原文簡介
簡介【原文出處】清史研究
【原刊地名】京
【原刊期號】199604
【原刊頁號】11-19
【分類號】K91
【分類名】中國地理
【複印期號】199704
【標題】清代縣制研究
【作者】鄭秦
【正文】
In order to shed light on the existence of autocracy in China,thisessay examines the institutional framework and activities of the Qingcounty governments.The adiministrative staff in the county governmentwas primarily composed of regular officials,assistant officials,clerksand private secretaries.Although the Qing government took a series ofstep aimed at strengthening official disciple,graft remained common.Most officials kept to their old ways and many neglected their duties.This proves that autocratic government without democratic institutions,Ca
【譯者】ot solve the problems of official corruption.
淺談州縣
州縣在清代政權體制中的地位清人云“萬事胚胎，皆由州縣”，是說州縣在清代政權體制中作為基層政權，是一切政事的開始。《光緒會典事例》雲，清縣制“定於國初”[①]。其實清代縣制是二千多年縣制的繼續。察一斑或可窺全豹，研究清代縣制，可以了解清代，乃至中國歷代政權體制的運作，即使對現代中國也不無史鑑之義。
縣制的由來 縣，本是古帝王所居，即王畿，號稱“赤縣”。《禮記》雲“天子之縣內”。所以古天子亦有“縣官”之稱。後來春秋時期，秦、晉、楚等大國在新略之邊地置縣，國君派官吏直接管理，縣官奉君命而行政，有別於世卿世祿的采邑。原來古天子所居，也就變成了地方行政單位。公元前221年秦統一中國，在全國推廣和確立了郡縣制。縣隸於郡，郡作為縣的上一級行政單位，此後歷代屢有變化，郡或為州，或為府，元代以後，其上又設行省。而縣作為基層政權，一直沒有改變，許多縣的名稱和區劃甚至保留至今天。
清代地方區劃和縣 清代地方區劃為省、府、縣三級，地方官制則省有總督、巡撫，省級分管官有布政司、按察司，府有知府，縣有知縣。與縣平級的州、廳，分設知州、同知（或通判），州、廳又有直隸與散設的區別。
省與府之間還有道一級，所以清代地方區劃又有省、道、府、縣四級之說。道制比較複雜，清代道制源於明代。明代為督察省內政務，將全省劃分若干道，由布、按二司分別派員去駐守或巡視，隸布政司者為分守道，隸按察司者為分巡道，所派之員稱為“道員”。所以，從一開始道員就帶有監察和差遣的性質，非常設專任。清沿明制，中葉以後，道的劃分漸漸固定，分守、分巡名義還在，但事實上已無大差別。“道員”作為官稱也就確定了下來，似成為事實上的一級行政長官，但名義上仍重在監察風紀，故也有“風憲官”之稱。道還兼管或專管省下的一些“專業”，如漕、鹽、糧、茶、馬、河、關、驛、海防、兵備，清末行新政，又有洋務、海關、路礦、電信等，專管者即無地方之責[②]。
