美國貿易調整援助
第二次世界大戰後,當其他資本主義強國在廢墟中重建時,美國非但沒有因戰爭而受到削弱,反而從中大發軍火財。憑藉原有的經濟政治實力,美國一舉牢牢占據世界政治、經濟霸主地位。相當長的時期內,憑藉雄厚的資本、先進的技術,美國產品在全球市場具有強大的競爭力,因此美國是當時自由貿易的推動者,發動並參與了幾輪關貿總協定主持的多邊貿易談判,大大降低了關稅壁壘,並涉及了多種非關稅措施。但自20世紀50年代末60年代初起,隨著歐洲及日本經濟的恢復和振興,尤其是在日本和西德的競爭壓力下,美國國內部分工業受到巨大衝擊。然而,此時美國已不可能開歷史倒車而重新恢復高額關稅,出於保護國內工業和緩解競爭壓力的目的,美國當局提出了“貿易調整援助”(Trade Adjustment Assistance,簡稱TAA)計畫,對因進口而造成損害的產業及工人提供援助,以減少貿易自由化對國內產業的嚴重衝擊和負面影響。
貿易調整援助計畫的起源、發展及理論基礎
(一)貿易調整援助計畫的起源貿易調整援助計畫最早可追溯到1962年美國當局出台的《貿易擴大法案》(Trade Expansion Act),它是用來“補償那些因甘迺迪回合簽署的多邊協定造成的關稅減少而產生的國內受衝擊產業工人”(Feestra and Lewis,1994,p.217)。相似的援助還包括1962年《美加自由協定》(Canadian-American Auto Agreement)、1962年《人力發展和培訓法案》(Manpower Development and Training Act)和1964年《經濟機會法案》(Economic Opportunity Act)(Richardson,1982)。TAA計畫兼顧經濟與政治雙重目標,通過給失業工人提供收入援助和培訓使他們從萎縮產業調整到新興行業、熨平摩檫性失業並減小簽署新貿易協定的政治阻力。然而,1962年TAA計畫卻嚴格限制了受益資格,在開始的7年裡無一人申請合格,在接下來的70年代早期,一半以上的申請者未獲通過(Richardson,1982)。
1974年的貿易法案放鬆了TAA計畫的受益標準並放寬了該項目的受益資格標準,而且還放鬆了企業的受益資格標準,由此產生了現代TAA計畫項目。
一經勞動部確認因貿易而失業的工人,除了可享受失業保險計畫援助外,還可獲得再培訓援助和52周的現金援助。1976年,TAA計畫覆蓋了62 000人,支出了7 900萬美元。
1980年代早期,該項目急劇膨脹,1980年覆蓋面達53.2萬名工人,支出達16億美元,①所以人們開始關注TAA計畫的目標和支出增長。TAA計畫比失業保險提供了更多的現金援助,即TAA計畫提供了工人失業前原薪酬的70%,而失業保險只有65%(Magee,2001)。1981年,美國對1974年貿易法案作了一系列修改,減少了TAA計畫的現金援助數額,使它降低到失業保險水平,並且只是在失業保險金用完的情況下才會提供TAA計畫現金援助。與此同時,剛剛上任的里根政府對TAA計畫受益資格審查更為嚴格。結果至1982年,TAA計畫受益工人總數減至3萬人,支出減至1.03億美元。②1986年貿易法案修改時加進了接受援助的工人應尋找工作的要求,1988年又加進了一項新要求,即只有參與培訓的工人才可以享受TAA計畫現金援助。這些修訂表明美國當局在援助形式上由實物援助向再培訓和促進工業結構調整的理念轉變。
