政策全文
關於加強政府採購活動內部控制管理的指導意見
財庫[2016]99號
黨中央有關部門,國務院各部委、各直屬機構,全國人大常委會辦公廳,全國政協辦公廳,高法院,高檢院,各民主黨派中央,有關人民團體,中央國家機關政府採購中心,中共中央直屬機關採購中心,全國人大機關採購中心,各省、自治區、直轄市、計畫單列市財政廳(局)、政府採購中心,新疆生產建設兵團財務局、政府採購中心:
加強對政府採購活動的內部控制管理,是貫徹《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措,也是深化政府採購制度改革的內在要求,對落實黨風廉政建設主體責任、推進依法採購具有重要意義。近年來,一些採購人、集中採購機構和政府採購監管部門積極探索建立政府採購活動內部控制制度,取得了初步成效,但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發展不平衡等問題。為了進一步規範政府採購活動中的權力運行,強化內部流程控制,促進政府採購提質增效,現提出如下意見:
一、總體要求
(一)指導思想。
貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,按照“四個全面”戰略布局,適應政府職能轉變和構建現代財政制度需要,落實政府採購法律法規要求,執行《行政事業單位內部控制規範（試行）》(財會﹝2012﹞21號)和《財政部關於全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》(財會﹝2015﹞24號)相關規定,堅持底線思維和問題導向,創新政府採購管理手段,切實加強政府採購活動中的權力運行監督,有效防範舞弊和預防腐敗,提升政府採購活動的組織管理水平和財政資金使用效益,提高政府採購公信力。
(二)基本原則。
1.全面管控與突出重點並舉。將政府採購內部控制管理貫穿於政府採購執行與監管的全流程、各環節,全面控制,重在預防。抓住關鍵環節、崗位和重大風險事項,從嚴管理,重點防控。
2.分工制衡與提升效能並重。發揮內部機構之間,相關業務、環節和崗位之間的相互監督和制約作用,合理安排分工,最佳化流程銜接,提高採購績效和行政效能。
3.權責對等與依法懲處並行。在政府採購執行與監管過程中貫徹權責一致原則,因權定責、權責對應。嚴格執行法律法規的問責條款,有錯必究、失責必懲。
(三)主要目標。
以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線,通過制定製度、健全機制、完善措施、規範流程,逐步形成依法合規、運轉高效、風險可控、問責嚴格的政府採購內部運轉和管控制度,做到約束機制健全、權力運行規範、風險控制有力、監督問責到位,實現對政府採購活動內部權力運行的有效制約。
二、主要任務
(一)落實主體責任。
採購人應當做好政府採購業務的內部歸口管理和所屬單位管理,明確內部工作機制,重點加強對採購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結果評價等的管理。
集中採購機構應當做好流程控制,圍繞委託代理、編制採購檔案和擬訂契約文本、執行採購程式、代理採購績效等政府採購活動的重點內容和環節加強管理。
監管部門應當強化依法行政意識,圍繞放管服改革要求,重點完善採購方式審批、採購進口產品審核、投訴處理、監督檢查等內部管理制度和工作規程。
(二)明確重點任務。
1.嚴防廉政風險。牢固樹立廉潔是政府採購生命線的根本理念,把紀律和規矩挺在前面。針對政府採購崗位設定、流程設計、主體責任、與市場主體交往等重點問題,細化廉政規範、明確紀律規矩,形成嚴密、有效的約束機制。
2.控制法律風險。切實提升採購人、集中採購機構和監管部門的法治觀念,依法依規組織開展政府採購活動,提高監管水平,切實防控政府採購執行與監管中的法律風險。
3.落實政策功能。準確把握政府採購領域政策功能落實要求,嚴格執行政策規定,切實發揮政府採購在實現國家經濟和社會發展政策目標中的作用。
4.提升履職效能。落實精簡、統一、效能的要求,科學確定事權歸屬、崗位責任、流程控制和授權關係,推進政府採購流程最佳化、執行順暢,提升政府採購整體效率、效果和效益。
三、主要措施
(一)明晰事權,依法履職盡責。採購人、採購代理機構和監管部門應當根據法定職責開展工作,既不能失職不作為,也不得越權亂作為。
