審議通過
2016年11月1日上午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十九次會議並發表重要講話。會議審議通過了 《自然資源統一確權登記辦法（試行）》。會議指出，要堅持資源公有、物權法定和統一確權登記的原則，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。要堅持試點先行，以不動產登記為基礎，依照規範內容和程式進行統一登記。
通知
國土資源部 中央編辦 財政部 環境保護部 水利部 農業部國家林業局關於印發《自然資源統一確權登記辦法（試行）》的通知
國土資發〔2016〕192號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院有關部委、直屬機構：
《自然資源統一確權登記辦法（試行）》已經中央全面深化改革領導小組和國務院審定。現印發給你們，請結合實際，認真貫徹落實。
國土資源部 中央編辦 財政部 環境保護部水利部 農業部 國家林業局
2016年12月20日
辦法
自然資源統一確權登記辦法（試行）
第一章 總 則
第一條 為落實十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央國務院關於印發<生態文明體制改革總體方案>的通知》（中發〔2015〕25號）要求，規範自然資源統一確權登記，建立統一的確權登記系統，推進自然資源確權登記法治化，推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，根據有關法律規定，制定本辦法。
第二條 國家建立自然資源統一確權登記制度。
自然資源確權登記堅持資源公有、物權法定和統一確權登記的原則。
第三條 對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記，界定全部國土空間各類自然資源資產的所有權主體，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，適用本辦法。
第四條 自然資源確權登記以不動產登記為基礎，已經納入《不動產登記暫行條例》的不動產權利，按照不動產登記的有關規定辦理，不再重複登記。
自然資源確權登記涉及調整或限制已登記的不動產權利的，應當符合法律法規規定，並依法及時記載於不動產登記簿。
第五條 國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國自然資源統一確權登記工作。
省級以上人民政府負責自然資源統一確權登記工作的組織，各級不動產登記機構（以下簡稱登記機構）具體負責自然資源登記。
第六條 自然資源確權登記由自然資源所在地的縣級以上人民政府登記機構辦理。
跨行政區域的自然資源確權登記，由共同的上一級人民政府登記主管部門指定辦理。
國務院確定的重點國有林區權屬登記按照不動產登記的有關規定辦理。
第二章自然資源登記簿
第七條 登記機構應當按照國務院國土資源主管部門的規定，設立統一的自然資源登記簿（見附屬檔案1）。
已按照《不動產登記暫行條例》辦理登記的不動產權利，要在自然資源登記簿中記載，並通過不動產單元號、權利主體實現自然資源登記簿與不動產登記簿的關聯。
第八條 縣級以上人民政府按照不同自然資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態功能、集中連片等原則，組織相關資源管理部門劃分自然資源登記單元，國家公園、自然保護區、水流等可以單獨作為登記單元。自然資源登記單元具有唯一編碼。
自然資源登記單元邊界應當與不動產登記的物權權屬邊界做好銜接。
第九條 自然資源登記簿應當記載以下事項：
（一）自然資源的坐落、空間範圍、面積、類型以及數量、質量等自然狀況；
（二）自然資源所有權主體、代表行使主體以及代表行使的權利內容等權屬狀況；
（三）自然資源用途管制、生態保護紅線、公共管制及特殊保護要求等限制情況；
（四）其他相關事項。
第十條 自然資源登記簿附圖內容包括自然資源登記範圍界線、面積，所有權主體名稱，已登記的不動產權利界線，不同類型自然資源的邊界、面積等信息。
自然資源登記簿附圖以土地利用現狀調查（自然資源調查）、不動產權籍調查相關圖件為基礎，結合各類自然資源普查或調查成果，通過相應的實地調查工作繪製生成。
第十一條 自然資源登記簿由縣級以上人民政府登記機構進行管理，永久保存。
