改革實踐
1.2003年以前我國農村信用社改革
建國以來,我國農村信用社經歷了從人民公社、生產大隊管理,到中下貧農管理,又到農業銀行管理的多次改革。中國農業銀行在1979年恢復後,農村信用社成為其下設機構。1984年,國務院審批了中國農業銀行《關於改革信用社合作社管理體制的報告》,這次改革強調農村信用社的“三性”,即組織上的合作性、管理上的民主性和經營上的靈活性。但恢復“三性”改革並沒有取得顯著效果,農村信用社的經營還是按照自上而下的指令式計畫進行。90年代後,國務院要求農村信用社要逐漸從農業銀行分離出來。1993年國務院下發了《國務院關於金融體制改革的決定》;1994年農業銀行、農村信用社開始各自獨立辦公;1996年國務院出台的《關於農村金融體制改革的決定》(國發[1996]33號),標誌著農村信用社完成了與中國農業銀行的正式脫鉤,並開始由中國人民銀行託管。
2.自2003年起的農村信用社改革及評價
2003年6月27日,國務院下發了《深化農村信用社改革試點方案》,這個方案再次啟動了農村信用改革的新一輪創新,試點工作在浙江等8個省進行,該方案主要有三方面內容,即改革農村信用社產權制度,改革農村信用社管理體制以及國家幫扶信用社。2004年8月底,將試點地區進一步擴大到了21個省市自治區。2007年8月,隨著最後一家省級合作社的正式掛牌,我國新的農村信用社經營管理體制框架已經在全國範圍內建立起來。這次改革在產權和管理權方面有很大的突破。首先是強調信用社的商業化、市場化,其次是將信用社的管理權下放給了省級政府,權力的下放有利於因地制宜,但也增加了政府對信用社的行政性控制,同時容易引發信用社的道德風險。
現狀分析
產權制度
目前我國農村信用社在產權制度方面採取多樣化方針,各地區根據自身發展水平以及信用社自身狀況來選擇不同的產權模式:經濟比較發達、城鄉一體化程度較高、信用社資產規模較大且已商業化經營的少數地區實行股份制商業銀行。不具備商業銀行模式改造條件的信用社可以選擇合作銀行模式在人口相對比較稠密或糧棉商品基地縣(市),可以縣(市)為單位將信用社和縣(市)聯社各為法人改為統一法人。對其他還達不到條件的地區,可繼續實行原先的體制,同時通過降格、合併等手段,對高風險信用社進行兼併和重組,並對嚴重資不抵債、機構設定在城區或城郊、支農服務較少的信用社,可考慮按照《金融機構撤銷條例》予以撤銷。
這樣,我國農村信用社出現了三種新型的基本發展模式:農村信用社制度框架內重組模式、股份制農村商業銀行模式和農村合作銀行模式,各地都有不同選擇。但在管理模式上,除北京、天津、上海外,各地基本上都選擇組建了省級聯社。
當前問題:首先,當前的農村信用社在產權制度方面是一種混合產權模式,出資方主要是各級政府,監管方面還是以政府指導為主,產權沒有明確的界定,信用社的性質還存有“官辦”金融機構的跡象。
其次,在管理模式上,各省級地方政府都無一例外的選擇了易於行政管理的聯社模式,這造成了信用社不是對股東和社員負責,而是對上一級的聯社負責,同時也傷害了農民參股入社的積極性。
最後,在股權設定方面,農村信用社的“非農”問題日益突出,出現了排擠小股民和農民股民的現象,改變了信用社“支農惠農”的核心目標。
資金運營
(1)資產情況。2000年以後,農村信用社增資擴股規模開始迅速加大,但信用社的資本充足率並沒有完全達到國家8%的標準要求。從2004年以來,農村信用社再次出現增資擴股高峰,資本充足率有明顯提高趨勢,可以預見資本不足的問題不久將會得到解決。不良貸款近年來也有所好轉,但由於大多數是屬於歷史積累,在短期內很難收回,這就使得各個信用社的不良貸款率居高不下,甚至有的地方超過了50%,成為信用社經營困難的主要原因。