《會典》概括地方區劃為：“總督、巡撫分其治於布政司，於按察司，於分守、分巡道；司、道分其治於府，於直隸廳，於直隸州；府分其治於廳、州、縣；直隸廳、直隸州復分其治於縣，而治其吏戶禮兵刑工之事。”[③]
不管作何劃分，縣總是地方基層一級政權，“積州縣而成天下”。除內外蒙古、西藏外，全國各省，包括清末新設省的新疆、台灣、東三省，普遍設縣，光緒中全國有縣1303個。
縣的長官知縣（習稱縣令）代表朝廷直接治理百姓，號稱“親民官”，又喻為“父母官”。知縣品秩不高，正七品，但身為一縣之長，也是權勢赫赫。清人嘆道：“天下治權，督撫而下莫重於牧令（知州、知縣），雖藩（布政）臬（按察）道府皆弗若也，何者？其權專也。”[④]
知縣的職責可以說一縣之內無所不包，乾隆中名臣陳宏謀把“地方必要之事”概括為：田賦、地丁、糧米、田功、糧價、墾殖、物產、倉儲、社谷、生計、錢法、雜稅、食鹽、街市、橋路、河海、城垣、官署、防兵、壇廟、文風、民俗、鄉約、氏族、命盜、詞訟、軍流、匪類、邪教等等，有近三十項之多。[⑤]按更精練通行的說法，知縣職掌，刑名、錢穀兩大項而已，可謂一手斧鉞鞭撲，一手秤戥斛石。在闔縣百姓看來，縣太爺是高高在上的青天，掌生殺予奪，訴狀稟帖都是自稱“小的”、“蟻民”。後來官至乾隆朝大學士的紀昀說，州縣親民之官“權之所在，不限大小。”“百姓視之，僅下天子一等耳”[⑥]。
州與廳 清代與縣相當的有州和廳。州，在歷史上曾是很大的行政地理區劃，上古傳說的九州，漢代的十三州（部），領州者可稱為一方諸侯，但以後州的地位每況愈下，清代已降至與縣並列。略有不同之處是，州的地理位置似乎更重要一些，多置於衝要地方，如直隸（今河北）省通州、昌平州，山東省德州，山西省朔州，河南省鄭州，江蘇省泰州等。清代因時因勢，或升縣為州（頗類現在撤縣改市）。知州（習稱州牧）的品秩高知縣一級，正六品。光緒中全國設州145個。
廳的設定不踵古制，為清所獨創。廳原為知府的佐貳官同知、通判的辦事機構，因無專門名稱，即以“官廳”稱之。同知通判“或理事，或理餉、督糧、監兌，或總捕，或驛，或茶，或馬，或營田，或水利，或撫邊、撫彝、撫番、撫瑤、撫黎”[⑦]，所掌是事權，並無治權。康熙後，某些分駐另地不在府城的同知、通判逐漸成為主持當地政務的實際上的長官，於是廳也就成為府以下單獨的有地方之責的行政區劃了（無地方之責的同、通仍是知府佐貳）。
廳作為地方行政單位，多設在邊遠的或一些特殊的地區，如直隸省古北口廳、張家口廳、圍場廳，奉天興京廳，山西省豐鎮廳，四川省打箭爐廳，雲南省思茅廳、猛緬廳，江蘇省太湖廳等。圍場是木蘭秋xiǎn@①所在，太湖是江南漕糧匯集處，其他各廳也是邊關重鎮。廳的地位相當於縣，但由於同知正五品，通判正六品，所以按清行政序列，廳排在州、縣之前。光緒中全國設廳78個。