1.實施歸口管理。採購人應當明確內部歸口管理部門,具體負責本單位、本系統的政府採購執行管理。歸口管理部門應當牽頭建立本單位政府採購內部控制制度,明確本單位相關部門在政府採購工作中的職責與分工,建立政府採購與預算、財務(資金)、資產、使用等業務機構或崗位之間溝通協調的工作機制,共同做好編制政府採購預算和實施計畫、確定採購需求、組織採購活動、履約驗收、答覆詢問質疑、配合投訴處理及監督檢查等工作。
2.明確委託代理權利義務。委託採購代理機構採購的,採購人應當和採購代理機構依法簽訂政府採購委託代理協定,明確代理採購的範圍、許可權和期限等具體事項。採購代理機構應當嚴格按照委託代理協定開展採購活動,不得超越代理許可權。
3.強化內部監督。採購人、集中採購機構和監管部門應當發揮內部審計、紀檢監察等機構的監督作用,加強對採購執行和監管工作的常規審計和專項審計。暢通問題反饋和受理渠道,通過檢查、考核、設定監督電話或信箱等多種途徑查找和發現問題,有效分析、預判、管理、處置風險事項。
(二)合理設崗,強化權責對應。合理設定崗位,明確崗位職責、許可權和責任主體,細化各流程、各環節的工作要求和執行標準。
1.界定崗位職責。採購人、集中採購機構和監管部門應當結合自身特點,對照政府採購法律、法規、規章及制度規定,認真梳理不同業務、環節、崗位需要重點控制的風險事項,劃分風險等級,建立制度規則、風險事項等台賬,合理確定崗位職責。
2.不相容崗位分離。採購人、集中採購機構應當建立崗位間的制衡機制,採購需求制定與內部審核、採購檔案編制與覆核、契約簽訂與驗收等崗位原則上應當分開設定。
3.相關業務多人參與。採購人、集中採購機構對於評審現場組織、單一來源採購項目議價、契約簽訂、履約驗收等相關業務,原則上應當由2人以上共同辦理,並明確主要負責人員。
4.實施定期輪崗。採購人、集中採購機構和監管部門應當按規定建立輪崗交流制度,按照政府採購崗位風險等級設定輪崗周期,風險等級高的崗位原則上應當縮短輪崗年限。不具備輪崗條件的應當定期採取專項審計等控制措施。建立健全政府採購在崗監督、離崗審查和項目責任追溯制度。
(三)分級授權,推動科學決策。明確不同級別的決策許可權和責任歸屬,按照分級授權的決策模式,建立與組織機構、採購業務相適應的內部授權管理體系。
1.加強所屬單位管理。主管預算單位應當明確與所屬預算單位在政府採購管理、執行等方面的職責範圍和許可權劃分,細化業務流程和工作要求,加強對所屬預算單位的採購執行管理,強化對政府採購政策落實的指導。
2.完善決策機制。採購人、集中採購機構和監管部門應當建立健全內部政府採購事項集體研究、合法性審查和內部會簽相結合的議事決策機制。對於涉及民生、社會影響較大的項目,採購人在制定採購需求時,還應當進行法律、技術諮詢或者公開徵求意見。監管部門處理政府採購投訴應當建立健全法律諮詢機制。決策過程要形成完整記錄,任何個人不得單獨決策或者擅自改變集體決策。
3.完善內部審核制度。採購人、集中採購機構確定採購方式、組織採購活動,監管部門辦理審批審核事項、開展監督檢查、做出處理處罰決定等,應當依據法律制度和有關政策要求細化內部審核的各項要素、審核標準、審核許可權和工作要求,實行辦理、覆核、審定的內部審核機制,對照要求逐層把關。
(四)最佳化流程,實現重點管控。加強對採購活動的流程控制,突出重點環節,確保政府採購項目規範運行。
1.增強採購計畫性。採購人應當提高編報與執行政府採購預算、實施計畫的系統性、準確性、及時性和嚴肅性,制定政府採購實施計畫執行時間表和項目進度表,有序安排採購活動。
2.加強關鍵環節控制。採購人、集中採購機構應當按照有關法律法規及業務流程規定,明確政府採購重點環節的控制措施。未編制採購預算和實施計畫的不得組織採購,無委託代理協定不得開展採購代理活動,對屬於政府採購範圍未執行政府採購規定、採購方式或程式不符合規定的及時予以糾正。
3.明確時限要求。採購人、集中採購機構和監管部門應當提高政府採購效率,對信息公告、契約簽訂、變更採購方式、採購進口產品、答覆詢問質疑、投訴處理以及其他有時間要求的事項,要細化各個節點的工作時限,確保在規定時間內完成。
4. 強化利益衝突管理。採購人、集中採購機構和監管部門應當釐清利益衝突的主要對象、具體內容和表現形式,明確與供應商等政府採購市場主體、評審專家交往的基本原則和界限,細化處理原則、處理方式和解決方案。採購人員及相關人員與供應商有利害關係的,應當嚴格執行迴避制度。
5. 健全檔案管理。採購人、集中採購機構和監管部門應當加強政府採購記錄控制,按照規定妥善保管與政府採購管理、執行相關的各類檔案。
四、保障措施
