政策發布
無證無照經營查處辦法漫畫《國務院關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（國發[2015]62號）要求“深化商事制度改革，轉變市場監管理念，明確監管職責，創新監管方式，構建權責明確、透明高效的事中事後監管機制，正確處理政府和市場的關係，維護公平競爭的市場秩序。”據此，工商總局對現行《無照經營查處取締辦法》進行修改，起草了《無證無照經營查處辦法（修訂送審稿）》（以下簡稱送審稿）上報國務院。國務院法制辦公室經徵求有關部門、地方人民政府和行業協會意見，並赴地方調研，根據意見反饋和調研情況，會同工商總局對送審稿進行研究修改，形成了《無證無照經營查處辦法（徵求意見稿）》（以下簡稱徵求意見稿）。為充分了解社會各方的意見和建議，提高立法質量，現將徵求意見稿全文公布，徵求社會各方面意見。有關單位和各界人士如有修改意見，可在2016年3月10日前，通過以下方式提出：
一、登入中國政府法制信息網（網址：略）,通過網站首頁左側的《法規規章草案意見徵集系統》，對徵求意見稿提出意見。
二、通過信函方式將意見寄至：北京市2067信箱（郵政編碼：略），並請在信封上註明“無證無照經營查處辦法徵求意見”字樣。
三、通過電子郵件方式將意見傳送至:略
國務院法制辦公室
2016年2月1日
政策全文
無證無照經營查處辦法
第一條 為了維護社會主義市場經濟秩序，促進公平競爭，保護經營者和消費者的合法權益，制定本辦法。
第二條 任何單位或者個人不得違反法律、法規、國務院決定的規定，從事無證無照經營。
第三條 下列經營活動，不屬於無證無照經營：
（一）在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動；
（二）依照法律、行政法規、國務院決定的規定，從事無須取得許可或者辦理註冊登記的經營活動。
第四條 縣級以上地方人民政府負責組織、協調本行政區域的無證無照經營查處工作，建立有關部門分工負責、協調配合的無證無照經營查處工作機制。
第五條 經營者未依法取得許可從事經營活動的，由法律、法規、國務院決定規定的部門予以查處；法律、法規、國務院決定沒有規定或者規定不明確的，由省、自治區、直轄市人民政府確定的部門予以查處。
第六條 經營者未依法取得營業執照從事經營活動的，由履行工商行政管理職責的部門（以下稱工商行政管理部門）予以查處。
第七條 經營者未依法取得許可且未依法取得營業執照從事經營活動的，依照本辦法第五條的規定予以查處。
第八條 工商行政管理部門以及法律、法規、國務院決定規定的部門和省、自治區、直轄市人民政府確定的部門（以下統稱查處部門）應當依法履行職責，密切協同配合，利用信息網路平台加強信息共享；發現不屬於本部門查處職責的無證無照經營，應當及時通報有關部門。
第九條 任何單位或者個人有權向查處部門舉報無證無照經營。
查處部門應當向社會公開受理舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，並安排人員受理舉報，依法予以處理。對實名舉報的，查處部門應當告知處理結果，並為舉報人保密。
第十條 查處部門依法查處無證無照經營，應當堅持查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，對具備辦理證照的法定條件、經營者有繼續經營意願的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。
第十一條 縣級以上人民政府工商行政管理部門對涉嫌無照經營進行查處，可以行使下列職權：
（一）責令停止相關經營活動；
（二）向與涉嫌無照經營有關的單位和個人調查了解有關情況；
（三）進入涉嫌從事無照經營的場所實施現場檢查；
（四）查閱、複製與涉嫌無照經營有關的契約、票據、賬簿以及其他有關資料。
對涉嫌從事無照經營的場所，可以予以查封；對涉嫌用於無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。
對涉嫌無證經營進行查處，依照相關法律、法規的規定採取措施。
第十二條 從事無證經營的，由查處部門依照相關法律、法規的規定予以處罰。
