條例發布
江蘇省人大常委會檔案 蘇人發〔2017〕71號
關於批准《鎮江市長江岸線資源保護條例》的通知
鎮江市人民代表大會常務委員會：
《鎮江市長江岸線資源保護條例》已由江蘇省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議於2017年12月2日批准，請予公布施行。
江蘇省人民代表大會常務委員會
2017年12月2日
條例全文
鎮江市長江岸線資源保護條例
（2017年10月31日鎮江市第八屆人民代表大會常務委員會第五次會議制定 2017年12月2日江蘇省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議批准）
目錄
第一章總則
第二章保護規劃
第三章分區保護
第四章集約利用
第五章監督管理
第六章法律責任
第七章附則
第一章總則
第一條為了加強長江岸線資源保護，提高長江岸線資源利用的綜合效益，保障經濟、社會和生態的可持續發展，根據有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例。
第二條本條例適用於本市行政區域內長江岸線資源的保護、利用和管理等活動。
第三條長江岸線資源保護遵循生態優先、科學規劃、分區保護、集約利用的原則。
第四條市人民政府對長江岸線資源保護實行統一監督管理，建立市長江岸線資源保護協調機制，負責組織、協調長江岸線資源的保護工作。
市人民政府將長江岸線資源保護目標完成情況作為對本級人民政府有關部門及其負責人和下一級人民政府及其負責人的考核內容，考核結果應當向社會公布。
轄市（區）人民政府對轄區內長江岸線資源的保護承擔主體責任。
第五條在長江岸線資源的保護與管理中，有關部門依法履行下列職責：
（一）水行政主管部門負責對防洪安全、河勢控制、水資源保護、水土保持等實施監督管理，查處非法采砂等行為；
（二）交通運輸主管部門負責港口岸線的保護和管理，查處違法使用港口岸線的行為；
（三）國土資源主管部門負責辦理建設用地使用、登記及臨時用地等手續，查處違法用地行為；
（四）環境保護主管部門負責建設項目環境影響評價檔案的審批，對污染防治實施監督管理。
發展改革、經濟和信息化、財政、規劃、農業、公安、建設和旅遊等有關部門，在各自職責範圍內做好長江岸線資源保護的相關工作。
第六條市人民政府應當制定長江岸線資源的生態環境管理制度，建立生態補償機制，設立專項資金，用於生態補償和生態修復。
第七條任何單位和個人都有義務保護長江岸線資源，造成長江岸線生態環境損害的，應當承擔修復和損害賠償責任。
對長江岸線資源保護有重大貢獻的，由市、轄市（區）人民政府給予獎勵。
第二章保護規劃
第八條市發展改革主管部門負責組織編制市長江岸線保護規劃，報市人民政府批准後公布實施。
編制市長江岸線保護規劃應當依據國家和省有關長江岸線保護規劃、市國民經濟和社會發展規劃，並與土地利用總體規劃、城市總體規劃等相銜接。
第九條市長江岸線保護規劃應當明確以下內容：
（一）長江岸線資源保護和利用的原則、目標和任務；
（二）長江岸線資源的布局和功能區劃；
（三）長江岸線資源的具體區域和紅線範圍；
（四）重點保護的長江岸線資源區域；
（五）長江岸線資源的保護措施；
（六）法律、法規規定應當納入市長江岸線保護規劃的其他內容。
第十條市長江岸線保護規劃應當嚴格執行。確需修改的，應當按照法定程式報市人民政府批准。
第三章分區保護
第十一條根據河道自然條件、岸線資源現狀、保護和開發利用等要求，長江岸線資源分為保護區、保留區、控制利用區和開發利用區，實施分區保護。
第十二條長江岸線資源保護區的範圍包括：
（一）飲用水源地一級保護區、調水水源保護區等為保障供水安全劃定的區域；
（二）長江豚類省級自然保護區、長江揚中段暗紋魨刀鱭國家水產種質資源保護區等核心區；
（三）沿江重要濕地、森林公園等生態功能保護區；
（四）沿江國家級風景名勝區核心景區；
（五）長江與京杭運河交匯區域等重要航運樞紐；
（六）市長江岸線保護規劃劃定的其他區域。
第十三條長江岸線資源保護區內不得從事下列活動：
（一）在飲用水源地一級保護區、調水水源保護區內從事與供水設施和保護水源無關的建設活動，以及在調水水源保護區內從事影響引調水口門正常運行的活動；
（二）在自然保護區核心區內建設生產設施，以及從事未經批准的其他活動；