清代的廳、州，除上述的“散設”的廳州外，還有“直隸”的廳州。散廳州轄於府，而直隸廳州則“直隸”於省布政司（恰似現在的縣級市與省轄市的區別）。直隸廳州的設定，由於一些歷史的或其他的原因而成，如奉天鳳凰廳、江蘇省海門廳、浙江省定海廳、新疆省吐魯番廳；直隸省遵化州、易州、江蘇省太倉州等。直隸廳州因其直轄於省，在行政序列上與府平級，其與府不同處在於，府轄縣而不親民，即管官不管民；而直隸廳州既親民又轄縣（散廳州不轄縣），管官又管民。光緒中全國設直隸廳34個，直隸州72個。
所以，論述清代縣制，應廳、州同論，在專管地方，親民理政的基層政權的意義上，縣與廳、州（包括直隸者）完全相同。清代共有廳、州、縣（含直隸者）1600多個。因廳的設定特別而又較少，故清人多以“州縣”連稱縣級單位。
順天府屬州縣 順天府是京師所在，首善之區，體制特殊而隆重。按《會典》和《順天府志》等史志所載，順天府不同於外省的府，不設知府而是設府尹一人和兼管府尹事務大臣一人（由六部尚書兼）。順天府下轄大興、宛平二“京縣”，以及通、琢、霸、薊和昌平、遵化等州，良鄉、固安、香河、武清、寶坻、順義、密雲、懷柔、房山、保定、文安等縣。京縣的地位特別，知縣正六品，相當於知州。二京到衙門設在北京城內，在順天府的督察下，會同步軍統領、五城御史查禁“京城內外民間乾禁之事”。[⑧]
但是，順天府的地位沒有直隸省（今河北省）高，是“準”省級，或似督、撫同城的巡撫，雖然有由六部尚書任兼管府尹事務大臣，但終是兼管，而順天府正式長官府尹不過正三品，遠低於正一品的直隸總督。順屬州縣官員的考察升補，錢糧事件的稽察報銷，地方營汛的操演訓練，命盜案件的緝捕審斷，均由順天府尹會同直隸總督辦理。重大事件的題奏，如秋審徑由直督具本，而無須府尹會銜。順屬州縣實際上處於直督與府尹的“雙重領導”之下，並且是以直督為主，因為順天府與省不平級，其所屬州縣事務如不經直隸省便難於上達朝廷。清朝統治者有意不使京官權位過重，以免在輦轂之下，成分庭抗禮之勢。
由於順天府的特殊體制，在順屬州縣和直隸省之間還應有府一級的機構，才能與全國的地方三級政權體制相一致。但是順天府這個“府”不同於外省一般的府，況且府尹也不是直督的屬吏，所屬州縣事件當然不可能經其轉呈直督。為此有必要設立一級相當於府的特別機關。這種特別機關就是順天府的“四路廳”。康熙二十六年（1687年）奏準順天府設東、西、南、北四路同知，專司捕盜。乾隆十九年（1754年）議準四路同知兼管各州縣錢糧，並且明確“四路同知既經管理該州縣錢糧事務，則與知府、直隸州體制無異”。[⑨]乾隆二十四年又定各州縣刑名案件亦歸四路同知審轉，同知的關防相應改為“刑錢捕盜同知”字樣，以後四路同知的職掌又增水利、營汛等事務。這樣，四路廳的體制健全，具備了外省府一級政權的規格。
順天府的體制既特殊，又與整個國家體制力求一致。如州縣事件通常要“六路通詳”（以詳文報告案情），外省州縣的“六路”是指督、撫、藩、臬、道、府，而順屬如東路寶坻縣，從《順天府全宗》檔案[⑩]中看到，其“六路”是直隸總督、順天府尹、直隸布政司、按察司、通永道、東路廳。從各上憲批示看，直督是決定性的，東路廳則是審轉的關鍵，其他衙門不過附和“仰候督憲批示遵行”而已。東路廳有如外省府級的地位和職能，從檔案中看得很清楚，東路廳全稱“順天東路稽察營汛總轄刑錢督捕府”，簡稱“東路府”、“東路刑錢府”，所屬州縣對其徑尊稱以“府憲”。