登記簿應當採用電子介質，暫不具備條件的，可以採用紙質介質。採用電子介質的，應當定期進行異地備份。
第三章自然資源登記一般程式
第十二條 自然資源登記類型包括自然資源首次登記和變更登記。
首次登記是指在一定時間內對登記單元內全部國家所有的自然資源所有權進行的全面登記。在不動產登記中已經登記的集體土地及自然資源的所有權不再重複登記。
變更登記是指因自然資源的類型、邊界等自然資源登記簿內容發生變化而進行的登記。
第十三條 自然資源首次登記程式為通告、調查、審核、公告、登簿。
對依法屬於國家所有的自然資源所有權開展確權登記。
第十四條 自然資源首次登記的，縣級以上人民政府應當成立自然資源統一確權登記領導小組，組織相關資源管理部門制定登記工作方案並預劃登記單元，向社會發布首次登記通告。通告的主要內容包括：
（一）自然資源登記單元的預劃分；
（二）自然資源登記的期限；
（三）自然資源類型、範圍；
（四）需要集體土地所有權人、自然資源所有權代表行使主體等相關主體配合的事項及其他需要通告的內容。
第十五條 自然資源的調查工作由所在地的縣級以上人民政府統一組織，國土資源主管部門（不動產登記機構）會同相關資源管理部門，以土地利用現狀調查（自然資源調查）成果為底圖，結合各類自然資源普查或調查成果，通過實地調查，查清登記單元內各類自然資源的類型、邊界、面積、數量和質量等，形成自然資源調查圖件和相關調查成果。
第十六條 登記機構依據自然資源調查結果和相關審批檔案，結合相關資源管理部門的用途管制、生態保護紅線、公共管制及特殊保護規定或政策性檔案以及不動產登記結果資料等，對登記的內容進行審核。
第十七條 登記機構應當在登簿前將自然資源登記事項在所在地政府入口網站及指定場所進行公告，涉及國家秘密的除外。公告期不少於15個工作日。公告期內，相關權利人對登記事項提出異議的，登記機構應當對提出的異議進行調查核實。
第十八條 公告期滿無異議或者異議不成立的，登記機構應當將登記事項記載於自然資源登記簿。
第十九條 自然資源的類型、邊界等自然資源登記簿內容發生變化的，自然資源所有權代表行使主體應當持相關資料及時囑託並配合登記機構辦理變更登記。
第四章國家公園、自然保護區、濕地、水流等自然資源登記
第二十條 以國家公園作為獨立自然資源登記單元的，由登記機構會同國家公園管理機構或行業主管部門制定工作方案，依據土地利用現狀調查（自然資源調查）成果、國家公園審批資料劃定登記單元界線，收集整理用途管制、生態保護紅線、公共管制及特殊保護規定或政策性檔案，並開展登記單元內各類自然資源的調查,通過確權登記明確各類自然資源的種類、面積和所有權性質。
第二十一條 以自然保護區作為獨立自然資源登記單元的，由登記機構會同自然保護區管理機構或行業主管部門制定工作方案，依據土地利用現狀調查（自然資源調查）成果、自然保護區審批資料劃定登記單元界線，收集整理用途管制、生態保護紅線、公共管制及特殊保護規定或政策性檔案，並開展登記單元內各類自然資源的調查,通過確權登記明確各類自然資源的種類、面積和所有權性質。
第二十二條 以濕地作為獨立自然資源登記單元的，由登記機構會同濕地管理機構、水利、農業等部門制定工作方案，依據土地利用現狀調查（自然資源調查）成果，參考濕地普查或調查成果，對國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區劃定登記單元界線，收集整理用途管制、生態保護紅線、公共管制及特殊保護規定或政策性檔案，並開展登記單元內各類自然資源的調查。
第二十三條 以水流作為獨立自然資源登記單元的，由登記機構會同水行政主管部門制定工作方案，依據土地利用現狀調查（自然資源調查）成果、水利普查、河道岸線和水資源調查成果劃定登記單元界線，收集整理用途管制、生態保護紅線、公共管制及特殊保護規定或政策性檔案，並開展登記單元內各類自然資源的調查。
第二十四條 本辦法第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十三條規定的國家公園、自然保護區、濕地、水流等自然資源確權登記工作，由登記機構參照第三章規定的一般程式辦理。
第五章登記信息管理與套用
第二十五條 自然資源確權登記信息納入不動產登記信息管理基礎平台，實現自然資源確權登記信息與不動產登記信息有效銜接。
第二十六條 自然資源確權登記結果應當向社會公開，但涉及國家秘密以及《不動產登記暫行條例》規定的不動產登記的相關內容除外。
第二十七條 自然資源確權登記信息與農業、水利、林業、環保、財稅等相關部門管理信息應當互通共享，服務自然資源的確權登記和有效監管。