(2)負債情況。從信用社的負債總體來看,農民仍然是最主要的儲蓄者,其存款額大約占到信用社總存款的70%。從存款流動性和結構來看,信用社保持較高的流動性水平,但流動性較高的同時也削弱了信用社的盈利能力,尤其是上存制度限制占用了大量資金限制了放貸規模。
(3)盈利情況。農村信用社從農業銀行脫離出來後,一方面被轉嫁了許多沉重歷史包袱,制約了其進一步發展;另一方面行業競爭加大,擠壓了信用社的盈利空間,而其服務“三農”的宗旨使得社盈利水平長期處於低位。
內部治理
(1)1996年中國農村信用社從中國農業銀行脫鉤後,農村信用社按照《國務院關於農村金融體系改革的決定》要求,建立了農村信用社社員代表大會、理事會、監事會三權分立的核心治理制度。理事會負責日常事務的決策並向信用社經營層提出經營目標和戰略方針;監事會負責對經營層的監督管理。代表大會負責理事會和監事會的選舉,理事會和監事會對代表大會負責。三會之間權責分明、各司其職、相互制約。
農村信用社體系上自上而下分為四個層級,分別是國家級、省級、縣級、鄉鎮級,該體系的採用自下而上的所有權控股方式。
(2)當前問題。首先,農村信用社“三會”制度形同虛設。社員代表大會沒有成為真正的最高權力機構,自身受到信用社的控制和操縱。理事會和監事會的規範制度還沒有建立,理事會受到上級的控制,監事會流於形式,無法發揮有效的內部監管,信用社的經營活動更多依靠行政命令的方式開展。
其次,省級聯社控制制度與法人產權治理機制相互矛盾。農村信用合作社的三權分立模式,解決了農村信用社、信用社股東和政府之間的所有權和經營權的分配問題。但改革中將信用社的管理權下放給省級政府,造成了各省都毫無例外的建立了農村信用社省級聯社,這為地方政府控制農村信用合作社和地方金融提供了機遇,制約了不同產權主體共同參與決策的權力。
最後,管理水平有限,管理效率不高。農村信用社職工的文化水平不高,在放貸時不能準確有效的向農戶傳達信貸信息,同時存在機構冗餘、人員龐雜的現象,行政成本高而經營效率低下。
監管狀況
(1)建國之初,農村信用合作社工作主要由中國人民銀行和供銷社共同監管,監管的內容多是對一些基本的規章制度的規範。80年代後,農村信用社成為農業銀行的基層機構,由中國農業銀行負責監管,監管手段多是強制性的行政式命令。1996年,國務院出台了《關於農村金融體制改革的決定》,農村信用社開始逐步脫離農業銀行的附屬地位。
(2)2003年6月,國務院出台《深化農村信用社改革試點方案》,確定了監管的總體原則。2004年銀監會經國務院審批下發的《關於明確農村信用社監督管理權責分工的通知》經一步將監管體制中各級政府、省級管理機構、中國人民銀行以及銀監會的權責明確。
(3)當前問題。首先,沒有有效的執行對省級聯社的監管工作。隨著國家將農村信用社的權力逐步下放給省級政府,省級聯社的特殊地位就必須要有更高層的國家機構嚴格管理,這方面銀監會監管不完善,管理基本還是流於形式。而是否應當建立專門的全國性信用社監管機構還需討論。
其次,信用社與監管部門關係不暢,沒有建立適當的溝通機制。當前信用社還處於改革發展初期,很多業務還不規範,因此對監管機構存有戒心。而監管者也沒有主動建立與各級信用社的有效溝通機制。
最後,監管體系中忽略“三會”制度。“三會”中的內部監事會形同虛設,沒有與外部的監管部門內外呼應,而是在很大程度上成為信用社管理層的附屬機構。
改革對策
1.明晰信用社產權關係,推進多元化產權模式。當前農村信用社的產權問題主要是法人產權的概念迷糊不清,入股農民社員享受不到自身應有的權力,甚至連基本的監督知情權都得不到滿足。要從根本上解決這一問題,筆者認為必須推進多元化產權改革,分散股權,民主管理,民眾監督,克服“一人說了算”的內部控制機制。具體來說,要求信用社在原有社員的基礎上,更廣泛的吸收當地的農民農戶、個體工商業者、農村中小企業、鄉鎮企業的資金,甚至可以吸收外地資本、外資企業的資金,實現投資主體多元化。