1993年,作為推動北美自由貿易協定(NAFTA)的一項保障計畫,美國國會制訂了NAFFA過渡調整援助(即NAFTA-TAA)計畫。新貿易協定簽署後,美國對加拿大和墨西哥貿易格局將改變,甚至工廠也會轉移,這一計畫的建立正是為了保障因此而失業的工人。而後,柯林頓政府於1998年頒布了《勞動力投資法案》(Workforce Investment Act),其中的失業工人援助計畫條款表明美國開始援助二級工人。③工人們可同時申請TAA和NAFTA-TAA計畫,實際上有75%的工人同時滿足NAVIA-TAA和TAA計畫的援助條件(Gao,2001),但他們只能在兩個計畫中選擇一種接受援助。TAA計畫和NAFTA -TAA計畫的最大不同點在於,一是NAFFA-TAA計畫覆蓋了二級工人而TAA計畫沒有;二是如果因為工廠從美國轉移到加拿大或墨西哥而導致工人失業,那么NAFTA-TAA計畫不需要工人證明是進口的增加導致了他們失業。
到了2l世紀,TAA計畫已經演化成一個完備的計畫。當然,它仍然只給有限的工人提供援助。接受援助的新工人人數在變化,由1998年的2.4萬人增長到2002年的3.7萬人。2001年實際上約有14.5萬工人屬於該計畫的潛在條件滿足者,但只有3.3萬人得到援助,支出約為3.6億美元(Gao,2001)。平均每個工人接受31周、每周220美元的現金援助及2 900美元的培訓援助④。
2002年時,改革TAA計畫的政治氣候已經成熟。布希政府希望國會恢復“貿易促進權威”,這樣才能使國會在簽署新協定時有贊成權或否決權。然而,美國經濟在2001年遭受了衰退,2002年就業率停滯不前。為了獲取貿易促進權威,國會要求擴大TAA計畫覆蓋面,從而產生了2002年《貿易調整援助改革法案》(Trade Adjustment Assistance Reform Act),該法案的主要內容及實施在本文第二部分將做詳細介紹,不再贅述。
貿易調整援助計畫的理論基礎
TAA計畫發展至今,已日趨成熟和完善,該計畫的目標也在發展過程中不斷增加,唯一不變的是TAA計畫的理論基礎,即帕累托最優效應。
理論上講,要使自由貿易產生帕累托最優,就必須使每個因貿易自由化而失去工作和收入的人從贏家(因貿易自由化而得利的人)那裡得到補償。帕累托認為一項政策的實施,如果能使得一些人的狀況變好而卻沒有使任何人的狀況因此惡化,那么該項政策就滿足帕累托最優。然而,鮮有某項具體政策會產生理論上的帕累托最優,因為總存在政策實施造成的“輸家”。但帕累托認為如果在政策發生變化的同時補償“輸家”,就能使得帕累托最優在任何時候都能發揮作用。具體到自由貿易問題上,就意味著自由貿易政策也一定能實現帕累托最優。
只有在自由貿易政策實施中的贏家給予因此遭受失業或收入減少的輸家補償時才能產生帕累托最優。如果沒有補償,自由貿易只能帶來國民財富的增加,但卻未必帶來社會福利的增加。自由貿易政策的實施,對全球來說,帶來了資源(包括勞動力)的全球自由流動,使得各國的相對優勢得以發揮,最終會增加全球產出和財富。表現在商品價格上,消費者會從自由貿易帶來的低價格中直接獲利;表現在企業層面,有競爭力的企業會因市場擴大,從而充分發揮自身的規模效應。但我們必須看到,雖然全球產出和財富得到了增加,但這只是總體上的增加,換言之,只是一部分產業、一部分生產者得利了,而另一部分產業、另一部分生產者卻受損了,只不過總體而言,得利的數量大於受損的數量(以上分析具體到美國也是一樣)。這種情況下要實現帕累托最優,可行的辦法是對受損產業、受損工人進行補償,由此,自由貿易才能帶來社會淨福利的增加。因此,帕累托最優原則為現代福利經濟學奠定了理論基礎,也是美國TAA計畫的理論基礎。當然,TAA計畫只出現在美國,自然還有諸多其他因素,尤其是美國特定的政治經濟制度從中起到了重要作用。
