簡介
2005年7月18日, 美國總統布希與印度總理辛格在聯合聲明中宣布, 美印將進行全面的民用核能合作。2006年3月2日, 布希和辛格就美印核能合作達成諒解。7月26日, 美國眾議院以壓倒性多數通過了印度免受美國出口限制的立法。美印核能合作不僅違背了美國幾十年來一貫奉行的核不擴散政策和法律, 還背離了核供應國集團的核出口準則,從而引起了美國國內乃至整個世界的驚訝、關注和爭論。本文試圖從美印核能合作的內容入手, 分析美印核能合作對國際核不擴散機制的影響, 進而對美印核能合作的前景進行預測。
美印核能合作的現狀
自20世紀50年代中期起, 美國就開始與印度進行核能合作。它幫助印度建立核反應堆, 為印核反應堆提供重水, 並允許印度科學家到美國核實驗室從事研究工作。直到1974年印度進行核試驗,美國才中斷與印度的核能合作。1998年5月, 印度連續進行核武器試驗, 美國隨後對它施加了制裁。
然而, 布希政府上台後, 為了能與印度建立戰略夥伴關係, 一反前幾屆政府的對印核不擴散政策, 決定恢復與印度的全面核能合作。在2004年1月宣布的美印“戰略夥伴關係後續步驟”倡議中, 美國承諾將解除對印度民用核技術、空間技術、高新技術及飛彈防禦技術的出口管制;2005年7月18日, 兩國宣布將在民用核能方面進行全面合作, 並勾畫了合作的基本框架;2006 年3 月2日, 兩國首腦就合作達成諒解。
美印核能合作的基本內容包括:美國承諾, 它將努力實現與印度的全面民用核能合作, 尋求國會同意修改美國的法律和政策,並與其盟國和友邦合作修改核供應國集團的出口控制準則, 以便能與印度進行全面的民用核能合作和貿易。作為交換, 印度承諾, 將分階段把民用和軍用核設施和核計畫分開, 自願地將其民用核設施置於國際原子能機構的保障監督之下, 並向國際原子能機構申報其民用核設施。它還承諾簽署和遵守關於民用核設施的附加議定書;繼續單方面暫停核試驗;與美國合作締結“禁止生產核武器用裂變材料條約”;禁止向尚未擁有濃縮和後處理技術的國家轉讓這些技術, 並支持限制其擴散的國際努力;制定全面的出口控制立法;遵守飛彈及其技術控制制度及核供應國集團的準則;確保核材料和核技術的安全。
印度已經制定民用和軍用核設施分離計畫, 並得到美國政府的同意。印且將現有的和計畫建造的22座核反應堆中的14 座確定為民用, 接受國際原子能機構的保障監督, 剩餘的8座列為軍用, 不受國際原子能機構的核查。這項計畫將到2014年完成。此外, 印度還將把相關的上游和下游設施置於國際原子能機構的保障監督之下, 並已宣布9個研究設施列為民用。
從上述情況看, 印度將獲得美國和其他核供應國的全面民用核能合作。但是, 它所承擔的核不擴散和核裁軍義務卻是不夠的。印度雖同意採取一些核不擴散措施, 卻不願加入幾十年來對防止核擴散發揮了重要作用的《不擴散核武器條約》;雖承諾繼續單方面暫停核試驗, 卻拒絕簽署對其承諾具有法律約束力的《全面禁止核試驗條約》;雖表示支持“禁止生產核武器用裂變材料條約”的談判, 卻繼續生產核武器用裂變材料。此外, 印度承諾採取的某些核不擴散措施, 如制定全面的國家出口控制法律和保證核材料和核技術的安全等, 並非新的承諾及美印核能合作計畫的產物, 而是2004年4月通過的聯合國安理會1540號決議所要求的。雖然印度將民用和軍用核設施和核計畫分開,並把民用部分置於國際原子能機構的保障監督之下, 但這項分離計畫是由印度決定的。印度將其核設施中的重要部分, 如快速增值反應堆和後處理廠列為軍用, 不受國際原子能機構的保障監督和核查。所以說, 這項分離計畫更多的是象徵意義而非實際意義。
值得注意的是, 美印核能合作計畫沒有觸及印度的核武器計畫, 更沒有採取任何有效措施對印度核力量的發展進行限制。實際上, 美國從一開始就沒有打算限制印度核武器能力的加強。正如美國國務院負責政治事務的副國務卿尼古拉斯· 伯恩斯在3月2日的新聞發布會上所坦言, “這項協定現在不會, 將來也不會影響印度的戰略計畫”③。印度政府說:“聯合聲明承認印度的核計畫既有軍用也有民用。雙方已經同意, 目的不是限制印度的戰略計畫,而是恢復全面的民用核能合作以加強全球能源和環境安全。”
美印核能合作的影響