第十三條 從事無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規的規定予以處罰。法律、行政法規對無照經營的處罰沒有明確規定的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，並處1萬元以下的罰款。
第十四條 明知屬於無照經營而為經營者提供經營場所，或者提供運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以處5000元以下的罰款。
第十五條 任何單位或者個人從事無證無照經營的，由查處部門記入信用記錄，並依照相關法律、法規的規定予以公示。
第十六條 妨害查處部門查處無證無照經營，構成違反治安管理行為的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定予以處罰。
第十七條 查處部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。
第十八條 違反本辦法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十九條 本辦法自2017年10月1日起施行。2003年1月6日國務院公布的《無照經營查處取締辦法》同時廢止。
內容解讀
解讀1
按照現有規定，經營活動涉及“證”、“照”兩個層面的許可，即工商部門的營業執照，以及許可審批部門的許可證或者其他批准檔案。從2003年開始施行的《無照經營查處取締辦法》中明確，工商部門對有證無照、無證有照等五種違法經營行為均負有監管職責。同時，許可審批部門對其中兩種需要取得許可證或者批准檔案的經營行為也可以查處。
部門職責不清導致多個執法機關存在相互推諉的現象，許可審批部門重許可、輕監管，甚至只許可不監管的情況時有發生。為此，本次徵求意見稿將違法經營行為區分為無照經營和無證經營兩種情況，並明確分別由工商部門和相應的許可審批部門負責查處。
為提高法律責任的科學性和針對性，意見稿還規定，查處部門應當將無證無照經營者的違法行為記入信用檔案，完善信用監管。池海平指出，企業或者市場主體處罰信息(公開)力度加大了，不是說原來處罰完就拉倒了，現在是對所有處罰完的市場主體都要進行社會公示，體現了一處受罰、處處受限。
為促進大眾創業、萬眾創新，在規定任何單位或個人不得違規從事無證無照經營的同時，意見稿還明確，法律、法規規定無須取得營業執照和許可審批檔案的經營活動，個人利用自己的技能，從事無須通過許可審批的服務性經營活動，以及在集貿市場或者地方人民政府指定區域內銷售農副產品，不得作為無證無照經營行為予以查處。
解讀2
國務院總理李克強簽署國務院令，公布《無證無照經營查處辦法》（以下簡稱《辦法》），自2017年10月1日起施行。
《辦法》共十九條，主要調整了無證無照經營的查處範圍，明確了部門監管職責。出台《辦法》是轉變監管理念、加強事中事後監管、保障“先照後證”改革順利實施的重要舉措，有利於提高監管效率，促進創業創新。
《辦法》強調放管結合，為大眾創業、萬眾創新營造良好制度氛圍。一是放寬不屬於無證無照經營活動的範圍，鼓勵社會投資創業，激發市場活力，並為地方人民政府根據本地實際，靈活創新管理預留制度空間。《辦法》規定以下兩類經營活動不屬於無證無照經營：在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動；依照法律、行政法規、國務院決定的規定，從事無須取得許可或者辦理註冊登記的經營活動。二是規定查處部門應當堅持查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，避免一概取締的簡單化執法，對具備辦理證照的法定條件、經營者有繼續經營意願的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。三是法律、行政法規對其處罰沒有明確規定的無照經營行為，適當減輕法律責任，不再予以沒收工具，並降低罰款數額。
《辦法》強調明確部門執法許可權，釐清監管職責。對無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規的規定予以處罰。對無證經營的，法律、法規、國務院決定對負責查處無證經營的部門有明確規定的，由規定的部門查處；法律、法規、國務院決定沒有規定或者規定不明確的，由省、自治區、直轄市人民政府確定的部門查處。對既無證也無照從事經營活動的，依照無證經營的規定予以查處。