(1)政治觀點。TAA計畫最早出現是為了應付新貿易協定簽署的國內民眾壓力。美國兩黨制和形式上的民主選舉制度使得總統在做出新決策時必須考慮因此而受損的選民,如果不對這一群體進行補償將得不到他們的選票支持。繼任者更加不能取消TAA計畫,因為受損群體條件惡化以後,會把責任歸咎於總統。
(2)總體公平觀點。當政府要做出決策時,如果該決策實施會對一部分社會群體造成負面影響,而市場又無法自動調節來消除這種負面影響,那么政府就應該對此進行干預(Aho and Bayard,1984)。如果因貿易而導致失業的工人比普通失業工人更加難以調整再就業,那么就應該設立貿易相關援助幫助他們重新就業。
(3)經濟效率觀點。如果一國經濟管理者要使得最終產出的現值最大化,就必須提供援助(Mussa,1982,p.74)。勞動力和資本市場的無效率或失敗會阻礙失業工人迅速找到新工作(例如,工人不能得到培訓援助或通暢的就業信息),政府的作用是使他們得到平穩調整並最快地返回勞動力市場。
貿易調整援助計畫的內容和實施過程
TAA計畫發展到2002年已相當完善,最主要的標誌是該計畫受益者已擴大到農民群體。根據《2002年貿易法案》,TAA計畫主要包括三部分,即《工人貿易調整援助計畫》、《企業貿易調整援助計畫》和《農民貿易調整援助計畫》。
(一)《工人貿易調整援助計畫》的主要內容TAA計畫中,《工人貿易調整援助計畫》所占比重最大,並一直是整個TAA計畫的核心。
1.援助對象。指因工廠受進口產品衝擊和工廠向國外轉移的直接影響或間接影響而產生的失業工人或工作量不足的工人。工作量不足判定標準是工作時間減少了20%以上或每周的平均工資水平下降了20%以上。這實際上擴大了NAFTA-TAA計畫中關於“二級工人”的適用範圍,將“二級工人”擴大到了整個TAA計畫體系。
2.援助內容。完整的援助內容是:(1)再就業服務。它是指為失業工人尋找新工作提供的各種服務,如就業登記、就業諮詢、個案評估、工作崗位推薦、擬訂求職計畫、提供支持服務等。(2)求職補助。
當具有援助資格的工人在其通常的就業區域內無法找到工作而必須到外地求職時,該計畫可支付其求職過程中食宿和交通費用的90%(但最高限額為每人1 250美元)。(3)搬家補助。當具有援助資格的工人需搬遷到其他地方安家就業時,該計畫可支付其安家過程中的某些合理費用,並按該工人周平均工資的3倍(總額最高不超過1 250美元)一次性付給安家補助。(4)就業培訓。具備援助資格的工人可通過該計畫獲得104周的職業技能培訓和基礎教育培訓。如果該工人只有在接受基礎教育培訓之後才能重新就業,則其培訓時間可延長26周。(5)現金支持。具有援助資格工人可獲得104周的現金援助,而必須接受26周基礎教育培訓的工人則可獲得130周的現金支持。顯然,(4)和(5)的援助條件都比2002年以前有較大提高。(6)健康保險補貼。具備援助資格的工人可享受數額相當於其每月健康保險費的65%的減稅。這使得工人可得受益價值有了大幅增加,一個家庭年均健康保險金約為5 500美元,平均每個具備援助資格的工人現金援助可增加30%。
3.申請過程。並非所有的申請人都可以得到TAA計畫援助,TAA計畫從提出申請到最後接受援助有著一系列複雜過程。其過程如下:(1)提出援助資格申請。由3名以上遭受損失工人組成的團體或協會,向勞工部就業培訓局的貿易調整援助處(DTAA)提出貿易調整援助資格書面申請。書面申請需說明提出申請的這批工人在某地、某工廠、生產某種或某些產品,且工作期間的生產活動與進口產品的衝擊有關。(2)援助資格審查。當DTAA收到貿易調整援助資格申請後,會對申請人接受TAA計畫的資格進行審查。(3)援助資格確認。DTAA通常會在收到援助資格申請後的40天內完成資格審查程式,並對具備援助資格的工人團體簽發《工人貿易調整援助資格證書》。(4)援助申請。具備援助資格的工人可以憑證書向當地職業中心申請TAA計畫所提供的各種形式的援助。