自2005年7月美印領導人宣布兩國將恢復全面的核能合作後, 美國國內和國際社會就對美印核能合作將對國際核不擴散機制和國際核不擴散努力產生的影響展開了激烈的爭論。美國政府及其支持者強調, 美印核能合作將把印度拉入國際核不擴散主流, 將會加強國際核不擴散機制。反對者則認為,美印核能合作違反了美國和國際核不擴散法律和核出口控制規則, 勢必損害國際核不擴散機制。筆者認為, 美印核能合作計畫使印度把民用與軍用核設施分開, 將其民用部分置於國際機構的核查之下, 並承擔一些新的核不擴散義務, 這是印度30年來第一次這樣做。與印度幾十年來一直孤立於國際核不擴散機制之外相比, 這無疑是一個進步。但是, 美印核能合作不利於國際核不擴散機制的加強。
首先, 美國為了美印核能合作要求修改相關法律的做法將影響國際核不擴散機制的嚴肅性。美印核能合作違反了美國的核不擴散法律和核供應國集團的核出口準則。1954年的美國《原子能法案》和1978年的美國《核不擴散法》禁止美國與沒有接受國際原子能機構全面保障監督的無核武器國家進行核能合作。印度一直沒有接受國際原子能機構的全面保障監督, 並且在1974年進行了核試驗。自此,美國幾十年來一直拒絕向印度提供核燃料和核技術, 併力促其他國家也這樣做。在美國的積極推動下, 控制和管理全球核貿易的核供應國集團在1975年成立, 並在1992年採用了與美國相同的核出口控制標準和政策。無論是美國《核不擴散法》的出台還是核供應國集團的建立都是美國對印度核試驗所做出的反應。
而如今, 具有諷刺意味的是, 為恢復與印度的全面核能合作, 美國又要修改上述法律和準則。雖說任何法律和政策都不是一成不變的, 但是僅僅因為一個國家的緣故而修改執行了幾十年的核不擴散法律和規則不能不認為是咄咄怪事。其次, 美印核能合作將有助於印度擴大其核武庫, 可能引發南亞軍備競賽。雖然美國政府表示, 美國無意幫助印度的核武器計畫, 美印核能合作將不會導致南亞地區軍備競賽,但實際上會為印度提供擴大其核武庫的能力。
印度是一個核燃料短缺的國家, 它每年只能生產300噸天然鈾, 但要消耗450噸(300 噸用於核電反應堆, 150 噸用於核武器設施)。印度一直依靠國內儲存的鈾填補這個缺口,但估計儲存的鈾僅夠使用一年。因此,從國外進口鈾對印度民用和軍用核計畫至關重要。在過去,印度有限的鈾既要用於民用核反應堆又要用於發展核武器。而現在, 印度可以把從國外進口的鈾用於民用核項目, 而把國內有限的鈾節省下來作為生產核武器用的裂變材料。這將增加印度擴大其核武庫的能力, 其核武器生產能力將由目前每年生產製造6 -10枚提高到今後每年生產製造50枚。印度核武器生產能力的加強勢必打破南亞地區的核力量平衡, 從而引發軍備競賽。巴基斯坦國家指揮機構在2006年4 月12 日的聲明中明確表示,它將堅決滿足巴基斯坦可靠最低威懾的需要。
美國眾議員愛德華· 馬基在6月23日說:“巴基斯坦人告訴我, 他們不會坐視不動讓印度獲得對其優勢。”巴基斯坦外交部發言人在6 月28 日表示:“我們已經提醒國際社會注意美印核能合作協定對南亞穩定和全球不擴散機制產生的後果。”
再次, 美印核能合作計畫將刺激其他國家效仿印度。《不擴散核武器條約》自1970年生效以來在防止核武器擴散方面發揮了重要作用, 並已成為國際核不擴散機制的基石和核心。而且, 它還是全球最具普遍性的軍控條約, 到目前為止, 世界上只有印度、巴基斯坦和以色列三個國家沒有加入這項條約。
而作為有助於核不擴散和核裁軍的《全面禁止核試驗條約》已有176 個國家簽署。然而, 美印核能合作計畫既未使印度承諾加入《不擴散核武器條約》, 也未使印度承諾簽署《全面禁止核試驗條約》。因此可以說, 美印核能合作計畫不僅未使印度融入國際核不擴散主流, 反而會刺激其他國家效仿印度。因為, 美印核能合作背離了《不擴散核武器條約》的基本原則和交易, 即只有簽署《不擴散核武器條約》, 放棄發展核武器選擇並接受國際原子能機構核查的無核武器國家才能獲得全面的核能合作。印度不但沒有簽署這項條約和接受國際原子能機構的全面保障監督, 而且還發展核武器, 並進行核武器試驗。最後, 美印核能合作將使伊朗和朝鮮核問題的解決更加困難和棘手。美印核能合作表明美國在防止核擴散方面採取雙重標準。美國政府一方面在迫使伊朗放棄核燃料循環技術和迫使朝鮮放棄核武器計畫, 另一方面卻在想方設法向印度提供核燃料和核技術, 使印度獲得擴大其核武庫的能力。美國政府對其雙重標準的做法毫不隱諱。