政策全文
湖北省人民代表大會常務委員會關於批准《荊州古城保護條例》的決議
（2017年1月5日湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過）
湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議決定：批准《荊州古城保護條例》，由荊州市人民代表大會常務委員會公布施行。
荊州市人民代表大會常務委員會公告（第1號）
荊州市第四屆人民代表大會常務委員會第四十四次會議於2016年12月21日通過的《荊州古城保護條例》，已由湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議於2017年1月5日批准，現予公布，自2017年5月1日起施行。
荊州市人民代表大會常務委員會
2017年3月1日
荊州古城保護條例
（2016年12月21日荊州市第四屆人民代表大會常務委員會第四十四次會議通過，2017年1月5日湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議批准）
目錄
第一章 總 則
第二章 保護規劃
第三章 保護措施
第四章 合理利用
第五章 法律責任
第六章 附 則
第一章 總則
第一條 為了加強荊州古城的保護、管理和利用，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國文物保護法》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等有關法律法規，結合荊州古城實際，制定本條例。
第二條 本條例所稱荊州古城是指荊州歷史文化名城保護規劃確定的古城歷史城區。
第三條 在古城範圍內居住和從事保護、管理、利用及其他活動，應當遵守本條例。
第四條 古城保護遵循統籌規劃、整體保護、科學管理、合理利用的原則。
第五條 市人民政府全面負責古城保護工作。市住房和城鄉建設部門會同市城鄉規劃、文物部門負責組織實施本條例。
市城市管理、財政、發展和改革、國土資源、公安、工商行政、環境保護、交通、旅遊、林業、民政、民族宗教、文化、水利等部門，應當按照各自職責，共同做好古城保護工作。
荊州區人民政府按照本條例的規定和古城保護實際需要，做好古城保護的有關工作。
第六條 市人民政府設立古城保護專家委員會。專家委員會對古城保護規劃、保護名錄、建設管理等重大事項進行論證和評審，提出決策建議。
第七條 古城保護納入全市國民經濟和社會發展規劃，保護經費由市、區人民政府列入本級財政預算。鼓勵社會各界以捐贈、資助、提供服務、提出建議等方式，參與古城保護工作。
第八條 市、區人民政府應當加強古城保護的宣傳教育，對在古城保護工作中作出突出貢獻的單位和個人給予表彰、獎勵。
任何單位和個人有權對破壞古城的行為進行勸阻、制止和舉報。
第九條 古城保護對象主要包括：
（一）古城歷史風貌和傳統格局；
（二）古城牆、開元觀、玄妙觀、太暉觀以及其他各級文物保護單位，不可移動文物；
（三）三義街—得勝街、南紀門等歷史文化街區；
（四）歷史建築；
（五）具有歷史文化價值的民居、碑刻、遺址及紀念性設施；
（六）古樹名木、珍稀植被；
（七）護城河等構成古城空間形態特色的河湖水系與自然環境風貌；
（八）非物質文化遺產；
（九）其他應當保護的對象。
第二章 保護規劃
第十條 市人民政府應當根據城市總體規劃、歷史文化名城保護規劃和荊州城牆保護規劃，組織編制古城保護規劃，報市人民代表大會常務委員會審議。
第十一條 古城保護規劃在報送審批之前，組織編制機關應當聽取古城保護專家委員會意見，並向公眾徵求意見。
第十二條 市文物、住房和城鄉建設部門應當會同市城鄉規劃部門，組織編制文物保護單位、歷史文化街區、歷史建築、古城人口疏散等專項規劃。
第十三條 古城保護規劃、專項規劃應當與土地利用、環境保護、交通運輸、水利、林業等其他專項規劃相協調。
第十四條 市城鄉規劃部門在對古城範圍內的建設項目作出規劃許可之前，應當組織文物影響評估，徵求古城保護專家委員會和有關部門意見；涉及文物保護單位保護範圍和建設控制地帶的，還應當按程式報請文物部門同意。