TAA計畫主要關注的是失業工人,但實際上這一計畫還包括對企業和社區的少量援助。1962年《貿易擴大法案》的TAA計畫中就包含一項企業調整援助計畫,該計畫是在美國企業受到進口增加造成負面影響時給它們提供技術援助和貸款或貸款保證。1978年商務部建立12個地區性TAA中心來幫助企業進行經營規劃以應對國際競爭。1993年NAFTA-TAA計畫制定了社區調整和投資計畫(Community Adjustment and Investment Program,簡稱CAIP),它旨在通過授權和貸款擔保對受到貿易影響的社區提供援助並為這些社區的企業提供援助。最初的CAIP撥款有2250萬美元,額外撥款有2000萬美元,只有一小部分社區接受過CAIP援助。2002年改革後,對於企業和社區的援助仍然存在,但相對於對工人TAA計畫,這一計畫所占比重很小。
1.援助對象。當一個企業在受到進口產品的衝擊後,如果能通過轉產、改進技術、提高行銷能力、加強管理等措施來提高企業競爭力,那么該企業按照這些措施而要上馬的工程或項目即可以得到該計畫的援助。
2.援助內容。該計畫是為具備援助資格的工程或項目提供經費援助,企業和國家對半分擔成本,但每個項目提供的經費援助總額不允許超過7.5萬美元。提供的資金主要用於工程或項目的諮詢費用,由TAA中心代表獲援助的企業直接支付給工程或項目的諮詢機構。
3.申請過程。如果企業認為滿足條件,可諮詢當地TAA中心,申請該計畫經費援助。TAA中心將對企業援助資格進行審查,並幫助企業準備申請材料。如果證明屬實,則該企業具備援助資格。
在TAA計畫實施的幾十年中,從來沒有對農民進行TAA計畫援助,一個重要原因是不能清楚地判定其是否失業。隨著美國政府對農業間接補貼的加強,《2002年貿易法案》中新增了專門針對農民群體的TAA計畫。
1.援助對象。如果受國外某些農產品進口衝擊而收入明顯減少,那么從事這些類別初級農產品生產的農民、牧民、漁業養殖者和漁民可得到該計畫援助。
2.援助內容。(1)技術支持。當農產品生產者提出援助申請後,可立即獲得由農業部和各州推廣機構提供的免費技術支持,包括:藉助印刷品或網路提供各種技術資料、並組織技術研討會和報告會、安排一對一的技術交流和輔導等。(2)現金補貼。受衝擊的農產品生產者還可申請現金補貼,但如果農產品生產者在申請TAA計畫的這個年度已獲得TAA計畫現金補貼且額度已經達到了1萬美元或獲得的反周期補貼額已經達到了6.5萬美元,或當年的農場或漁業純收入比上年增加,或全年調節毛收入超過了250萬美元,該生產者不再享受該計畫的現金補貼。
3.申請過程。(1)援助資格申請。如果受到某種農產品進口衝擊,3人以上的農產品生產者團體或該團體授權的代理人可代表全國受影響的所有生產者向農業部提出貿易調整援助資格書面申請。
(2)援助資格審查。農業部收到援助資格書面申請之後,將首先對申請的合理性、完整性和時效性進行核查,然後針對請求中涉及的農產品進行市場調研和評估。(3)援助資格確認。對於滿足條件、援助資格審查合格的農產品生產者團體,農業部將確認其援助資格並予以公布。(4)援助申請。獲得援助資格的農產品生產者須在獲得資格後的90天內向農業部申請TAA計畫。