第六章 附則
第二十八條 本辦法先行在國家部署的試點地區（見附屬檔案2）實施，省級部署的試點可參照執行。探明儲量的礦產資源確權登記制度在試點工作中完善。
軍用土地範圍內的自然資源暫不辦理權屬登記。
第二十九條 本辦法由國土資源部負責解釋，自印發之日起施行。
附屬檔案：1. 自然資源登記簿
2. 自然資源統一確權登記試點方案
附屬檔案
附屬檔案1
省（區、市） 市（區） 縣（市、區）
自然資源登記簿
自然資源登記單元號：
登記機構:
| 自然資源登記信息 單位： □平方公里 □公頃 / □億立方米 | ||||||||||
| 自然資源登記單元號 | ||||||||||
| 所有權人 | 所有權代表行使主體 | |||||||||
| 所有權代表行使內容 | ||||||||||
| 自然狀況 | 坐 落 | |||||||||
| 總面積 | 總數量 | |||||||||
| 類 型 | 類 別 | 面 積 | 數 量 | 質 量 | ||||||
| 空間坐標、位置說明 或者四至描述 | ||||||||||
| 公共管制 | 用途管制要求 | |||||||||
| 生態紅線要求 | ||||||||||
| 特殊保護要求 | ||||||||||
| 登記時間 | 登簿人 | |||||||||
| 變 化 情 況 | 變化原因 | 變化內容 | 登記時間 | 登簿人 | ||||||
附 圖（略）
| 不動產權利關聯信息 | |||
| 自然資源登記單元號： | |||
| 不動產單元號 | 不動產權利 | 權利人 | |
| 集體土地所有權 | 國有土地上的用益物權 | ||
| 登記時間 | 登簿人 | ||
| 附 記 | |||
自然資源登記簿填寫說明
【 自然資源登記單元號】填寫按照自然資源調查有關技術規定編制的自然資源登記單元號。
【 所有權人】國家自然資源所有權的權利人填寫“全民”。
【 所有權代表行使主體、所有權代表行使內容】暫不填寫，待健全國家自然資源資產管理體制和探索建立分級行使國家自然資源所有權體制改革任務完成後，進行補充記載。
【 總面積】填寫自然資源登記單元的總面積。
【 總數量】填寫自然資源登記單元的總數量。
【 類型】填寫自然資源登記單元內自然資源的類型。
【 類別】填寫自然資源登記單元內自然資源的具體類別。
【 面積】填寫自然資源登記單元內自然資源的分類別面積。
【 數量】填寫自然資源登記單元內自然資源的分類別數量。
【 質量】填寫自然資源登記單元內自然資源的分類別質量。
【 空間坐標、位置說明或者四至描述】填寫自然資源登記單元的空間坐標信息（含高程值）和位置說明，不能填寫空間坐標的，填寫四至描述。
【 用途管制要求】填寫依法確定的自然資源有關規劃對自然資源登記單元的用途管制要求。
【 生態紅線要求】填寫依法劃定的生態保護紅線對自然資源登記單元的生態保護要求。
【 特殊保護要求】填寫自然資源有關法律法規或者規劃和紅線確定的對自然資源登記單元的其他保護要求。
【 變化原因、變化內容】填寫自然資源自然狀況發生變化的具體原因和具體內容。
【 附圖】附通過自然資源調查形成的自然資源登記單元成果圖。
【 不動產單元號】填寫按照不動產權籍調查技術規定編制的不動產單元號。
【 集體土地所有權、國有土地上的用益物權】涉及集體土地所有權的，填寫集體土地所有權；涉及國有土地上的用益物權的，填寫國有建設用地使用權或者國有農用地的使用權等。
【 權利人】填寫集體土地所有權或者國有土地上的用益物權的權利主體。
【 登記時間】按照“×年×月×日”的形式記載登簿日期，如2016年01月01日。
【 登簿人】由登記機構負責登簿的登記工作人員簽名。
【 附記】填寫需要進一步說明的有關信息，如自然資源登記涉及調整或者限制已經登記的不動產權利的信息。
附屬檔案2
自然資源統一確權登記試點方案
根據十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》，為積極穩妥推進建立統一的確權登記系統，以點帶面探索自然資源統一確權登記方法，推進確權登記法治化，指導試點地區形成可複製可推廣的自然資源統一確權登記經驗，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，按照建立系統完整的生態文明制度體系的要求，在不動產登記的基礎上，構建自然資源統一確權登記制度體系，逐步實現對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，推進確權登記法治化，推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，支撐自然資源有效監管和嚴格保護。