第三章 保護措施
第十五條 古城保護實行名錄保護制度。保護名錄的編制內容、標準、申報和批准程式等由市人民政府確定。
第十六條 市住房和城鄉建設、城鄉規劃、文物等部門應當定期普查歷史文化資源，發現具有保護價值的對象，應當及時提出將其列入保護名錄的意見。
任何單位和個人發現具有保護價值的對象，都可以向相關部門提出將其列入保護名錄的建議。
第十七條 古城牆的維護和修繕，由市文物部門依照文物保護法律法規的規定，委託具有相應資質的單位制定方案，經古城保護專家委員會論證後，按照法定程式報批。
開元觀、玄妙觀、太暉觀以及其他文物保護單位、不可移動文物的保護和修繕，按照文物保護法律法規的規定執行。
第十八條 禁止下列損毀、破壞城牆本體的行為：
（一）在城牆牆體上打樁、掛線、鑿孔、塗污、刻劃、張貼、懸掛物品、攀爬；
（二）拆挖城牆磚，在城垣上取土、種植、焚燒、破壞植被；
（三）在城牆周圍存放易燃易爆及腐蝕性物品；
（四）在城牆保護範圍內傾倒、堆放垃圾和向牆體排放污物污水；
（五）在城牆本體修建與城牆保護無關的建築物和構築物；
（六）其他危害城牆安全的行為。
第十九條 市住房和城鄉建設、林業、文物等部門應當加強古城園林綠化管理，建設與古城牆景觀及古城生態環境相協調的環城綠化帶，及時清除危害城牆本體的樹木。
第二十條 歷史文化街區應當逐步恢復原歷史環境風貌、街巷格局、建築特色，其保護範圍內建築物或者構築物的建設活動，應當按照古城保護規劃的要求進行。
第二十一條 歷史建築實行分類保護。國有歷史建築由使用人負責修繕、保養；非國有歷史建築由所有人負責修繕、保養。
歷史建築的使用、維護和修繕，應當接受相關部門的指導和監督。
任何單位或者個人不得損壞或者擅自遷移、拆除歷史建築。
第二十二條 市城市管理部門應當制定與古城風貌相協調的沿街廣告、店鋪招牌、標識、標誌等規劃。
第二十三條 市文物、住房和城鄉建設部門應當設立文物保護單位、歷史文化街區、歷史建築、古樹名木的保護標誌。
任何單位和個人不得擅自設定、移動、塗改或者損毀保護標誌。
第二十四條 市人民政府應當嚴格保護古城歷史風貌、傳統格局和自然環境。
古城範圍內不得新建、擴建工業企業；其他新建、改建、擴建項目，應當符合古城歷史風貌和保護規劃。
古城範圍內建設活動應當符合下列限高規定：
（一）荊州城牆文物保護範圍內不得進行其他建設工程。但因特殊情況需要進行其他建設工程的，建築檐口高度控制在六米以下；
（二）荊州城牆一類建設控制地帶建築檐口高度控制在十二米以下；
（三）荊州城牆二類建設控制地帶城牆內建築檐口高度控制在十五米以下，荊州城牆二類建設控制地帶城牆外建築檐口高度控制在二十四米以下。
古城歷史文化街區、歷史建築、各級文物保護單位在以上高度控管下，應當同時符合各自的保護範圍和建設控制要求。
不符合以上規定的建築物，應當依法逐步降層改造、拆除。具體辦法由市人民政府制定。
第二十五條 市、區人民政府應當嚴格實施古城人口疏散規劃，古城牆內常住人口控制在六萬以內。
納入古城人口疏散規劃的機關、事業單位、國有企業應當先行外遷出城，不得在古城範圍內新建、原地重建、擴建辦公場所或者其他設施。
市人民政府應當出台優惠政策，鼓勵古城內的單位和居民遷出古城。外遷騰退的房屋和土地，應當用於發展文化旅遊事業和基礎設施建設。
第二十六條 市人民政府應當對古城內外道路交通進行全面規劃建設，逐步改善古城內和古城周邊道路交通狀況。
市公安交通管理部門應當會同市住房和城鄉建設、旅遊部門，最佳化古城內外交通線路，設定旅遊專用通道，並對進入古城範圍的車輛實行交通限制。
第二十七條 古城消防設施、消防通道，易燃易爆危險品的管理，應當按照消防法律法規的規定執行。古城範圍內的單位和個人應當做好消防安全工作，按照要求配備必要的消防設施和器材，確保消防、救護等應急通道暢通。
第二十八條 古城範圍內的供水、排水、燃氣、熱力、供電、通訊、消防、監控等依附於城市道路的各種管線、桿線設施的建設，應當符合古城保護規劃，並依法取得建設許可。
第二十九條 對護城河以及古城範圍內的湖塘、濕地等，不得擅自改變其堤坡、寬窄、深淺、走向等自然狀態，逐步恢復歷史水體景觀。