州縣官和佐雜 知州知縣實行長官獨任職，獨攬境內治權。其實，州縣官往往扮演著一種近乎可憐的角色。他如果是捐納出身，花錢買官，只為求息，倒也罷了。他如果是科舉正途出身，或者進士及第，或者舉人大挑，初膺民社，通籍仕版，少年意氣，似有所抱負。然而他會很快發現，官場與書齋大不相同，案卷文牘、律例成案、放告催科、送往迎來等等都是在經書上不曾讀到的，正所謂“刀篋簿書既未學於平日，刑名錢穀豈能諳於臨時”[①①]？
於是，州縣官應有僚屬，這就是清代稱“佐雜”的州縣小吏，包括佐貳、雜職、首領等官。佐貳是地方長官的副職，包括州同、州判、縣丞、主簿，但是全國1520州縣，設佐貳者不過524個，[①②]可見大部分州縣沒有佐貳。
首領本是指衙門中掌管文案的小吏，州的吏目，縣的典史，即是，每州縣必設一名。但清朝吏目、典史已不再以文案專業，而掌境內捕盜、典獄，往往還兼戶籍、賦稅。由於大多數州縣設有佐貳，吏目、典史實際上就是州縣的副職，州縣官稱“正堂”，吏、典稱“右堂”（也稱“捕廳”），與州縣分署辦公。
雜職包括巡檢、庫大使、倉大使、稅課大使、驛丞、河泊所官等。巡檢分駐州縣內巡檢司，多在要衝、邊遠、繁忙的地方，管理本地治安。好似當地的“小長官”。過去有學者把巡檢司當作縣下一級政權[①③]，似可商榷。因為巡檢之設，全國僅935，約占州縣數一半，巡檢之設全視事務需要由州縣派出，不是單獨的一級行政。各類大使是倉庫、稅務的官員，各州縣設定不等。驛丞管理驛站，傳遞公文，接送官員。
上述各種僚屬統稱“佐雜”，他們並不是齊集州縣衙署辦公，而是分署辦公，分管某一種專門事務。佐雜品秩很低，吏目、巡檢不過從九品，典吏和其他雜職大都未入流。
除佐雜而外，還有儒學教官，州的學正、縣的教諭，及其副職訓導，都屬清流之輩，不豫政務。教官不算佐雜，但也在州縣官的統屬之下。
清代州縣政權建設的簡陋，與自古以來官制重中央輕地方是分不開的，不獨是州縣，督撫藩臬無不如此。
佐雜官卑微，雖承擔某項事權，但權力有限，尤被禁染指詞訟，《處分例》有規定“佐雜人員不許準理地方詞訟，遇有控訴到案，即呈送印官查辦”[①④]。吏、典一類佐雜雖職司緝捕，但無權升堂問案，因為審判權是國家權力集中的表現。可是，佐雜都以種種藉口和手段謀求委署審理案件之權，以圖得到收受賄賂施展權威的機會。為此他們小心翼翼，卑躬屈膝，仰承鼻息，千方百計討得主官的歡心。
同治間坊本《佐雜須知》[①⑤]一書描述了佐雜的種種心態。書中說佐雜接待上司“衣服忌奢華，行走防跌絆，跪拜須從容，禮貌要恭敬。”書中稱主官為“堂翁”，參拜堂翁，讓坐方坐，還要起立並口稱“卑職初入仕籍，毫無知識，幸屬隸下，凡事俱須堂翁指示”。不但平日要給堂翁請安、站堂，對堂翁的父母亦要專具手摺請安，對堂翁的幕友也要拜訪以圖窺察堂翁之意圖。當然不可忘記給堂翁送禮，送禮也要講究技巧，“不必送匹緞，恐堂翁不收，只送土儀更妙，多則十二色，少則八色，只不可菲薄，如不收須至宅門再三致意”，說“只因道路遙遠不曾帶有別物，惟有不堪土儀為聊表寸敬”云云。真可謂用心良苦！
州縣官與胥吏 既然佐雜不足以分擔治權，那么勢必一切權力要集中在長官手裡。獨任一方的州縣官，其衙門官署的內部機構又如何呢？以州縣事務之繁劇，州縣官一人肯定不能獨攬躬親，一定要有助手幫辦。州縣官的幫辦大體可為兩類：胥吏和幕友。