（二）基本原則。堅持資源公有，堅持自然資源社會主義公有制。堅持物權法定，按照法律規定，確定自然資源的物權種類和內容，開展統一確權登記。堅持統籌兼顧，在現有自然資源管理體制和格局的基礎上，為相關改革預留空間，做好銜接，逐步劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界。堅持以不動產登記為基礎，構建自然資源統一確權登記制度體系，實現自然資源統一確權登記與不動產登記的有機融合。堅持社會主義市場經濟改革方向，正確處理政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。
（三）工作目標。以不動產登記為基礎開展自然資源統一確權登記試點，探索解決自然資源統一確權登記中存在的難點和問題，以點帶面，在總結各試點確權登記的經驗基礎上，補充完善自然資源統一確權登記辦法，全面推進全國自然資源統一確權登記。
二、試點任務
以土地為基礎，確定土地及其承載的各類自然資源所有權及其邊界，調查反映各類自然資源的利用現狀，在此基礎上，開展自然資源統一確權登記，實現不動產登記簿與自然資源登記簿關聯，自然資源登記簿同時記載保護界線、所有權代表行使主體和權利內容的信息。在集體土地所有權確權登記成果的基礎上，科學劃清國有和集體所有土地及承載的自然資源邊界範圍，對於國家所有的自然資源，啟動自然資源的國家所有權的登記造冊工作，進一步明確國有自然資源保護範圍，明確自然資源登記範圍、程式和法律責任等，進一步明確國有自然資源所有權主體、所有權代表行使主體等。
（一）明確自然資源登記範圍。通過“三個圖層相疊加”的方式，即集體土地所有權確權登記發證、國有土地使用權確權登記發證和土地利用現狀圖相疊加，明確國有未利用土地的範圍，結合國家相關規劃和自然資源保護範圍，確定需要實施統一確權登記的自然資源範圍。
（二）梳理自然資源資產權利體系。按照物權法定原則，結合相關改革成果，明確自然資源統一確權登記的權利內容，為開展統一確權登記和完善自然資源資產產權制度打下基礎，推動健全自然資源資產權利體系、明晰自然資源資產產權主體和行使代表。
（三）開展自然資源統一確權登記。以不動產登記為基礎，逐步構建自然資源統一確權登記體系。按照《自然資源統一確權登記辦法（試行）》的規定，試點地區成立領導小組和工作組，協調相關部門，以確定的登記範圍為基礎，開展自然資源統一確權登記工作。
（四）加強自然資源登記信息的管理和套用。依法向社會公開自然資源確權登記結果，自然資源確權登記信息與相關部門自然資源管理信息實現互通共享，服務自然資源的確權登記和有效監管。
三、試點區域
試點區域的選擇與正在開展的國家公園試點、水流和濕地確權試點相銜接、保持一致。考慮試點區域代表性、典型性、複製推廣和可操作性等因素，選擇青海三江源等國家公園試點,甘肅、寧夏濕地確權試點，寧夏、甘肅疏勒河流域以及陝西渭河、江蘇徐州、湖北宜都等水流確權試點以及福建廈門、黑龍江齊齊哈爾，福建、貴州、江西等國家生態文明試驗區，湖南芷江、瀏陽、澧縣等縣（市），黑龍江大興安嶺地區和吉林延邊等國務院確定的國有重點林區作為自然資源統一確權登記試點區域。
四、試點工作內容
各試點地區開展水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等全要素的自然資源統一確權登記工作，其中：
青海三江源等國家公園試點——重點探索以國家公園作為獨立的登記單元，開展全要素的自然資源確權登記，並著力解決自然資源跨行政區域登記的問題。
甘肅、寧夏——重點探索以濕地作為獨立的登記單元，開展濕地統一確權登記。
寧夏、甘肅疏勒河流域以及陝西渭河、江蘇徐州、湖北宜都——重點探索以水流作為獨立的登記單元，開展水流確權登記。
福建廈門、黑龍江齊齊哈爾——重點探索在不動產登記制度下的自然資源統一確權登記關聯路徑和方法。
福建、貴州、江西等國家生態文明試驗區——重點推進自然資源統一確權登記，為生態文明試驗區建設奠定基礎，並探索國家所有權和代表行使國家所有權登記的途徑和方式。福建、貴州開展探明儲量的礦產資源確權登記的路徑和方法研究。
湖南芷江、瀏陽、澧縣等縣（市）——重點探索個別重要的單項自然資源統一確權登記。
黑龍江大興安嶺地區和吉林延邊——重點探索國務院確定的國有重點林區自然資源統一確權登記。