古城範圍內的生活污水應當引入污水處理廠處理，任何單位和個人不得向護城河以及湖塘、濕地等排放污水。
通過對護城河及湖塘採取疏挖、引水等改造措施，使其水質得到明顯改善，整體水質不低於地表水環境質量IV 類標準。
第三十條 市、區人民政府應當開展古城範圍內非物質文化遺產的普查、徵集、搶救、研究、傳播、宣傳教育等，鼓勵、支持非物質文化遺產代表性傳承人進行傳承活動。
第四章 合理利用
第三十一條 市人民政府應當統籌規劃古城的合理利用，發展相關文化旅遊產業。在古城範圍內鼓勵經營或者開展下列項目和活動：
（一）文博事業、旅行社團、特色旅遊線；
（二）文藝活動、旅遊演藝、民俗及旅遊節事；
（三）傳統與現代娛樂業，文化創意產業；
（四）特色酒店、特色餐飲和特色文化體驗；
（五）傳統手工作坊、民間工藝及旅遊商品製作；
（六）民間工藝品收藏、交易、展示活動。
第三十二條 鼓勵按照法律法規的規定利用古城進行影視攝製或者舉辦大型民眾性活動。
第三十三條 市、區人民政府應當制定優惠政策，鼓勵社會組織和個人參與歷史文化街區的修繕。對具備條件的歷史文化街區，進行整體性開發利用，使其成為本地非物質文化遺產的集中展示地和體現地方歷史文化特色的旅遊觀光場所。
第三十四條 市人民政府設立古城保護利用專項資金，鼓勵和引導社會資本參與古城保護利用。
第五章 法律責任
第三十五條 違反本條例的行為，法律法規有規定的，從其規定。造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔民事責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十六條 違反本條例第十八條第一項、第二項、第三項、第四項、第六項規定的，情節較輕的，責令恢復原狀，處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處二百元以上五百元以下罰款。
違反本條例第十八條第五項規定的，由市文物部門責令限期恢復原狀，造成嚴重後果的，處五萬元以上五十萬元以下罰款。
第三十七條 違反本條例第二十三條第二款規定的，由相關部門責令限期改正；逾期不改正的，對單位處一萬元以上五萬元以下的罰款，對個人處一千元以上一萬元以下的罰款。
第三十八條 違反本條例規定，相關部門及其工作人員不履行監督管理職責，發現違法行為不予查處造成嚴重後果或者有其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為，尚不構成犯罪的，由所在單位或者上級主管部門給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六章 附則
第三十九條 本條例自2017年5月1日起施行。
內容解讀
荊州首部實體性法規《荊州古城保護條例》，5月1日起施行。
荊州城牆是全國重點文物保護單位，被譽為“中國南方不可多得的完璧”。4.5平方公里的荊州古城，現有常住人口10.7萬，人口密度過大，城內交通擁堵，基礎設施落後，亟須通過立法為古城保護與利用提供法制保障。
2016年4月荊州市人大常委會決定將制定《荊州古城保護條例》列為該市第一部實體性法規，共六章三十九條。
條例規定，城牆內外建築高度檐口在6米至24米，不符合規定的要逐步拆除。條例還規定，古城牆內人口控制目標在6萬以內。條例鼓勵在古城範圍內發展文化旅遊產業，明確設立古城保護專項資金，拓寬社會資本參與古城保護渠道。
條例還對觸及古城保護紅線的違法行為制定了處罰措施。任何單位和個人不得違反規劃從事建設、管理、保護和利用活動，不得損毀、破壞城牆本體，不得擅自設定、移動、塗改或者損毀保護標誌。
修改建議的說明
湖北省人民代表大會常務委員會：
1月5日上午，本次常委會會議對《荊州古城保護條例》（以下簡稱條例）進行了審議。常委會組成人員贊成批准該條例，同時提出了一些修改意見。同日，法制委員會召開會議，根據常委會組成人員的審議意見對條例進行了審議，提出以下修改建議：
一、將條例第二條修改為：“本條例所稱荊州古城是指荊州歷史文化名城保護規劃確定的古城歷史城區。”
二、將條例第三條修改為：“在古城範圍內居住和從事保護、管理、利用及其他活動，應當遵守本條例。”
