和退出機制，建立信息披露、信用評價機制，強化風險防範和市場監管。
明責任：培育多元化售電主體，保障電力普遍服務
《意見》明確了售電側市場主體責任及相關業務範圍，市場主體主要包括電網企業、售電公司、以及用戶。
一是明確了電網公司的市場定位。電網企業擁有輸電網、配電網運營權，承擔其供電營業區保底供電服務，按規定向交易主體收取輸配電費用，承擔市場主體的電費結算責任。電網企業可以成立售電公司參與售電側市場競爭，但同時也要保障其公立和公平性，保障電網公平無歧視開放，向市場主體公平提供輸配電服務，公開輸配電網路的信息，在保障電網安全的前提下，按照有關規定收購分散式能源發電。
二是培育多元化售電主體。《意見》鼓勵社會資本成立售電公司，多渠道培育售電主力，增強電力市場競爭性。電網企業、發電公司、及其他社會資本均可投資成立售電公司，擁有分散式電源的用戶，供水、供氣、供熱等公共服務行業，節能服務公司等均可從事市場化售電業務。《意見》同時鼓勵以混合所有制方式發展配電業務，向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務。售電公司的核心競爭力是客戶資源，通過構建多個售電主體，放開用戶選擇權，形成“多買方—多賣方”的市場格局，構築“放開兩頭、監管中間”的行業結構。
三是放開符合條件的電力用戶直接參與交易。符合市場準入條件的電力用戶可以作為購電主體，直接與發電公司交易，也可以自主選擇與售電公司交易，或選擇不參與市場交易。同時也放開了用電側分散式電源市場，擁有分散式電源的用戶也可以從事售電業務，這無疑鼓勵了企業、社區、家庭因地制宜，充分利用太陽能、風能、生物質能、以及“冷熱電”聯產等分散式能源，在滿足接入條件下接入各電壓等級的電網。
四是保障電力普遍服務。電網企業承擔其供電營業區保底供電服務，確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電。這樣既發揮了市場的作用，售電主體可以與用戶自主交易，而當售電公司終止經營或無力提供售電服務時，由電網企業向相關用戶、不參加市場交易的用戶和無議價能力用戶供電，充分發揮了電網企業的優勢。電網企業將定位於提供普遍服務、保障基本供電、保障電網公平無歧視開放、保障電網安全運行，承擔其他電力企業和政府無法履行的責任。同時明確了擁有配電網運營權的社會資本將承擔其供電經營區內與電網企業相同的權利和義務。
設條件：不再實行行政審批，建立主體準入退出機制
《意見》中規定了售電公司的準入條件，售電公司需按公司法進行工商註冊，具有獨立法人資格，從事與資產總額相應的售電量。需擁有與售電規模和業務範圍相適應的設備、經營場所、以及相關專職專業人員。符合準入條件的市場主體，在省級政府或省級政府授權的部門備案。
《意見》明確了市場主體的退出機制，市場主體違反國家有關法律法規、嚴重違反交易規則和破產倒閉的須強制退出市場，並列入黑名單，不得再進入市場。
確方式：市場主體交易方式靈活，發揮市場價格發現作用
《意見》明確了市場化的交易方式，各市場主體可以自主雙邊交易，也可以通過交易中心集中交易。特別提到擁有分散式電源或微網的用戶可以委託售電公司代理購售電業務。市場主體交易方式的靈活有利於售電側市場建立初期的平穩順利過渡。
售電市場改革可以充分發揮市場價格發現作用，放開的發用電計畫部分通過市場交易形成價格，並進一步指導未放開發用電計畫部分的政府規定電價。
強監管：建立信息披露和信用評價機制，強化風險防範和監管
售電側改革要充分保障各市場參與主體的合法合理權益，必須加強制度創新，建立完善的監管體系。一是建立信息披露和信用評價機制。一方面建立信息公開機制，政府部門定期公布市場準入退出標準、交易主體目錄、負面清單、黑名單和監管報告等信息，市場主體企業也要在指定網站公示公司有關情況和信用承諾。另一方面建立信用評價機制，政府部門依據企業市場履約情況等市場行為建立市場主體的信用評價制度，並將評價結果及時公示，落實執行責任。二是強化風險防範和監管。《意見》要求強化信用評價結果的套用，努力防範售電業務違約風險。要完善政府的監督機制，保證電力市場公平開放，建立規範的購售電交易機制，對電網輸配等自然壟斷環節和市場其他主體嚴格監管，進一步強化政府監管。在售電側市場主體準入、信用體系建設、風險防範、市場監管等方面，政府需要切實做好監督和指導工作。
迎機遇：發電企業迎來機遇和挑戰
售電側放開後將形成一個巨大的電力銷售市場，當前已有華能、華電、國電投等五大發電集團所屬企業成立售電公司，也有諸多地方發電企業組建售電公司，可見發電企業對於售電業務展示了積極應對的態度。從發電企業的角度來說，售電側改革既是機遇也是挑戰。
機遇在於：一是發電企業可以通過進入售電領域和新增配電領域，自產自銷，延伸產業鏈條，發揮產業化優勢；二是發電企業可以通過售電業務最佳化資源配置，特別對於資產規模較大、分布較廣的大型發電企業，可以通過統籌最佳化、合理調度實現企業內部的資源最優配置，提高企業盈利能力，也為國家節能減排做出貢獻；三是發電企業可以通過充分利用售電客戶資源、提供增值服務等打造綜合能源服務企業，進一步提升企業自身的核心競爭力。
挑戰在於：一是企業競爭進一步加劇，用戶選擇權將導致發電企業原有的計畫電量電價一去不復返，發電企業只能通過提高自身競爭力去搶占客戶資源，維持企業生存；二是市場風險加大，與以往電網公司的統購統銷不同，發電企業將直面電力用戶，需要承擔的社會責任、用戶違約、電費欠費等市場風險進一步加大；三是電網企業也可以進入售電業務，其利用原有的龐大客戶資源和技術力量，將對其他售電市場主體形成強大的競爭優勢。但總體來說，發電企業既可以自己成立售電公司，也可以向售電公司賣電，在市場化的新形勢下，發電企業通過改變傳統的經營模式，通過向用戶提供優質的產品和服務來占領市場，形成自身的核心競爭力，來克服挑戰、迎接改革帶來的機遇。
《意見》出台後，通過售電業務的逐步放開，構建多元化市場主體，放開用戶選擇權，進行市場化交易，建立信用體系和完善的政府電力交易監管體系，將進一步推進售電側改革，推動新一輪電力體制改革進入新的階段。