採購人、集中採購機構和監管部門要深刻領會政府採購活動中加強內部控制管理的重要性和必要性,結合廉政風險防控機制建設、防止權力濫用的工作要求,準確把握政府採購工作的內在規律,加快體制機制創新,強化硬的制度約束,切實提高政府採購內部控制管理水平。
(一)加強組織領導。建立政府採購內部控制管理工作的領導、協調機制,做好政府採購內部控制管理各項工作。要嚴格執行崗位分離、輪崗交流等制度,暫不具備條件的要創造條件逐步落實,確不具備條件的基層單位可適當放寬要求。集中採購機構以外的採購代理機構可以參照本意見建立和完善內部控制管理制度,防控代理執行風險。
(二)加快建章立制。抓緊梳理和評估本部門、本單位政府採購執行和監管中存在的風險,明確標準化工作要求和防控措施,完善內部管理制度,形成較為完備的內部控制體系。
(三)完善技術保障。運用信息技術落實政府採購內部控制管理措施,政府採購管理交易系統及採購人內部業務系統應當重點強化人員身份驗證、崗位業務授權、系統操作記錄、電子檔案管理等系統功能建設。探索大數據分析在政府採購內部控制管理中的套用,將信息數據科學運用於項目管理、風險控制、監督預警等方面。
(四)強化運行監督。建立內部控制管理的激勵約束機制,將內部控制制度的建設和執行情況納入績效考評體系,將日常評價與重點監督、內部分析和外部評價相結合,定期對內部控制的有效性進行總結,加強評估結果套用,不斷改進內部控制管理體系。財政部門要將政府採購內部控制制度的建設和執行情況作為政府採購監督檢查和對集中採購機構考核的重要內容,加強監督指導。
財政部
2016年6月29日
意見解讀
財政部國庫司有關負責人就加強政府採購活動內控管理有關問題答記者問
為了落實黨的十八屆四中全會關於在政府採購等業務中“實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制”的要求，財政部印發了《關於加強政府採購活動內部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號，以下簡稱《指導意見》）。近日，財政部國庫司有關負責人就相關問題回答了記者提問。
問：為什麼要制定《指導意見》？
答：加強對政府採購活動的內部控制管理，是落實黨的十八屆四中全會要求的重要舉措，也是深化政府採購制度改革的客觀要求。研究制定《指導意見》，強化採購人、集中採購機構和監管部門在政府採購活動中的內控管理責任，加強採購活動中的權力制約，看住亂伸的“權力之手”，對於政府採購各相關主體落實黨風廉政主體責任、提升管理水平、推進依法採購具有重要意義。
問：《指導意見》的主要思路是什麼？
答：《指導意見》以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，適應政府職能轉變和構建現代財政制度需要，圍繞落實政府採購法律法規，進一步規範政府採購活動中的權力運行：一是突出三項原則。提出了全面管控與突出重點並舉、分工制衡與提升效能並重，權責對等與依法懲處並行的政府採購活動內控管理基本原則。二是強調主體責任。明確採購人要重點做好內部歸口管理和所屬單位管理，加強對採購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結果評價等的管理；集中採購機構重點做好流程控制，圍繞政府採購具體環節加強管理；監管機構重點圍繞放管服改革要求，完善採購方式審批、採購進口產品審核、投訴處理、監督檢查等內部管理制度和工作規程。三是明確四項任務。提出了嚴防廉政風險、控制法律風險、落實政策功能、提升履職效能等四個方面的重點任務。四是細化內控措施。以分事行權、分崗設權、分級授權和流程控制為主線，提出了四個方面共15條具體內控措施。
問：《指導意見》對於加強政府採購活動內控管理有哪些具體措施？
答：《指導意見》提出了四個方面的內控措施：一是明晰事權，依法履職。要求採購人、集中採購機構和監管部門加強內部歸口管理和內部監督；採購人與採購代理機構之間要明確委託代理的權利義務。二是合理設崗，權責對應。合理界定崗位職責和責任主體，梳理風險事項；採購需求制定與內部審核、契約簽訂與驗收等不相容崗位要分開設定；評審現場組織、單一來源採購項目議價等相關業務原則上應由2人以上共同辦理；採購及相關人員應當實行定期輪崗。三是分級授權，科學決策。主管預算單位應當加強所屬預算單位管理；建立健全採購人、集中採購機構和監管部門採購事項內部決策機制和內部審核制度。四是最佳化流程，重點管控。要加強關鍵環節的控制，對不符合規定的及時糾正；要明確各個節點的工作時限要求，提高採購效率；要強化利益衝突管理，嚴格執行迴避制度。
