美國組建非洲司令部的進展及其挑戰美國組建非洲司令部的動因
美國認為,非洲越來越重要的地緣政治地位事關美國的國家利益,美國應對此做出反應。美國組建非洲司令部將有助於美國的國家安全利益,其動因主要包括反對恐怖主義的需要、能源安全、遏制武裝衝突和人道主義危機、控制愛滋病擴散,以及抑制中國在非洲逐步上升的影響力等。適應國家反恐的需要
“9·11”事件發生後,美國徹底改變了對國家安全觀的看法,隨之調整了國家安全政策和目標,並將打贏反恐怖主義戰爭作為維護美國安全的首要任務。布希總統2002年9月提交國會的
美國組建非洲司令部的進展及其挑戰滿足能源安全的需求
美國對非洲的自然資源很感興趣,尤其在能源安全方面。隨著中東地區不穩定因素的上升以及國際上對能源需求的猛增,世界許多國家,尤其是美國越來越依賴非洲國家的石油出口。中央情報局評估報告指出,在2015年前,美國從非洲進口能源將占到其總進口能源的25%之多。而2006年之前,非洲跨撒哈拉沙漠地區輸出的原油只占美國所有石油進口的18%(大約每天180萬桶),與之相比,海灣地區卻占美國石油進口的21%(每天220萬桶)。目前,奈及利亞是非洲最大的石油出口國,也是美國的第五大石油供應商。一旦尼日三角區的石油產量下降或地區局勢發生動盪,全球油價就會聞風迅速上升。比如,在奈及利亞國家選舉發生爭議之後,2007年4月全球石油價格上升了每桶3美元之多,5月由於恐怖分子對尼日三角區石油管線的襲擊導致了油價再次大幅上升。為了幫助控制該地區局勢,美國非洲司令部會越來越多地介入幾內亞灣的海上安全,因為該地區有著巨大的石油儲藏量。幫助解決武裝衝突
非洲是全球武裝衝突較多的地區之一。
美國組建非洲司令部的進展及其挑戰控制愛滋病的傳播
愛滋病在非洲的發病率一直居高不下,美國重點關注控制該地區愛滋病的擴散。根據聯合國統計的數據,至2006年有將近2500萬非洲人愛滋病檢驗呈陽性,占全世界患者的63%。一些非洲國家派出的維和部隊人員的感染率也是比較高的,在剛果民主共和國派出的士兵中,愛滋病毒攜帶者甚至占了40%~60%。這樣的高感染率不便於部署維和部隊,他們可能成為愛滋病的傳播者布希政府通過“愛滋病救助總統緊急計畫”,撥出150多億美元用來防治愛滋病。“愛滋病救助總統緊急計畫”共有15個國家參與,其中12個來自非洲。抑制中國在非洲逐步上升的影響力
近年來,中國在非洲影響力的擴大引起
美國組建非洲司令部的進展及其挑戰有助於集中處理非洲事務
冷戰期間,美國在非洲的事務分屬於歐洲、中央、太平洋三個戰區司令部管轄(歐洲司令部負責非洲42個國家、中央司令部側重於東北部的“非洲之角”,位於印度洋中的馬達加斯加島在太平洋司令部的控制之下),這種多家分管的現象使得美軍缺少對非洲事務的統一指揮和協調。為此,2007年2月6日,美國總統布希指示國防部長羅伯特’蓋茨建立一個新的地區性作戰司令部——非洲司令部(非洲司令部的責任區包含除埃及以外的整個非洲和其島國,埃及仍保持在美國中央司令部的管轄之下),用來統一協調非洲的各項事務。
總之,美國在非洲的安全利益是廣泛的,非洲在美國戰略利益中的位置已經從邊緣走向中心。布希政府正不斷提高非洲的戰略利益地位,2006年3月的《美國國家安全戰略》指出,“非洲的地緣戰略地位非常重要,正成為政府關注的目標。”並認為, “美國的安全依賴於與非洲國家的合作,以加強這些衰弱的國家的能力,把那些難以控制的地區 掌握在有效的民主控制之下。”非洲司令部就是這一政策的產物。
美國非洲司令部的工作進展