《辦法》提出，要加強組織協調，形成監管合力，提高監管效能。一是明確縣級以上地方人民政府負有組織、協調職責。二是規定查處部門應當依法履行職責，密切協同配合，利用信息網路平台加強信息共享，發現不屬於本部門查處職責的無證無照經營，及時通報有關部門。三是規定查處部門將無證無照經營記入信用記錄，並依法公示相關信息。
辦法解讀
出台目的
現行《無照經營查處取締辦法》是國務院2003年1月制定的，主要是為了解決當時未依法取得許可的“五小”（小火電廠、小玻璃廠、小水泥廠、小煉油廠、小鋼鐵廠）等無證無照經營活動比較突出的問題。現行《無照經營查處取締辦法》的頒布施行，為工商部門查處無證無照經營提供了法律依據，對整頓市場秩序、促進經濟健康發展發揮了積極作用。
但是，隨著商事制度改革的不斷深化，實施中出現了一些與實際情況不適應的問題，主要是對無證無照經營查處的範圍過寬，難以滿足鼓勵創業創新的需求，對工商部門與許可部門的監管職責劃分也不夠清晰，相關條款與行政強制法規定不一致等。2015年10月13日，國務院發布《關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（國發〔2015〕62號文），要求進一步轉變市場監管觀念，明確監管職責，創新監管方式，構建權責明確、透明高效的事中事後監管體制，適應深化商事制度改革的需要。有必要通過調整相關規定，落實國發〔2015〕62號文精神，充分鞏固改革成果，構建良好的市場秩序，進一步激發市場活力。
總體思路
一是按照推進“放管服”改革的要求，限定無證無照經營的查處範圍，做到“該管的管住，該放的放開”，為大眾創業、萬眾創新營造更加寬鬆的制度環境。二是嚴格落實國發〔2015〕62號文精神，調整工商部門和許可部門的市場監管職責，構建分工明確、溝通順暢、齊抓共管的事中事後監管體制。三是認真總結現行《無照經營查處取締辦法》實施的經驗，突出問題導向，提出有針對性的解決方案。
規定調整
對無證無照經營，要嚴格依法查處，但也要充分注意到滿足民眾生產、生活的合理需求，為創業創新營造良好的政策氛圍。《辦法》在調整範圍、執法方式和法律責任等方面作了適當調整。
一是進一步放寬不屬於無證無照的經營活動範圍，鼓勵社會投資創業，激發市場活力，並為地方人民政府根據本地實際，靈活創新管理預留制度空間。《辦法》明確規定，以下兩類經營活動不屬於無證無照經營：在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動；依照法律、行政法規、國務院決定的規定，從事無須取得許可或者辦理註冊登記的經營活動。
二是強調督促、引導，調節管控力度，避免一概取締的簡單化執法。《辦法》明確規定，查處部門應當堅持查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，對具備辦理證照的法定條件、經營者有繼續經營意願的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。
三是對法律、行政法規對其處罰沒有明確規定的無照經營行為，鑒於其社會危害性不大，《辦法》適當減輕其法律責任，不再予以沒收工具，並降低了罰款數額。
監管職責
明確工商部門和許可部門對無證無照經營的查處許可權、釐清職責，有利於構建權責明確、透明高效的事中事後監管體制。《辦法》明確規定：對無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規的規定予以處罰。對無證經營的，法律、法規、國務院決定對負責查處無證經營的部門有明確規定的，由規定的部門查處；法律、法規、國務院決定沒有規定或者規定不明確的，由省、自治區、直轄市人民政府確定的部門查處。對既無證也無照從事經營活動的，依照無證經營的規定予以查處。
協同監管
為形成監管合力、提高行政效能，《辦法》強調加強政府部門間的組織協調和信息共享，並引入信用監管，明確規定：一是縣級以上地方人民政府負有組織、協調職責。二是查處部門應當依法履行職責，密切協同配合，利用信息網路平台加強信息共享，發現不屬於本部門查處職責的無證無照經營，及時通報有關部門。三是查處部門將無證無照經營記入信用記錄，並依法公示相關信息。