問：《指導意見》針對政府採購內控管理提出了哪些保障措施？
答：為了提高政府採購內部控制管理水平，《指導意見》提出了四個方面的保障措施：一是加強組織領導。要求採購人、集中採購機構和監管部門建立單位內部的領導、協調機制，嚴格執行崗位分離、輪崗交流等制度。二是加快建章立制。各部門、各單位要抓緊梳理和評估本部門、本單位的風險事項，明確標準化工作要求和防控措施，形成較完備的內部控制體系。三是完善技術保障。各部門、各單位要充分發揮電子信息技術和大數據在政府採購內控管理中的作用，運用信息技術落實政府採購內部控制管理措施。四是強化運行監督。各部門、各單位要建立內控管理的激勵約束機制，將內控制度的建設和執行情況納入績效考評體系。財政部門要將政府採購內部控制制度的建設和執行情況作為政府採購監督檢查和對集中採購機構考核的重要內容，加強監督指導。
內容解讀
為了進一步規範政府採購活動中的權力運行，強化內部流程控制，促進政府採購提質增效，財政部提出關於加強政府採購活動內部控制管理的指導意見。
主要目標方面，意見提出，以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線,通過制定製度、健全機制、完善措施、規範流程,逐步形成依法合規、運轉高效、風險可控、問責嚴格的政府採購內部運轉和管控制度,做到約束機制健全、權力運行規範、風險控制有力、監督問責到位,實現對政府採購活動內部權力運行的有效制約。
意見明確重點任務。一是嚴防廉政風險。牢固樹立廉潔是政府採購生命線的根本理念,把紀律和規矩挺在前面。針對政府採購崗位設定、流程設計、主體責任、與市場主體交往等重點問題,細化廉政規範、明確紀律規矩,形成嚴密、有效的約束機制。二是控制法律風險。切實提升採購人、集中採購機構和監管部門的法治觀念,依法依規組織開展政府採購活動,提高監管水平,切實防控政府採購執行與監管中的法律風險。三是落實政策功能。準確把握政府採購領域政策功能落實要求,嚴格執行政策規定,切實發揮政府採購在實現國家經濟和社會發展政策目標中的作用。四是提升履職效能。落實精簡、統一、效能的要求,科學確定事權歸屬、崗位責任、流程控制和授權關係,推進政府採購流程最佳化、執行順暢,提升政府採購整體效率、效果和效益。
答記者問
為了落實黨的十八屆四中全會關於在政府採購等業務中“實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制”的要求，財政部印發了《關於加強政府採購活動內部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號，以下簡稱《指導意見》）。近日，財政部國庫司有關負責人就相關問題回答了記者提問。
問：為什麼要制定《指導意見》？
答：加強對政府採購活動的內部控制管理，是落實黨的十八屆四中全會要求的重要舉措，也是深化政府採購制度改革的客觀要求。研究制定《指導意見》，強化採購人、集中採購機構和監管部門在政府採購活動中的內控管理責任，加強採購活動中的權力制約，看住亂伸的“權力之手”，對於政府採購各相關主體落實黨風廉政主體責任、提升管理水平、推進依法採購具有重要意義。
問：《指導意見》的主要思路是什麼？
答：《指導意見》以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，適應政府職能轉變和構建現代財政制度需要，圍繞落實政府採購法律法規，進一步規範政府採購活動中的權力運行：一是突出三項原則。提出了全面管控與突出重點並舉、分工制衡與提升效能並重，權責對等與依法懲處並行的政府採購活動內控管理基本原則。二是強調主體責任。明確採購人要重點做好內部歸口管理和所屬單位管理，加強對採購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結果評價等的管理；集中採購機構重點做好流程控制，圍繞政府採購具體環節加強管理；監管機構重點圍繞放管服改革要求，完善採購方式審批、採購進口產品審核、投訴處理、監督檢查等內部管理制度和工作規程。三是明確四項任務。提出了嚴防廉政風險、控制法律風險、落實政策功能、提升履職效能等四個方面的重點任務。四是細化內控措施。以分事行權、分崗設權、分級授權和流程控制為主線，提出了四個方面共15條具體內控措施。
問：《指導意見》對於加強政府採購活動內控管理有哪些具體措施？