2.增加大額貸款數量,建立區域資金流通機制,提高信用社盈利能力。解決信用社的可持續發展問題,關鍵是提高信用社
自身的盈利能力。歷史債務包袱重和小額信貸利潤低是信用社提高盈利水平的兩大難題,筆者認為首先應當適當提高利差相對較高的大額信貸的數量,最佳化信用社的負債結構,降低資金過剩流動性的同時提高信用社的收入。其次是要建立區域間的資金流通機制,適當放寬信用社之間的頭寸交易,進而保證資金過剩的信用社可以及時將資金流通到資金缺乏的信用社。
3.確立“三會”在內部治理的核心地位,減少政府部門對信用社的干預,加大人才引進和培養力度。一方面必須確立社員大會的最高權力機構的地位,同時增強農戶和企業股東的參與意識,保證信用社真正反映大多數社員的利益;另一方面建立名副其實的監事會制度,保證其對理事會的監管權力。同時,政府部門要逐漸弱化自身的經營決策者地位,改變農村信用社的一元決策體制,推進多元產權模式。在人才培養方面,在吸納高素質專業金融人
才的同時,更要加大在職員工的培訓力度,從根本上提高金融服務質量。
4.建立健全信用社監管體制,逐漸形成一個有效的監管體系。有效的監管體系主要包括三方面內容:首先,明確外部監管機構的主體地位和各自職責,包括各級政府、省級管理機構、銀監會、中央銀行。這其中必須強調銀監會監管的核心地位,在協調好與各級政府之間關係的同時,更要監督約束政府部門對信用社經營的干預。其次,加強內部監事會的作用。完善的監事會制度一方面可以幫助社員代表大會監管信用社的經營狀況,另一方面也可以更好的與外部監管機構進行有效溝通,建立內外結合的監管體系。最後,建立信用社行業的行業自律機構,這便於各個信用社之間的信息溝通,自律自治。
5.國家配套優惠扶持政策,信用社自身建立風險控制機制,進一步提高農村信用社在農村信貸領域的競爭力。當前的農村信用社歷史債務還未解決,信貸資金不足、盈利水平低下、管理體制不健全,因此國家的惠農政策中應當考慮對農村信用社政策上的偏向,比如適當的扶持償還歷史債務,減免稅金,制定三農信貸的專項優惠利率。同時,信用社自身也應當進一步加強風險的評估和控制意識,減少壞帳和不良貸款,這樣,依靠國家政策和自身管理的提高,農村信用社在農村信貸領域就能建立自身的核心競爭力,從而提高整個農村金融系統的績效。
6.完善農村信用社法律法規體系,保證信用社進一步改革的有法可依。對於農村信用社的法律體系,首先要明確多元產權的法律地位,這是下一步改革的方向性問題,是改革從根本上得以推進的關鍵;其次,在具體業務方面制定嚴格的操作辦法和處罰措施,並由銀監會統一監管;最後,信用社、各級政府、銀監會等不同部門的權責範圍要在法律上得到明確表述,使得在實際工作中各部門權責分明、各司其職,防止越權管理和推卸責任的現象出
現,最終保證以農村信用社為核心的農村金融系統改革擁有堅實的法律基礎。
改革概況
改革並不等於說我國不需要合作制農村信用社，或國際規範的農村信用社在我國無法生存。國際經驗表明，許多已開發國家，合作金融仍然是各國金融業中不可或缺的生氣勃勃的重要組成部分。合作金融的必要性和存在生存、發展的空間就在於弱勢群體可以通過團體合作、資金聯合的方式，實現互助，解決單個社員不易解決的經濟問題。現在，在我國廣大農村地區，金融服務業面臨的現實是：商業銀行戰略轉向、機構網點收縮；政策性銀行無力直接伸到最基層去顧及農戶的金融需要；農村信用社也面臨重組、改造，甚至撤併；民間借貸、地下錢莊日漸活躍。因此，完全有必要發育一大批農民自己的真正意義上的農村信用合作組織。對現有農村信用社也應區別情況進行可行的合理的改造。為此，國家決心將農村信用社按照合作制進行規範，並明確提出我國農村信用社的改造應當是一個在國家適度推動下的自然過程。