美國在21世紀面臨的國家安全挑戰跟冷戰時期相比有著很大的差異,並且非戰爭安全合作領域正在美國國家安全政策上扮演著越來越重要的角色。美國國防部官員強調,相對於其他作戰司令部,美國非洲司令部有著不同的使命。它的使命,2008年5月經國防部長蓋茨批准,主要是與美國政府機構及其他國際組織一道,通過軍事合作項目、由軍方主辦的活動以及其他軍事行動等方式,實施持久的安全介入,在支持美國外交政策的情況下,創建實現非洲穩定和安全的環境。美國總統布希稱:“非洲司令部將給非洲人民帶來和平與安全,加快當地的發展,普及健康教育,促進非洲的經濟成長等目標的實現。”美國非洲司令部於2007年10月1日正式組建,其目標是在2008年9月30日前作為一個獨立的地區性作戰司令部,達到全面運行能力。在此期間,美國非洲司令部主要完成了以下各方面的工作。
逐步完成非洲各項事務的交接
從組建開始,非洲司令部就尋求在不
美國組建非洲司令部的進展及其挑戰影響其他司令部,美國政府和國際組織活動的情況下完成非洲各項事務的“無縫隙”交接。為了完成該項任務,非洲司令部官員建立了一個正規的工作計畫和程式,用來管理屬於本司令部責任區內各項事務的過渡。這些事務涉及從防治愛滋病到為國外軍事人員提供培訓的機會,以及接手負責美國在非洲進行的兩個最大的軍事活動,即“非洲之角聯合特遣隊”(“非洲之角聯合特遣隊”的任務是美國幫助非洲之角的國家政府提高軍事建設能力、支持職業化建設能力以及防止恐怖主義擴散等)和“跨撒哈拉沙漠持久自由行動”(“跨撒哈拉沙漠持久自由行動”是用來提高該地區政府對寬闊的,遙遠偏僻的地區的執政能力,加強邊遠地區的管理)。國防部計畫於2008年9月30日前把這些事務過渡給非洲司令部。
美國歐洲司令部(涉及非洲42個國家)向非洲司令部移交的事務主要包括:(1)“跨撒哈拉沙漠持久自由行動”,並舉行一系列軍事演習;(2)非洲合作夥伴計畫,該計畫通過艦船互訪、培訓來增強海上安全,以及為非洲國家提供武器裝備;(3)醫療援助,美國軍醫和其他醫療人員跟非洲國家的醫務人員互相交流醫療信息和技術,為當地居民提供免疫之類的人道主義援助:(4)國際軍事教育和培訓活動,該活動旨在國會批准援助經費的條件下,為非洲軍事人員提供軍事教育、培訓和加快職業化進程;(5)人道主義援助項目,包括為非洲軍事人員提供愛滋病防治教育、打井、加強學校和基礎設施建設。
美國中央司令部移交的事務主要包括(涉及非洲7個國家):“非洲之角聯合特遣隊”,這是美國在非洲兩個最大的軍事行動之一,包括作戰、軍事培訓和人道主義活動,來幫助非洲國家提高反恐怖主義的能力,以及應對由自然災害帶來的各種挑戰。
美國太平洋司令部移交的事務主要包括(涉及3個國家):(1)建立工作機構,使這些國家形成合力,檢驗他們通信系統的兼容和協同能力,以及幫助實現一體化進程:(2)與多國軍事人員每年舉行兩次演習,旨在提高應對多國危機的反應速度以及增強各部隊間的協同能力。
不斷補充軍事、民事和跨機構工作人員
美國非洲司令部自從2007年10月正式組建以來,一直在尋求包括軍事、民事和跨機構性質的工作人員。國防部官員指出,合理安排司令部人員的職位是非常關鍵的,也是影響非洲司令部承擔和完成各項事務的重要因素,因為沒有參謀人員的工作,就無法實現具體事務的交接。國防部批准了司令部1304名工作人員(包含軍事和民事人員)的編制,其中大約270名軍事人員從其他司令部轉過來。截止2008年9月30日,國防部計畫75%的人員到位,即980人。其中軍事人員622名,民事人員358名。此外,國防部計畫給非國防部機構的代表留出13個指揮職位(占司令部總人數的1%)。可以看出,美國非洲司令部的跨機構人員的數目要比其他地區性司令部略多,非洲司令部計畫在司令部的各級部門都編有跨機構人員,擔任領導者和管理階層的崗位。國防部官員指出,與派遣軍事人員不同,雇用民事人員非常困難,因為需要對民事人員進行安全方面的調查,為他們提供部署到海外必需的後勤補給,以及明確其他管理方面的要求。2008年9月30日到位的358名民事人員只占計畫總數的54%,而安排到相應崗位的13名跨機構人員只占跨機構人員總數的25%。