答：《指導意見》提出了四個方面的內控措施：一是明晰事權，依法履職。要求採購人、集中採購機構和監管部門加強內部歸口管理和內部監督；採購人與採購代理機構之間要明確委託代理的權利義務。二是合理設崗，權責對應。合理界定崗位職責和責任主體，梳理風險事項；採購需求制定與內部審核、契約簽訂與驗收等不相容崗位要分開設定；評審現場組織、單一來源採購項目議價等相關業務原則上應由2人以上共同辦理；採購及相關人員應當實行定期輪崗。三是分級授權，科學決策。主管預算單位應當加強所屬預算單位管理；建立健全採購人、集中採購機構和監管部門採購事項內部決策機制和內部審核制度。四是最佳化流程，重點管控。要加強關鍵環節的控制，對不符合規定的及時糾正；要明確各個節點的工作時限要求，提高採購效率；要強化利益衝突管理，嚴格執行迴避制度。
問：《指導意見》針對政府採購內控管理提出了哪些保障措施？
答：為了提高政府採購內部控制管理水平，《指導意見》提出了四個方面的保障措施：一是加強組織領導。要求採購人、集中採購機構和監管部門建立單位內部的領導、協調機制，嚴格執行崗位分離、輪崗交流等制度。二是加快建章立制。各部門、各單位要抓緊梳理和評估本部門、本單位的風險事項，明確標準化工作要求和防控措施，形成較完備的內部控制體系。三是完善技術保障。各部門、各單位要充分發揮電子信息技術和大數據在政府採購內控管理中的作用，運用信息技術落實政府採購內部控制管理措施。四是強化運行監督。各部門、各單位要建立內控管理的激勵約束機制，將內控制度的建設和執行情況納入績效考評體系。財政部門要將政府採購內部控制制度的建設和執行情況作為政府採購監督檢查和對集中採購機構考核的重要內容，加強監督指導。
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近日， 財政部發布《關於加強政府採購活動內部控制管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求採購人、集中採購機構和監管部門應當發揮內部審計、紀檢監察等機構的監督作用，加強對採購執行和監管工作的常規審計和專項審計。
《指導意見》指出，加強對政府採購活動的內部控制管理，是貫徹《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措，也是深化政府採購制度改革的內在要求，對落實黨風廉政建設主體責任、推進依法採購具有重要意義。近年來，一些採購人、集中採購機構和政府採購監管部門積極探索建立政府採購活動內部控制制度，取得了初步成效，但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發展不平衡等問題。為了進一步規範政府採購活動中的權力運行，強化內部流程控制，促進政府採購提質增效，財政部發布內控管理指導意見。
《指導意見》明確政府採購內控管理的三項基本原則，全面管控與突出重點並舉；分工制衡與提升效能並重；權責對等與依法懲處並行。
《指導意見》要求，以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線，通過制定製度、健全機制、完善措施、規範流程，逐步形成依法合規、運轉高效、風險可控、問責嚴格的政府採購內部運轉和管控制度，做到約束機制健全、權力運行規範、風險控制有力、監督問責到位，實現對政府採購活動內部權力運行的有效制約。
《指導意見》明確，明晰事權，依法履職盡責。採購人、採購代理機構和監管部門應當根據法定職責開展工作，既不能失職不作為，也不得越權亂作為。實施歸口管理，明確委託代理權利義務，強化內部監督。
採購人、集中採購機構和監管部門應當發揮內部審計、紀檢監察等機構的監督作用，加強對採購執行和監管工作的常規審計和專項審計。暢通問題反饋和受理渠道，通過檢查、考核、設定監督電話或信箱等多種途徑查找和發現問題，有效分析、預判、管理、處置風險事項。
《指導意見》規定，合理設崗，強化權責對應。合理設定崗位，明確崗位職責、許可權和責任主體，細化各流程、各環節的工作要求和執行標準。實行分級授權，推動科學決策。明確不同級別的決策許可權和責任歸屬，按照分級授權的決策模式，建立與組織機構、採購業務相適應的內部授權管理體系。最佳化流程，實現重點管控。加強對採購活動的流程控制，突出重點環節，確保政府採購項目規範運行。
《指導意見》強調，建立內部控制管理的激勵約束機制，將內部控制制度的建設和執行情況納入績效考評體系，將日常評價與重點監督、內部分析和外部評價相結合，定期對內部控制的有效性進行總結，加強評估結果套用，不斷改進內部控制管理體系。財政部門要將政府採購內部控制制度的建設和執行情況作為政府採購監督檢查和對集中採購機構考核的重要內容，加強監督指導。