（三）在水產種質資源保護區核心區內圍墾、建設排污口以及其他與水產種質資源保護方向不一致的項目；
（四）在沿江重要濕地、森林公園等生態功能保護區內建設破壞生態功能的項目；
（五）在沿江國家級風景名勝區核心景區內建設違反風景名勝區規劃或者與風景名勝資源保護無關的項目；
（六）在重要航運樞紐內建設可能影響安全與正常運行的項目；
（七）法律、法規禁止的其他活動。
第十四條長江岸線資源保留區的範圍包括：
（一）飲用水源地二級保護區；
（二）長江豚類省級自然保護區緩衝區、部分實驗區；
（三）長江揚中段暗紋魨刀鱭國家水產種質資源保護區部分實驗區；
（四）為滿足生活生態岸線開發需要的區域；
（五）市長江岸線保護規劃劃定的其他區域。
第十五條長江岸線資源保留區內不得從事下列活動：
（一）在飲用水源地二級保護區內新建、改建、擴建排放污染物的項目；
（二）在自然保護區緩衝區內建設生產設施、開展旅遊和生產經營活動，在其實驗區內建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施以及污染物排放超過國家、地方規定排放標準的其他項目；
（三）在水產種質資源保護區實驗區內圍墾、建設排污口；
（四）法律、法規禁止的其他活動。
第十六條長江岸線資源控制利用區的範圍包括：
（一）開發利用對防洪安全、河勢穩定、供水安全、航道穩定可能造成不利影響，需要控制其開發利用強度的區域；
（二）險工險段、重要涉水工程及設施、河勢變化敏感區、地質災害易發區、水土流失嚴重區等需要控制其開發利用方式的區域；
（三）飲用水源地准保護區，長江豚類省級自然保護區、長江揚中段暗紋魨刀鱭國家水產種質資源保護區的部分實驗區，沿江國家級風景名勝區等範圍內，需要控制其開發利用方式的部分區域；
（四）市長江岸線保護規劃劃定的其他區域。
第十七條長江岸線資源控制利用區內不得從事下列活動：
（一）建設有明顯不利影響的危險化學品碼頭、排污口、電廠排水口等項目；
（二）在飲用水源地准保護區內新建、擴建對水體污染嚴重的項目，改建增加排污量的項目；
（三）在自然保護區實驗區內建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施以及污染物排放超過國家、地方規定排放標準的其他項目；
（四）在水產種質資源保護區實驗區內圍墾或者建設排污口；
（五）法律、法規禁止的其他活動。
第十八條長江岸線資源利用條件較好，對防洪安全、河勢穩定、供水安全以及生態環境影響較小的區域，可以規劃為開發利用區。
第四章集約利用
第十九條市、轄市（區）人民政府應當堅持集約利用長江岸線資源，引導產業向陸域縱深發展，減少對臨水岸線的占用。
第二十條開發、利用長江岸線資源的，應當符合市長江岸線保護規劃，並依照法律、法規規定辦理行政許可等手續。
利用長江岸線資源從事生產經營活動的，推行有償使用制度，具體辦法由市人民政府制定。
第二十一條依法取得臨時使用長江岸線資源許可的，不得修建永久性設施。使用期限屆滿後，使用者應當在三個月內無償拆除有關設施並恢復原狀。需延期使用的，應當重新依法辦理行政許可手續。
第二十二條經批准使用的長江岸線資源的範圍、用途等不得擅自變更。確需變更的，應當依法辦理變更手續。
第二十三條市人民政府應當統籌推進長江沿線化工行業轉型發展，健全環境保護監控機制，支持化工企業開展綠色技術創新和清潔低碳生產。
第二十四條港口岸線應當優先用於公用碼頭建設。市、轄市（區）人民政府應當引導、支持自用碼頭提供公共服務，鼓勵沿江中小企業集中使用公用碼頭，避免重複建設。
第二十五條市旅遊、交通運輸等主管部門應當最佳化長江沿線旅遊資源配置，充分利用既有客運碼頭布局郵輪運輸功能，改造或者新建專業化郵輪泊位。
第二十六條有下列情形之一的，交通運輸主管部門應當依法辦理港口岸線使用許可的註銷手續：
（一）有效期屆滿未延期的；
（二）項目法人依法終止，不再使用港口岸線的；
（三）因港口規劃調整，項目所使用的岸線不再作為港口岸線的；
（四）自取得港口岸線使用許可之日起兩年內未開工建設的；
（五）法律、法規規定的其他情形。
第二十七條有下列情形之一的，由國土資源主管部門報請有批准權的人民政府依法收回土地使用權：
（一）為公共利益需要使用土地的；
（二）土地出讓等有償使用契約約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批准的；