胥吏是古已有之，有官必有吏，《周禮》一書即載六官各有府、史、胥、徒一批，大約也就是後世的胥吏。自從魏晉尚書分曹治事以後，官事無不分六曹，清代州縣衙門也是這樣，書吏辦事機構號稱“六房”，除吏、戶、禮、兵、刑、工房外，從順天府檔案、巴縣檔案等文獻看，還有承發房、招房、堂房、本房、糧房、鹽房、漕房、柬房、倉房等。房的設定因時因地而異，沒有明文規定。
書吏的職務和員額，在《會典事例》[①⑥]、《吏部則例》有規定，如州縣的書吏名為“典吏”，首領雜職衙門的叫“攢典”；額定人數如寶坻縣7人、寧河縣12人等；書吏的召募、恩賞、入籍等也有一些限制性的規定。但是這些規定完全是一紙具文，根本不曾實行過，查遍順天府檔、巴縣檔也未見有“典吏”、“攢典”的名稱，在眾多的清人著作中也從沒有提到過，只是稱胥吏、書吏、書差。書吏人數更談不上額定，每縣有多至百十人、幾百人者。之所以是這種情況，因為書吏不是國家正式官員，不可能用國家體制去規範它，書吏沒有品秩級別，按清朝制度就是沒有“頂戴”的人，也沒有俸祿，多是讀書些小而舉業無望的人，在地方衙門混碗公事飯吃。書吏的要求應該是“文理明通，熟於律例，工於寫算”，但能否達到就要看本人了。
如果一個州縣官去上任，他就會發現在他就任的衙門裡已經有一個完善的“政府”組織在等著他了，這就是各房書吏。書吏不是在官之人，卻辦在官之事，公文擬稿、繕寫、筆錄，收發文書，保管檔案、圖籍、帳冊。書吏多為本地人士，長期供職衙門，熟悉地方情勢，了解繁瑣的文牘和辦事程式。
胥吏在州縣實際上已編制了一個大網路在等著上任的主官。他們上下左右，相互聲援，既操縱運轉著州縣衙門，又為自己謀得好處。在《順天府檔案》中所看到的一切檔案，如稟狀、詳文、循環薄、差票、甘結、筆錄、申文、牌文等等無不出自胥吏之手。
州縣官要防胥吏之害，但吏之於官又必不可少。因此在清人“牧令書”一類著作中有不少防治“衙蠹”的論述，喻之以蠹蟲社鼠，喻之以豺狼虎豹，大有不滅不快之意，以至乾隆時才子袁枚都有些憤然了。他說，“吾不解今之為政者，一則曰嚴胥吏，再則曰嚴胥吏，夫胥吏，即百姓也，非鬼蜮禽獸也”，他認為，今之縣令“檄行若干不知，檄書云何不知，某當理不知，某當銷又不知”，不依賴胥吏行嗎？誰是“舞文病百姓者”？就是官而非吏也，想要興利除弊，關鍵在官，否則“雖曰殺百胥吏亦無益也”[①⑦]。
胥吏在這裡指的是操刀筆而非執賤役者，即文案人員，就是書吏一類。此外還有衙役，當差役使之輩。州縣衙役號稱“三班”：皂、壯、快。但往往不止三班，還有捕班、民壯、門子、糧差、弓兵、仵作、獄吏、禁庫等各種執役人員，本文不詳述及。
州縣官與幕友 處於胥吏圍繞中的州縣官，不管是新科進士，還是輾轉仕途沉浮宦海者，為了不被蒙蔽，他們需要有高級參議作心腹幕僚和朋友，這些人在清代地方官場中就是幕友。清代的幕友不完全同於過去歷代的幕僚或幕職官，他們不是政府官員，完全不食國家俸祿，也沒有品秩。他們受地方官之聘請，以“布衣”入官府，是主官的師友賓客，接受主官贈與的“束修”（聘金）。
清代的幕友已經職業化了，讀書人因種種原因“不得以身出治而佐人為治”，就是去作幕友。他們師徒相傳，學習“幕學”，即律例、會計、稿案程式一類。幕中人士多紹興籍，故又有“紹興師爺”的稱呼。習幕為的是能薦得好“館”（找到好的主官），束修豐厚，好贍養父母妻子。所以入幕之人也多有不平衡的心理，乾隆時名幕汪輝祖在他的流傳很廣的小冊子《佐治藥言》中多流露這種酸楚之意。