美國副國務卿伯恩斯在2006年4月6日承認, 美國的做法是雙重標準, 美國對待印度與對待伊朗和朝鮮不同。⑦ 美國解釋這樣做的理由是, 印度是一個負責任的民主國家, 具有很好的核不擴散記錄, 而伊朗和朝鮮則恰恰相反。然而事實上, 印度的核不擴散記錄並非像美國政府說的那樣好。印度利用加拿大的反應堆和美國的重水在1974年進行首次核試驗, 拒絕簽署《不擴散核武器條約》, 一直在發展核武器, 並在1998年連續進行核武器試驗。美國政府把核擴散解釋為向其他國家轉讓敏感的核技術和核設施, 這顯然是片面的。核擴散的實質是核武器國家數量的增加(除美國、俄羅斯、英國、法國和中國之外)。從這個意義上說, 印度發展核武器也是一種核擴散。美國在處理核擴散問題上不是執行全球核不擴散規則, 而是對不同的國家採取不同的核不擴散標準和政策。美國的這種做法已經遭到美國國內外的批評和指責。一些國家特別是不結盟國家對伊朗有關擁有生產核燃料權利的要求表示同情。這可能會削弱國際社會在解決伊朗和朝鮮核問題上對美國的支持。
美印核能合作的前景
美印核能合作能否實現主要取決於美國國會是否修改美國的法律;核供應國集團是否調整其核出口準則;印度與國際原子能機構是否締結雙邊保障監督協定;美印核能合作協定是否獲得美國國會的批准等因素。美印雙方一直在共同努力克服這些法律障礙, 包括美國眾議院已經批准印度免受美國出口限制的立法;美印雙方正在加緊談判美印核能合作協定;美國正在推動核供應國集團修改其核出口準則;印度正在與國際原子能機構討論保障監督協定等。從目前來看, 美印核能合作的實現具有很大的可能性, 但絕非易事, 需要時間。
首先, 美國國會近期可能完成修改禁止美國與印度進行核能合作的法律工作。美國眾議院國際關係委員會和美國參議院對外關係委員會已經分別在2006年6月27日和29日以壓倒性多數批准了印度免受美國出口限制的立法。
7月26日, 美國眾議院又以壓倒性多數通過了這項立法。參議院在休假之後將對這項立法進行投票表決, 估計該立法將會獲得批准。這是朝著實現美印核能合作向前邁出的關鍵一步。這項立法的通過表明, 國會中支持美印核能合作的聲音有所加大。美國副國務卿伯恩斯說, “我們堅信國會正在支持總統的政策。”②這增加了美國國會最後批准美印核能合作協定的可能性,只要協定不向印度做出美國國會難以接受的讓步。但是, 兩個委員會在批准這項立法時附加了一些條件, 即印度具有一份分離軍用與民用核設施的可靠計畫。
印度與國際原子能機構締結一項用於民用核設施和核材料的保障監督協定;印度與國際原子能機構在談判附加議定書方面取得進展;核供應國集團一致決定允許成員國向印度提供核出口。印度要滿足這些要求雖說是可能的, 但不是一朝一夕可以做到的。
其次, 核供應國集團修改其核出口準則尚需時日。自2005年7月以來, 美國一直在遊說核供應國集團成員國, 力爭其同意修改核出口準則, 以使印度免受該集團的核出口限制。目前, 美國已得到英國、法國和俄羅斯三個核大國對美印核能合作計畫的支持。而且, 法國總統席哈克在2006 年2 月19日已與印度簽署了開展民用核能合作的聲明。俄羅斯在3月通知美國和核供應國集團, 它將向印度塔拉普爾核反應堆提供60噸核燃料。美國總統布希和俄羅斯總統普京在7月15日的聯合聲明中表示, 兩國願意向印度提供核燃料。
由於美國的極力推動和英法俄的積極支持, 美國眾議院豁免印度立法的通過, 以及印度巨大核能市場的吸引,美印核能合作計畫在核供應國集團將會得到越來越多的支持。但是, 核供應國集團要修改核出口準則必須獲得其45個成員國的一致批准。一些成員國, 如奧地利、巴西、日本、挪威和瑞典等, 對美印核能合作存有疑慮。
而且, 核供應國集團沒有按照美國的要求在今年5月舉行的年度全體會議上正式討論美印核能合作問題。因此, 美國要獲得所有核供應國集團成員國對美印核能合作的支持尚需時日。
在快速崛起的大國, 最容易遭到軟均勢的制衡, 因而應該努力防止這種狀況的出現。另一方面, “軟均勢論” 告訴我們, 國際機制是國家合作的框架, 還是國際競爭和鬥爭的平台, 是實現和維護國家利益的重要途徑。中國自改革開放以後, 已經加入了絕大多數的國際機制。中國可通過建立新的區域或全球國際制度來發展同友好國家的合作, 比如上海合作組織的發展和深化、東南亞一體化的起步與推進等;還可以國際制度為武器來制約霸權主義, 維護國家利益。