（三）被依法認定為閒置土地，未動工開發滿兩年的；
（四）法律、行政法規規定的其他情形。
被依法認定為閒置土地，未動工開發滿一年的，由國土資源主管部門依法征繳土地閒置費。
第五章監督管理
第二十八條市人民政府應當建立長江岸線資源信息系統，對岸線資源保護和利用狀況定期開展評估，並將評估結果納入岸線資源使用者信用評價體系。
第二十九條市人民政府應當組織有關部門實施聯合執法。有關單位和個人應當協助、配合，不得拒絕、阻礙執法人員依法執行公務。
第三十條市、轄市（區）建立河長制，分級分段統籌做好長江岸線資源的保護和管理工作，組織開展專項檢查和集中治理。
第三十一條水行政、交通運輸、環境保護等主管部門應當建立日常巡查制度，發現可能影響或者破壞長江岸線資源的行為時，應當及時制止，並依法予以處理。
第三十二條長江采砂管理實行人民政府行政首長負責制。市、轄市（區）水行政主管部門按照分級管理的許可權，負責本行政區域內長江采砂的管理和監督檢查工作。
從事長江采砂活動的單位和個人應當按照河道采砂許可證的規定進行開採，禁止非法采砂。
第六章法律責任
第三十三條違反本條例規定，有下列行為之一的，由水行政主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀或者採取其他補救措施，並依照下列規定給予處罰：
（一）在調水水源保護區內從事與供水設施和保護水源無關的建設活動，或者從事影響引調水口門正常運行的活動，處一萬元以上五萬元以下罰款；
（二）在水產種質資源保護區內圍墾河道的，處一萬元以上五萬元以下罰款；既不恢復原狀也不採取其他補救措施的，代為恢復原狀或者採取其他補救措施，所需費用由違法者承擔；
（三）在水產種質資源保護區內建設排污口的，處五萬元以上十萬元以下罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處十萬元以上五十萬元以下罰款；情節嚴重的，可以責令停產整治。
第三十四條違反本條例規定，在重要航運樞紐內建設可能影響其安全與正常運行的項目，由航道主管部門責令限期拆除，對單位處五萬元以下罰款，對個人處二千元以下罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。
第三十五條違反港口規劃建設港口、碼頭或者其他港口設施，或者未經依法批准，建設港口設施使用港口岸線的，由市、轄市（區）人民政府或者交通運輸主管部門責令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正決定的機關申請人民法院強制拆除違法建設的設施；可以處五萬元以下罰款。
第三十六條在長江岸線資源範圍內進行危害防洪安全、堤防安全和河勢穩定活動的，由水行政主管部門責令停止違法行為，限期拆除違法建築物、構築物，恢復原狀；逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除，所需費用由違法者承擔，並處一萬元以上十萬元以下罰款。
第三十七條在自然保護區核心區、緩衝區內建設生產設施，實驗區內建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施，以及從事其他禁止性活動的，依照《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國自然保護區條例》等有關法律、法規的規定予以處理。
第三十八條違反本條例規定，非法采砂的，依照《中華人民共和國河道管理條例》、國務院《長江河道采砂管理條例》等有關法律、法規的規定予以處理。
第三十九條市、轄市（區）人民政府有關部門有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）未依法批准使用長江岸線資源的；
（二）未依法履行監督檢查職責，造成嚴重後果的；
（三）索取、收受他人財物，或者謀取其他利益的；
（四）其他濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守的行為。
第七章附則
第四十條本條例自2018年4月1日起施行。
條例的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