一般來講,TAA計畫的現金援助在工人找到新工作後就會停止,所以保障體制有一個不可避免的缺陷:它削弱了工人快速尋找工作的積極性。早在。1988年美國國會就通過了一個補充工資實踐項目作為TAA計畫修訂的一部分,這一項目旨在克服以上缺陷,但沒有得到州政府的實施。2002年法案中包含一個類似的工資補助計畫,即《老年工人選擇性貿易調整援助》試點計畫。它規定年齡在50歲以上符合TAA計畫援助標準的工人,如果在失業26周前重新就業,工資比以前低、且年收入低於5萬美元,就可以選擇一套金額為現收入與原收入差額的50%的現金援助、兩年的健康護理援助和標準搬家補助來代替一般的TAA計畫援助。果然,這一計畫給老年工人更多的選擇,刺激了他們尋找工作的積極性。
貿易調整援助計畫對中國的啟示
TAA計畫在美國發展了四十多年,基本已經定型。無庸置疑,該計畫支出並不大(相對於整個失業保險體系來說),但卻作為失業保險的一個補充項目,重點保護了收入因貿易而惡化的人群,很好地完善了失業保險體系。我國作為社會主義國家,黨是人民利益的最忠實代表,尤其是我國正更多地尋求雙邊或多邊貿易協定加強與世界聯繫,貿易造成的對國內某些產業和群體造成的衝擊很大,實施TAA計畫無疑為自由貿易撐起了防護網。但考慮到我國的經濟發展水平仍然不高,社會保障體系又正處於建構時期,提供TAA計畫援助還為時過早。即便如此,我們仍有必要在將來經濟發展到一定水平時補上這一課。
(一)我國TAA計畫的目標定位。美國TAA計畫的最主要動機仍是補償因貿易而失業或收入下降的工人,但增強工人再就業競爭力,刺激工人迅速找到工作已越來越成為其新導向。我國經濟發展水平不高,且正處於高速發展時期,與美國1962年的情況不一樣,也與美國如今的情況沒有可比性,所以我國TAA計畫的目標定位不能太高,應定位於提高受貿易影響的企業競爭力和失業工人競爭力,並最終擴展到給符合條件的工人提供現金等援助。
(二)我國TAA計畫實施的順序與目標定位相一致,我國計畫首先要實施企業TAA計畫,給有發展前途、暫時又比較弱小的企業提供援助,扶植它們發展。從美國TAA計畫的框架可以看出,企業TAA計畫中政府支出並不大,但好處卻十分明顯,既有利於整個經濟產出的增長,又能有效調整經濟結構,還能為失業工人提供就業機會。在經濟發展到較高水平後,再著手實施工人TAA計畫,不過著重點應放在培訓工人和提供就業指導。在一個相當長的時間內,實施農業TAA計畫是不現實的,不過隨著城市化的加速和我國經濟的發展,農業TAA計畫的最終實現也是必然的。
(三)TAA計畫執行的可能性和管理、實施框架為建立TAA計畫,必須首先構建TAA計畫的實施和管理機構,美國TAA計畫的三個分支計畫分屬不同部門,加大了運行成本,而且這些部門不是援助資金的實際提供者。鑒於此,我國可以以省為單位,在財政部(廳)下面設立特定的貿易調整援助處,負責所有TAA計畫援助資格的審查、確定和發放。
援助資金由省和中央共同以五五成本分擔,這樣,可以有效約束地方財政廳幫助本省企業和工人做假。
此外,考慮到我國工人自我維權意識不強,可統一由企業協助工人申請工人TAA計畫。
美國TAA計畫非常重視工人的培訓,以鼓勵工人迅速找到工作,此外,一個有意義的嘗試就是針對老年工人的可選擇性TAA計畫。這一思想完全可以借鑑到我國整個失業保險制度中來,對所有參加失業保險的工人都實行一種選擇性援助,如果在規定時間以內找到工作,且薪水比以前低,政府就應當提供一些優惠援助,補償他們因找尋工作時間過短而遭受的損失。這樣做的好處顯而易見,一方面減輕了政府全額支付工人失業期間現金援助的負擔(雖也因此而增加了“優惠援助”的支出,但總體來說減少了政府支出),另一方面又刺激了工人就業的積極性。
注釋:
①②④美國代表辦公室(U.S> House of Representatives)2003年數據,詳見http://waysandmeans.house.gov/About.asp?section=23。
③指上游企業和下游企業的員工。
(作者單位:武漢大學商學院 武漢 430072)