逐步增大資金投入和設施建設力度
為了滿足對基礎設施的需要,非洲司令部正著手
美國組建非洲司令部的進展及其挑戰改進駐德國斯圖加特現有的各項設施,計畫花費4000萬美元來建立一個臨時的司令部。另外打算投資大約4300萬美元用於司令部的指揮、控制、通信和計算機系統建設,用來滿足司令部處理繁多事務的需要。由於有關非洲司令部總部的選址還沒有最終決定,所以國防部要求駐德國的臨時司令部開始運行,承擔未來一段時間的工作,
國防部在2007和2008財政年度分別制定了大約1.25億美元的預算用以支持非洲司令部的組建工作,在2009財年又提出將近3.9億美元的預算。在今後幾年,建立該司令部需要巨大的支出,基礎設施建設和武器裝備方面的開支可能高達數十億美元。
繼續組建並完善司令部的組織機構
在組建非洲司令部的過程中,各軍種司令部和特種作戰司令部也一直致力於建立非洲司令部下屬的軍種司令部。目前,下屬各軍種司令部的組織機構、使用設施、人員和其他需求等,正在計畫之中,但是要想滿足各軍種司令部的要求,會面臨很大的挑戰。每一個軍種司令部的編制員額從100名左右至400餘名,陸軍司令部官員指出,因為他們中的許多崗位對於資歷和經驗的要求非常高,所以在選擇人員時會面臨很大困難。在2008年9月30日,非洲司令部全面運轉時,只有兩個軍種司令部(海軍、海軍陸戰隊)符合要求,陸軍、空軍和特種作戰司令部將在2009年10月1日才能達到滿編,從而具備全面運行能力。
美國非洲司令部面臨的挑戰
美國非洲司令部的組建與發展遭到了美國國內和非洲國家的反對,同時在履行使命的過程中也會面臨巨大的挑戰。首先,非洲司令部很難尋找到適合本司令部工作的跨機構人員,如果缺少此類人員,那么該司令部與民事機構協調的能力會受到制約。其次,各民事機構、非洲盟國以及非政府機構將非常關注非洲司令部的任務和使命,因為他們的職能有可能與非洲司令部存在衝突。第三,在司令部的規模、機構組成以及總部選址等問題上,國防部很難與國務院、非洲盟國達成一致。這些不確定性會導致國防部很難準確地決定財政預算,同時 影響與非洲國家發展持久的關係。
尋求跨機構工作人員有困難
非洲司令部面臨的第一大挑戰,是在司令部的組織機構內實現民事人員與軍事人員的一體化。把各類人員組合形成一個整體,會有助於加強各機構問的協調和合作,但是非洲司令部在尋求跨機構人員上遇到了困難。與其他作戰司令部的聯絡員職位不同,非洲司令部吸收的非國防部機構人員在各級機構中扮演著領導,管理以及參謀人員的角色。例如,負責協調民事和軍事活動的副司令就是一位來自美國國務院的資深對外事務官員。同時,吸收美國財政部和商業部等機構的人員會提高非洲司令部完成各項事務的計畫和執行效率,以及在美國政府機構間加強協調的能力。
根據初步構想,25%的非洲司令部總部人員來自於非國防部機構。但是,由於民事機構人力資源的限制,這個目標無法達成。所以,非洲司令部將跨機構人員的職位減少到52個,僅占人員總數的4%左右。國防部官員指出,隨著其他機構人員進入司令部,52個跨機構人員的職位還會有所改變。儘管跨機構人員的職位在減少,但是在為非洲司令部提供跨機構人員上,一些民事機構仍然限制人力資源,以及使用不科學的人事制度。國務院的官員認為,由於需要花費很長的時間來培養具備專門技術和經驗的外交事務官,因此吸收進入司令部人員的工作能力會引起他們的關心。事實上,在非洲的一些美國大使館內已經出現人員短缺的現象,尤其是一些機構的中層人員。同時,各聯邦機構的人事制度是不相同的,不利於加強各機構人員的一體化進程。許多非國防部機構承擔著國內的事務,所以說要想他們為非洲司令部提供人力支援還需要一定的時間。