《鎮江市長江岸線資源保護條例》（以下簡稱《條例》）已於2017年10月31日由鎮江市第八屆人大常委會第五次會議審議制定，現提請本次省人大常委會審議批准。現就《條例》的有關情況作如下說明：
一、制定《條例》的必要性和依據
長江岸線資源有著重要的生態價值和經濟價值，具有不可替代性。習近平總書記在2016年1月推動長江經濟帶發展座談會提出“共抓大保護、不搞大開發”的長江經濟帶發展導向，十九大報告再次強調了這一發展戰略，足見保護好長江岸線資源的重大意義。鎮江擁有自然濱江岸線約270公里，資源豐富、功能齊全，是經濟社會發展的重要支撐，更是維護良好生態的天然屏障。堅持嚴格保護、兼顧合理利用，已經成為鎮江全市上下對長江岸線資源可持續發展的共識。
近年來，鎮江沿江經濟發展迅速，但由於缺乏長江岸線資源保護的總體、系統規劃，導致產業布局不盡合理，小企業小碼頭大量占用深水岸線，產業陸域腹地縱深較小，岸線利用率不高；政府及其部門監管職責不甚明確，執法能力不足，沒有形成有效的監管機制；經濟建設與生態保護未能協調發展，各類不合理開發和利用行為給生態環境造成不同程度影響和侵害；缺乏較為完備的使用退出機制，難以使有限的長江岸線資源“新陳代謝”，造成浪費也給大布局帶來困難。目前，在長江岸線資源保護方面沒有直接的上位法依據，對各類行為的規範散見於不同領域、層級的法律法規中，因此，制定一部符合我市長江岸線資源保護、利用和管理等工作實際的地方性法規正當其時。
《條例》制定的主要依據和參照有：《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國土地管理法》《江蘇省港口條例》《江蘇省河道管理條例》，以及《長江岸線保護和開發利用總體規劃》《江蘇省長江經濟帶發展實施規劃》等。
二、《條例》的主要內容
《條例》分為七章，共四十條。《條例》立法主旨是為了加強長江岸線資源保護，提高長江岸線資源利用的綜合效益，保障經濟、社會和生態的可持續發展。據此，《條例》對保護規劃、分區保護、集約利用、監督管理、法律責任等內容分別作了相應規定。
三、需要說明的問題
（一）關於對長江岸線資源實施分區保護的問題
為貫徹長江流域“共抓大保護、不搞大開發”發展理念，承接《長江岸線保護和開發利用總體規劃》（水建管〔2016〕329號）、《江蘇省長江經濟帶發展實施規劃》等最新要求，《條例》從更側重對長江岸線資源的長久保護和可持續利用角度出發，根據河道自然條件、岸線資源現狀、保護和開發利用等要求，將長江岸線資源劃分為保護區、保留區、控制利用區和開發利用區，並設定專章“分區保護”進行規定，依據相關法律法規設定分區範圍、禁止行為及其法律責任。
（二）關於長江岸線資源生態環境保護的問題
《江蘇省長江經濟帶發展實施規劃》要求“將鎮江作為重點城市之一，著重圍繞生態補償機制，加快形成符合生態文明體制改革要求的制度創新經驗”，為此，《條例》第六條規定了制定生態環境管理制度和建立生態補償機制相關內容，在第七條引入生態環境修復和損害賠償制度，第十二條明確將沿江重要濕地和森林公園等生態功能保護區納入岸線資源保護區加以嚴格保護，第十四條將“飲用水源地二級保護區”全部納入岸線資源保留區，第二十三條規定支持沿江化工企業開展綠色技術創新和清潔低碳生產。多措並舉，以助推沿江綠色發展和美麗鎮江建設。
（三）關於長江岸線資源集約利用的問題
對長江岸線資源的合理利用，是在共抓大保護前提下，使“黃金水道”發揮“黃金效益”的應有之義，科學、高效地利用岸線資源也是對岸線的有效保護。為此，《條例》設定“集約利用”一章，在第十九條規定“市、轄市（區）人民政府應當堅持集約利用長江岸線資源，引導產業向陸域縱深發展，減少對臨水岸線的占用”，第二十三條、第二十四條、第二十五條分別就長江沿線化工產業綠色轉型、港口岸線最佳化利用、旅遊產業集聚發展等作出引導性規範，以體現地方立法對經濟社會發展的引領、推動作用。
（四）關於長江岸線資源使用退出機制的問題
