政策全文
印發關於在公立醫療機構藥品採購中推行“兩票制”的實施意見（試行）的通知
國醫改辦發〔2016〕4號
各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團醫改領導小組辦公室，衛生計生委（衛生局）、食品藥品監督管理局、發展改革委、經信委、商務廳（局）、國家稅務局、中醫藥管理局，福建省醫保辦：
現將《關於在公立醫療機構藥品採購中推行“兩票制”的實施意見（試行）》印發你們，請遵照執行。各地可結合實際制定實施細則，執行過程中出現的新情況和新問題，請及時向國務院醫改辦報告。國務院醫改辦將會同有關部門根據試行情況，進一步完善相關政策。
自本通知發布之日起，公立醫療機構新開展的藥品採購活動須按照本通知規定執行。
國務院醫改辦 國家衛生計生委
食品藥品監管總局 國家發展改革委
工業和信息化部 商務部
國家稅務總局 國家中醫藥管理局
2016年12月26日
內容解讀
在公立醫療機構藥品採購中推行“兩票制”，即藥品從生產企業到流通企業開一次發票，流通企業到醫療機構開一次發票。此舉目的是壓縮藥品流通環節。公立醫療機構在藥品驗收入庫時，必須驗明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用，不僅要向配送藥品的流通企業索要、驗證發票，還應當要求流通企業出具由生產企業提供的進貨發票證據，以便相互印證。鼓勵有條件的地區使用電子發票，通過信息化手段驗證“兩票制”。
為保證“兩票制”平穩落地，保障藥品及時有效供應，《通知》還對一些特殊情況作了特別規定：
一是順應現代藥品企業發展趨勢，對藥品生產企業或科工貿一體化的集團型企業設立的僅銷售本企業(集團)藥品的全資或者控股商業公司(全國僅限1家商業公司)、境外藥品國內總代理(全國僅限1家國內總代理)可視同生產企業。對藥品流通集團型企業內部向全資(控股)子公司或全資(控股)子公司之前調撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發票。藥品生產、流通企業要按照公平、合法和誠實信用原則合理確定加價水平。
二是為保障基層藥品的有效供應，規定藥品流通企業為特別偏遠、交通不便的鄉(鎮)、村醫療衛生機構配送藥品，允許在“兩票制”的基礎上再開一次藥品購銷發票。
三是為應對自然災害、重大疫情、重大突發事件和病人急(搶)救等特殊情況，緊急採購藥品或者國家醫藥儲備藥品，可實行特殊處理。
四是對於麻醉藥品和第一類精神藥品的流通經營，仍按國家現行規定執行。
據了解，自《通知》發布之日起，公立醫療機構新開展的藥品採購活動即按照《通知》規定執行。
意見解讀
國務院醫改辦專職副主任、國家衛生計生委體改司司長梁萬年介紹了“兩票制”檔案的有關情況。
日前，國務院醫改辦會同國家衛生計生委、食品藥品監督管理總局、國家發展改革委、工業和信息化部、商務部、國家稅務總局和國家中醫藥管理局等部門印發了《關於在公立醫療機構藥品採購中推行“兩票制”的實施意見（試行）的通知》（以下簡稱《通知》）。所謂“兩票制”是指藥品從生產企業到流通企業開一次發票，流通企業到醫療機構開一次發票。這是藥品領域一項重要改革舉措，目的是減少藥品流通環節，使中間加價透明化，進一步推動降低藥品虛高價格，減輕民眾用藥負擔。
在公立醫療機構藥品採購中推行“兩票制”具有重大意義。主要體現在：一是有利於規範流通秩序，提高流通效率，降低藥品的虛高價格。二是有利於加強藥品監管，實現藥品質量、價格的可追溯，保障民眾的用藥安全。三是有利於淨化流通環節，治理藥品流通領域的亂象，依法打擊非法掛靠、商業賄賂、偷稅漏稅等違法行為。四是有利於深化藥品領域改革，助推企業的轉型升級、做大做強，提高行業的集中度，促進醫藥產業健康發展，實現“三醫聯動”改革。
另外，梁萬年介紹了《通知》的一些具體情況。首先《通知》明確，公立醫療機構藥品採購中要逐步實行“兩票制”，鼓勵其他醫療機構推行“兩票制”，綜合醫改試點省和公立醫院改革試點城市的公立醫療機構要率先執行“兩票制”，鼓勵其他地區推行“兩票制”，爭取2018年在全國推開。
《通知》要求，藥品生產、流通企業銷售藥品應當按照發票管理的有關規定，開具增值稅專用發票或者普通發票，發票的購、銷方名稱應當與隨貨同行單、付款流向一致、金額一致。流通企業購進藥品應主動向生產企業索要發票。公立醫療機構在藥品驗收入庫時必須驗明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用。公立醫療機構不僅要向配送藥品的流通企業索要、驗證發票，還應當要求流通企業出具由生產企業提供的進貨發票的證據，以便互相印證。鼓勵有條件的地區使用電子發票，通過信息化的手段驗證“兩票制”。
《通知》指出，各地、各部門要積極為“兩票制”的落地創造有利條件，打破利益的藩籬，破除地方保護，支持建設全國性、區域性的藥品物流園和配送中心，推進藥品流通企業倉儲資源和運輸資源的有效整合，多倉協同配送，允許藥品流通企業異地建倉，在省域內跨地區使用本企業符合條件的藥品倉庫等政策措施。
《通知》強調，切實加強“兩票制”落實情況的監督檢查，確保改革措施的落地落實。各省（區、市）藥品集中採購機構要加強藥品集中採購工作監督管理，對不按規定執行“兩票制”要求的藥品生產企業、流通企業，取消投標、中標和配送的資格，並列入藥品採購不良記錄。衛生計生、中醫藥行政部門要加強對公立醫療機構執行“兩票制”的監督檢查，對索票（證）不嚴、“兩票制”落實不到位、拖欠貨款、有令不行的醫療機構要通報批評，直到追究相關人員的責任。食品藥品監督管理部門要將藥品生產、流通企業實行“兩票制”情況納入對企業監督檢查的範圍，對涉嫌犯罪的，依法移送公安機關。稅務部門要加強對藥品生產、流通企業和醫療機構的發票管理，依法加大對偷逃稅行為的稽查力度。
《通知》要求，各地、各部門要各司其職，密切配合，建立健全跨部門、跨區域的監管聯動回響和協作機制，實現違法線索互聯、監管部門互通、處理結果互認。國家相關部門將實施組織開展“兩票制”落實情況的專項監督檢查。
為保證“兩票制”平穩落地，保障藥品及時有效供應，《通知》還對以下四種情況做了特別的規定：一是順應現代藥品企業發展趨勢，對藥品生產企業或科工貿一體化的集團型企業所設立的僅銷售本企業（集團）藥品的全資或控股商業公司（全國僅限一家商業公司），境外藥品國內總代理（全國僅限一家國內總代理）可視同生產企業。對藥品流通集團型企業內部向全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間調撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發票。二是為保障基層藥品的有效供應，規定藥品流通企業為特別邊遠、交通不便的鄉（鎮）和村級醫療衛生機構配送藥品時，允許在“兩票制”的基礎上再開一次藥品購銷發票。三是為應對自然災害、重大疫情、重大突發事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急採購藥品或國家醫藥儲備藥品，可實行特殊處理。四是對麻醉藥品和第一類精神藥品流通經營，仍按國家現行規定執行。