在2006年《四年防務評審報告》執行路線圖中,美國強調實施聯盟戰略,提高與其他國家建立聯盟的能力。國防部認識到,通過美國政府與民事機構的協調合作,才能達成美國政府“無縫隙”的一體化能力,推進美國的戰略、計畫和實施作戰。美國非洲司令部的一個指導原則,是與美國政府機構、相關國家、同盟國和非政府機構加強合作。目前,該司令部還沒有在各民事機構間建立相關的機制和機構,來確保各項事務的同步進行,使他們互相支持和團結一致地工作,但是在2008年10月後,會重點關注各機構間工作的協同。由於非洲司令部與各機構間面臨諸如不同的計畫步驟、權力以及不同的機構文化等無法控制的挑戰,所以說,隨著非洲司令部建立加強跨機構間合作的機制、機構,實現跨機構間的合作會遇到很大的障礙。比如,美國國務院目前是通過駐外使館與外國政府加強雙邊關係,而美國國防部則是通過地區性作戰司令部來處理地區性事務。
其他“利益相關者”對非洲司令部任務和使命的質疑
自從2007年初宣布組建非洲司令部以來,美國一些民事機構、非政府組織和非洲盟國就特別關注非洲司令部及其將來在非洲負責的事務。
一是儘管國防部一直對外宣傳
美國組建非洲司令部的進展及其挑戰,非洲司令部只對美國在非洲的外交和發展起支持輔助作用,而不是領導作用,美國國內部分官員仍然認為非洲司令部會領導美國政府在非洲的所有事務。一些政府官員指出,非洲司令部的組建會使美國的外交、發展和國防之間的傳統界限變得模糊不清,從而使美國的外交政策呈現軍事化傾向。
二是非政府機構的指責。許多非政府機構都認為,美國非洲司令部會使得美國對外援助帶有軍事化性質,在提供人道主義援助方面也會如此。如果援助活動與軍事活動相牽連,那么援助人員的生命會面臨很大的風險。非政府組織的官員認為,把人道主義援助作為美國非洲司令部任務的一部分,會使他們感到恐懼,因為這些事務通常是由民事機構和組織負責。同時,國防部稱美國非洲司令部為“作戰司令部”,使得美國盟國對非洲司令部的使命感到懷疑,認為要它集中精力處理非作戰問題是難以置信的。
三是非洲國家的反對。非洲國家普遍認為,非洲司令部的組建,為美國軍事人員大量進駐非洲、以及在非洲建立軍事基地提供了機會。非洲國家領導人也相信,美國在非洲最關心的事務與他們的政府往往不一致。比如說,許多非洲國家駐美國大使館官員認為,非洲國家面臨的最重要安全問題是貧窮、食品短缺、接受教育機會不足、愛滋病等,而美國卻把反恐怖主義和對付衰敗國家作為自己的第一要務。
非洲司令部在非洲存在的不確定性
在非洲司令部的組織機構、選址等問題上,國防部還未與國務院、非洲盟國達成一致。美國組建非洲司令部的一個重要目標,就是為非洲地區提供安全的環境。非洲司令部計畫在非洲五個地區建立地區辦事處,與非洲五個經濟共同體相一致。然而,國防部很難與國務院對非洲司令部將來在非洲的存在達成一致意見。所以說,在未來一段時間內,非洲司令部將駐在德國的斯圖加特。
美國防部官員認為,非洲司令部駐在非洲十分重要,因為這樣可以使得司令部全體職員對非洲地區的環境和形勢、該地區的需求有著全面客觀的了解。其次,把司令部駐在非洲,可以幫助司令部與非洲國家、地區經濟共同體、相關的地區後備力量建立聯盟夥伴關係。有國防部資深官員認為,如果美國防部與國務院對非洲司令部的選址不能達成一致,那么就很難對其做出準確的財政預算。比如,儘管國防部在2009財年提出2000萬美元的預算,用來在非洲建立設施,但對該司令部在非洲的基礎設施和運行的總體預算還不能最終決定。在2009財年,國防部對德國斯圖加特臨時司令部的運行費用進行了評估,大約在1.83億美元,但是這一費用也會發生變化。