“占而不用、多占少用”，造成稀缺長江岸線資源浪費的同時也給沿江產業最佳化布局帶來了很大困難。鑒於對長江岸線資源開發利用多是港口岸線和土地資源，《條例》依據交通運輸部《港口使用審批管理辦法》、《江蘇省港口條例》，在第二十六條規定“有效期屆滿未延期的”“項目法人依法終止，不再使用港口岸線的”“因港口規劃調整，項目所使用的岸線不再作為港口岸線的”“自取得港口岸線使用許可之日起兩年內未開工建設的”，以及法律、法規規定的其他情形，依法辦理港口岸線許可的註銷手續；依據《中華人民共和國土地管理法》、國土資源部《閒置土地處置辦法》，在第二十七條規定“為公共利益需要使用土地的”“土地出讓等有償使用契約約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批准的”“被依法認定為閒置土地，未動工開發滿兩年的”，以及法律、行政法規規定的其他情形，依法收回土地使用權，並規定“被依法認定為閒置土地，未動工開發滿一年的，由國土資源主管部門依法征繳土地閒置費”，由此細化了長江岸線資源使用退出機制，以便於加強岸線資源使用方面的事中和事後管理。
（五）關於完善長江岸線資源監督管理機制的問題
對長江岸線資源的有效保護需要有序、有效的監督管理機製作為抓手和保障。《條例》第四條規定了市、轄市（區）兩級人民政府的監管職責；第五條將與長江岸線資源有直接關聯的水行政、交通運輸、國土資源、環境保護等主管部門的職責加以明確；第二十八條明確由市人民政府建立長江岸線資源信息系統和相應的評估、評價機制；第三十條規定建立河長制，分級分段做好保護和管理工作；針對打擊非法采砂方面主要存在的執法力量不足、相互推諉等問題，在第三十二條明確“長江采砂管理實行人民政府行政首長負責制。市、轄市（區）水行政主管部門按照分級管理的許可權，負責本行政區域內長江采砂的管理和監督檢查工作”。齊抓共管，以形成對長江岸線資源橫向和縱向的格線化管理體制。
以上說明連同文本，請予審議。
審議意見的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
《鎮江市長江岸線資源保護條例》已經鎮江市第八屆人大常委會第五次會議通過，現報省人大常委會批准。省人大常委會法工委在該條例通過前進行了初步審查，徵求了省人大財經委，省人大常委會農委、環資城建委，省水利廳、發改委、國土廳、住建廳、交通運輸廳、環保廳、法制辦等有關單位的意見，並與鎮江市人大常委會法工委進行了溝通，提出了修改意見和建議，鎮江市人大常委會已作相應修改。省人大法制委員會於11月1日召開全體會議對該條例進行了審議。現將審議意見報告如下：
為了加強長江岸線資源保護，提高長江岸線資源利用的綜合效益，保障經濟、社會和生態的可持續發展，鎮江市人大常委會根據本地的具體情況和實際需要制定地方性法規，十分必要。該條例在有關法律、法規規定的基礎上，對長江岸線保護規劃、保護措施、集約利用等事項作出了具體規定，具有較強的針對性和可操作性。
該條例同憲法、法律、行政法規和本省的地方性法規不相牴觸，建議本次常委會會議審議批准。
以上報告，請審議。
解讀
昨天上午，省十二屆人大常委會第三十三次會議表決通過了《鎮江市長江岸線資源保護條例》（以下簡稱條例）。這是國內出台的首部長江岸線資源保護的地方法規，填補了國內空白。
2016年1月，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上提出，長江流域涉及水、路、港 、岸、產、城和生物、濕地、環境等多個方面，是一個整體，必須全面把握、統籌謀劃。並指出，當前和今後相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，“共抓大保護，不搞大開發。”黨的十九大報告中再次強調：要以此為導向推動長江經濟帶發展。為貫徹執行好上述指示精神，針對長江岸線資源開發利用中出現的各種環境問題，鎮江市人大常委會率先通過立法，制定了《鎮江市長江岸線資源保護條例》。
我市擁有自然濱江岸線約270公里，資源豐富、功能齊全，是經濟社會發展的重要支撐，更是維護良好生態的天然屏障。堅持嚴格保護、兼顧合理利用，已經成為全市上下對長江岸線資源可持續發展的共識。市人大常委會法工委主任張蕾說：“該條例在保護規劃、分區保護、集約利用、監督管理等 方面作了有益探索和創新，具有較強的地方特色和可操作性，有利於強力助推‘生態優先、特色發展’鎮江新實踐。”
記者了解到，該條例主要具有以下亮點：統籌資源，實行長江岸線資源的分區保護；創新機制，保護長江岸線資源的生態環境；科學利用，發揮長江岸線資源的黃金效益；細化管理，規範長江岸線資源的使用機制。