三、將條例第十八條第五項中的“保護和管理”修改為“保護”。
四、刪除條例第二十四條第五款中的“但已建成的歷史文化景觀除外”。
五、將條例第三十一條中的“積極發展”修改為“發展”。
六、將條例第三十六條第一款中的“處五日以上十日以下拘留，並處二百元以上五百元以下罰款”修改為“處二百元以上五百元以下罰款”。
以上修改建議將批覆荊州市人大常委會，由荊州市人大常委會對該條例作相應修改後公布施行。
特此說明。
條例（草案）的說明
主任、副主任、秘書長、各位委員：
我受市政府委託，現就《荊州古城保護條例(草案)》(以下簡稱草案)的有關問題，向市人大常委會作如下說明：
一、草案制定的必要性
1982年2月8日，國務院公布了我國第一批具有重大歷史價值的24座歷史文化名城，其中華中地區的江陵屬於其中之一。古城豐富的歷史文化資源，是先人們留給我們的寶貴遺產，保護好這些遺產是我們的神聖職責。近來年，市政府制定了一系列政策，對古城歷史文化資源進行保護和古城內環境進行集中整治，但整體效果不夠理想。因此，通過制定古城保護條例，從立法層面將保護古城的經驗和成果進行固化，推進古城保護對象清晰化、保護措施規範化，對傳承優秀傳統文化、推動旅遊產業、促進古城保護與利用協調發展，具有重要的意義。
二、起草的主要經過
在市人大常委會的高度重視下，《荊州古城保護條例》被列入市人大2016年立法計畫項目。為做好立法前期工作，打好地方立法第一仗，市人大常委會法工委做了大量的前期調研、考察和相關準備工作。5月底，市人大常委會法工委組織起草、修改形成了《荊州古城保護條例(草案)》第七稿，並移交市政府。根據市政府領導安排，由市政府法制辦負責將草案進行修改後提交市政府常務會議審議。
按照科學立法、民主立法的要求，市政府法制辦書面徵求了市文旅局、規劃局、住建委、荊州區政府等21家相關單位及企業的意見。因分歧較大，市政府法制辦在認真學習上位法和充分借鑑其他省、市古城保護立法經驗的基礎上，對人大起草的草案進行了較大幅度的修改。8月4日，針對古城保護存在的熱點和難點問題，分別組織召開了部門徵求意見座談會、專家諮詢論證會，對合理意見予以採納，形成《條例(徵求意見稿)》，並通過市政府門戶網民意徵集欄目、荊州日報刊登，公開徵求社會各界的意見、建議。在充分聽取各方意見的基礎上，經反覆研究，八易其稿，最終形成了《荊州古城保護條例(草案)》。
8月16日，市政府常務會議審議通過了《荊州古城保護條例(草案)》。市政府法制辦按照常務會議審議意見進一步修改完善，形成了本次市人大常委會審議的草案。
三、草案的主要內容
草案共八章四十八條，包括總則、保護機構、保護對象、保護規劃、保護措施、開發利用、法律責任、附則等內容。
(一)關於草案的體例問題。草案主要圍繞法律關係的主體、客體、內容三個方面，採用條文式表述的體例。草案通過明確古城保護的原則和管理機構、劃定保護的具體範圍、對部門職責進行分工、羅列具體保護對象、規範保護規劃編制和報批程式、規定不同保護對象的具體保護措施、設定各種違反條例行為的法律責任等，搭建古城保護的整體框架。
(二)關於草案的適用範圍。因市人大常委會確定的立法項目名稱為《荊州古城保護條例》，因此，草案關於荊州古城範圍的界定，以市城市總體規劃劃定的範圍為準，具體範圍為“東至東環路以東200米，南至鳳凰路、趙家台、學苑路，西至西環路，北至北環路的區域”(第二條)。徵求意見過程中，部分單位認為納入城市總體規劃保護範疇的歷史文化街區、歷史建築，從保護數量及保護價值方面相比，沙市區比荊州區更勝一籌，建議將古城範圍確定為荊州市歷史文化名城保護規劃確定的範圍，即沙市區範圍內的歷史文化街區、歷史建築也應納入立法範疇進行保護。考慮到沙市區範圍內的中山路▬崇文街、勝利街等歷史文化街區確實需要保護，而歷史文化名城保護範圍內的紀南城遺址等區域目前上升至立法層面進行保護的條件尚不成熟，因此，草案附則中明確“沙市區範圍內的中山路▬崇文街、勝利街等兩片歷史文化街區的保護和管理，參照本條例執行”(第四十六條)。