五、時間安排
試點工作從2016年12月開始，到2018年2月底結束，2018年上半年前對試點進行評估總結，分為三個階段：
（一）準備階段（2016.12-2017.2）。試點地區根據試點任務要求，開展有關自然資源確權登記基礎資料的收集整理和審核工作，編制試點方案，並報國土資源部組織集中諮詢和審查，由國土資源部和試點省（區）人民政府聯合批覆試點方案後實施。其中，水流產權確權試點方案報水利部、國土資源部組織審查，由水利部、國土資源部和試點省（區）人民政府聯合批覆試點方案後實施。
（二）實施階段（2017.3-2018.2）。按照批覆的試點方案，結合《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，開展試點工作。
（三）評估驗收階段（2018.3-2018.6）。試點區域提交試點報告，並提出修訂完善《自然資源統一確權登記辦法（試行）》的建議，由國土資源部會同有關部門進行評估驗收。
在開展試點的基礎上，針對自然資源統一確權登記試點報告及修訂完善的建議，完善《自然資源統一確權登記辦法》。
六、保障措施
自然資源統一確權登記試點工作意義重大，必須高度重視，精心實施，確保試點工作取得切實成效。
（一）加強領導，落實責任。成立自然資源統一確權登記試點工作指導小組，由國土資源部牽頭，中央編辦、財政部、環境保護部、水利部、農業部、林業局有關人員組成，各有關司局及相關流域機構協助開展工作。成立自然資源統一確權登記專家諮詢組，提供有關理論、政策諮詢。其中，涉及濕地和水流的統一確權登記試點分別由林業局、水利部會同國土資源部組織實施。試點地區政府成立試點工作組織協調機構，建立溝通協調機制。相關部門要積極支持和配合試點工作，參與有關問題研究，提供確權登記所需要的基礎資料，並保障工作經費。試點地區所在省（區）人民政府和有關部門要加強領導和協調工作。
（二）信息共享，夯實基礎。國土、環保、水利、農業、林業等自然資源主管部門要加強溝通，研究理清自然資源統一確權登記所需的基礎資料狀況。有關部門已有資料的，應當主動及時提供，現有資料不能滿足需要的，應當積極研究解決辦法，必要時可開展補充性調查。加強數據質量審核評估和檢查，確保基礎數據真實可靠。
（三）及時協調，加強指導。試點期間，國土資源部會同有關部門赴試點地區指導調研，協調解決試點過程中遇到的問題。各試點地區在試點過程中發現的重要問題和成功做法，應及時向國土資源部反饋。改革措施突破現行法律、行政法規的，要按程式報批，取得授權後實施。
內容解讀
作為深化生態文明制度改革、建設美麗中國、落實新發展理念的一項重要舉措，我國將正式試點實施《自然資源統一確權登記辦法（試行）》。
國土資源部副部長王廣華23日在此間通報《自然資源統一確權登記辦法（試行）》等改革成果時說，制定本辦法是中央確定的2016年重要改革任務之一。按照黨中央、國務院統一部署，國土資源部全力以赴推進辦法制定工作。從2014年開始，結合建立和實施不動產統一登記制度，國土資源部會同中央編辦、財政部、環境保護部、水利部、農業部、林業局，組織開展了相關研究，成立了專項工作組及辦公室，擬定了工作計畫，切實採取措施加快工作，報經中央審定後形成《自然資源統一確權登記辦法（試行）》《自然資源登記簿》和《自然資源統一確權登記試點方案》等改革成果。
據介紹，辦法提出自然資源確權登記以不動產登記為基礎，明確對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記，界定全部國土空間各類自然資源資產的所有權主體，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，進一步明確國家不同類型自然資源的權利和保護範圍等。
王廣華說，為積極穩妥推進自然資源統一確權登記，報經中央同意，2016年12月－2018年2月將在部分地區先行先試開展試點工作。試點將堅持五項原則：堅持資源公有，堅持自然資源社會主義公有制，即全民所有和集體所有；堅持物權法定，按照法律規定，確定自然資源的物權種類和內容，開展統一確權登記；堅持統籌兼顧，在現有自然資源管理體制和格局的基礎上，為相關改革預留空間；堅持以不動產登記為基礎，在不動產登記的基礎上，構建自然資源統一確權登記制度體系，實現自然資源統一確權登記與不動產登記的有機融合；堅持社會主義市場經濟改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用，發揮政府科學巨觀調控和有效治理作用。