(三)關於古城保護的責任主體。為避免在古城保護中出現權責不清、管理不嚴等情況，草案從決策機構、諮詢機構、執行部門等三個不同方面，搭建了立體的古城保護責任主體分工，明確了市歷史文化名城保護建設委員會、古城保護專家委員會以及市政府各部門職責。其中，市歷史文化名城保護建設委員會作為已經設立的決策機構，負責組織、指導、協調、監督古城的保護、建設、管理和利用工作(第八條);其下設的名城保護辦公室負責古城保護的日常事務等(第九條);市人民政府設立的古城保護專家委員會，負責對古城保護規劃、保護名錄、建設管理等重大事項進行論證和評審(第十條)。
(四)關於古城保護的具體對象。以古城牆為界標，按照由內及外、由大到小、由實物到非實物的順序，以及實際保護需要，草案將古城保護對象確定為古城整體風貌和傳統格局、古城牆、其他各級文物保護單位、不可移動文物、歷史文化街區、歷史建築、古民居、古碑刻、古遺址、古樹名木、護城河、非物質文化遺產等(第十一條)。為摸清家底，強化保護的針對性，草案明確建立古城範圍內各類保護對象的保護名錄製度和普查制度(第十二條)。
(五)關於古城的保護規劃。按照市城市總體規劃和歷史文化名城保護規劃的劃分，古城範圍具體劃分為核心保護區、建設控制區和環境協調區等三個區域。但由於市文旅局組織編制的荊州古城牆保護規劃與市城市總體規劃就古城牆控制地帶的建築限高不一致(分別為12米和15米)，且隨著城市的快速發展規劃存在修改的可能性，因此，草案在明確保護規劃的內容時，把握的思路是只對規劃編制主體、報批程式、規劃內容等方面作要求，不對規劃中的具體技術指標作規定。草案明確了古城保護規劃(第十四條)、專項保護規劃和修建性詳細規劃(第十七條)等三個不同層次規劃的組織編制機關及程式等內容。為認真貫徹落實省人大常委會在《湖北省城鄉規劃條例》頒布後的3次修改決定，充分發揮市人大常委會在重大決策中的審查、監督作用，草案規定：“古城保護規劃應當依照相關規定審批，報本級人民代表大會常務委員會備案(第十六條第一款)。”“對於涉及公共利益且投資規模較大的特別重要地塊的修建性詳細規劃，應當先經本級人民代表大會常務委員會審議(第十七條第三款)。”同時，為確保新建項目與古城整體風貌相符，草案規定市城鄉規划行政主管部門在辦理古城範圍內建設項目的批准手續時，要進行古城風貌影響評估(第二十條)。
(六)關於古城的保護措施。草案中規定的保護措施與保護對象對應，將重點確定在古城牆(第二十一條、第二十二條)、歷史文化街區(第二十三條、第二十四條)、歷史建築(第二十五條、第二十六條)的保護方面。為認真落實各類保護規劃，更好的營造保護古城和發展古城旅遊的環境，草案明確：古城範圍禁止新建工業企業和與古城風貌不相協調的建築物、構築物(第二十九條);鼓勵單位和個人遷出古城(第三十條)。需要說明的是，關於古城內常住人口應該控制在具體多大範圍內，有部門建議在草案中明確為6萬人。因古城範圍內常住人口有近期規劃6萬人以內和遠期規劃4.5萬人兩個不同的數字概念，考慮到立法的穩定性和前瞻性，草案採取了“應當控制在合理範圍內”的表述。草案同時規定，“納入古城疏散規劃的機關、企事業單位等不得在古城範圍內新建、原地重建、擴建辦公場所或者其他設施”，確保古城疏散規劃得到順利實施。草案還對古城範圍內的各種管線建設、消防設施、護城河水系保護等作了相應規定(第三十四條)。
(七)關於古城的開發利用。古城內的歷史文化資源豐富，旅遊開發前景較大，但保護力度不夠，導致旅遊資源利用率很低。因此，草案就古城的開發利用單設一章，鼓勵在古城範圍內發展文化旅遊產業(第三十七條)。同時，為避免市、區財政經費保障不足，政府鼓勵社會組織和個人參與歷史文化街區的修繕，對具備整體開發條件的歷史文化街區進行保護性開發利用(第三十八條);設立古城保護專項基金，拓寬社會資金參與古城保護(第三十九條)。
(八)關於古城保護的法律責任。草案未將古城保護中的違法行為進行全部列舉，重在對違反歷史建築、古城傳統格局、古城風貌保護等方面的行為進行處罰。法律責任共設定為六條，占總條文的八分之一。其中，第四十條、第四十二條、第四十三條依據《歷史文化名城名鎮名村保護條例》設定，第四十一條依據《湖北省城市市容和環境衛生管理條例》設定。對於古城範圍內的其他違法行為，法律、法規有規定的，從其規定。
以上說明連同草案，請一併審議。