清代幕友有專業分工，如刑名、錢穀、承發、稿案等，以刑、錢二種最為重要。州縣官經濟再拮据，也必請刑、錢二幕，因為他們多不諳刑錢事務，到任後請幕友代表他們分管各房事務，對書吏進行監督。
為防幕友擅權，朝廷三令五申嚴查，如嚴禁上司勒薦幕賓，幕賓不得“暗中聯結私通線索”，幕賓不得“聚集省會引類呼朋”，“前任之幕友不得留於後任”等等[①⑧]。可見劣幕把持地方政治也是司空見慣的事情。
幕友為主官所請，隨主官上任，也隨主官離任。主官可以解聘幕友，幕友也可主動“辭館”。但清官良幕，也如君臣際會，明君賢相，可遇而不可求。
州縣官除幕友外，帶的“自己人”，還有長隨、官親等一大批。衙門有差役，州縣官就帶有長隨與之相對應，長隨是自願投官的奴僕，充當官的私人生活勤務。就像宦官干政一樣，長隨也努力通過參與政事獲取私利。其實長隨是比衙役更危險的人，他們往往是連真實姓名也沒有的無賴。至於官員赴任所攜帶的妻妾兒女弟侄姻親又是一大批。本縣太爺的公子衙內，必被趨炎附勢者所環繞，其後果是無須多講的了。
總之，州縣政權就是以知州知縣為中心，包括種種在編的不在編的利益集團的集合體，相互依存，相互牽制。獨任的州縣官總攬權力，在他身邊是一大批他不得不用的阿諛窺伺猥瑣的佐雜、胥吏，於是他又不得不用親信幕友，甚至自己的子弟去約束那些人。所有的人都圍繞著依靠著州縣官，又都試圖從他那裡（也就是公家）弄到最大的好處。這實際上也是整個國家政權體系的縮影。
對州縣吏治的期望 以皇帝為代表的清朝統治者對州縣的期望是很高的，因為只有一個基層政權穩固了，整個國家才能長治久安，保持州縣穩定的關鍵是要有一個好的州縣官。向以嚴刻著稱的雍正說：“牧令為親民之官，一人之賢否關係萬姓之休戚，故自古以來慎重其選。而朕之廣攬旁求，訓勉告誡，冀其奏循良之績以惠我蒸黎者，亦備極苦衷矣。惟是地方事務皆發端於州縣，頭緒紛繁，情偽百出，而膺斯任者，類皆初登仕籍之人，未練習於平時而欲措施於一旦，無怪乎彷徨瞻顧，心志茫然。”[①⑨]守成的道光也說過：“州縣為親民之官，果能各盡其職，則天下自無不治。膺是職者宜如何精白乃心，勤求吏治，以副朕愛養元元之至意。”[②⑩]皇帝的殷切期望也使為牧令者深感自己的責任重大，如何才能做到上不負天恩，下無愧黎民，應是他們終日所思的問題。州縣臨民而治，號稱“親民”，所謂“親”，是家長對子婦之親，牧民即如教子，“父母官”的真諦也就在這裡。正如清人所說，“牧民之道千言萬語說不盡，此一（親）字卻已說盡”，悟得此理，認得透，做得透，“內外上下諸弊皆絕”，為州縣者再也“別無要妙”了[②①]。
為了保障皇帝對吏治的期望，清朝法律對腐敗嚴加懲治。刑律《大清律例》和則例（《吏部則例》及《處分則側》）中有許多條款從法律上對官場的不良風氣加以懲處和警誡，如外官攜帶家口，新官不許遠迎，饋送囑咐，勒索科取，供應迎送，嚴查幕友，嚴禁燕遊，案件假手書吏，擅離職役，官員赴任過限，多收稅糧斛面，挪移出納，官吏受財，事後受財，官吏聽許財物，家人求索等等，都有明文規定，並且從防微杜漸到嚴懲不貸，規定得不謂不細密。法律越是如此規定，越說明問題的嚴重。
官場風氣 清代州縣吏治如何？怕不難舉出許多清官廉吏和大貪大蠹的例子，問題不在於這些極端的典型，而是有必要考察一下州縣吏治的一般狀況、官場流行的風氣是怎樣的，從而了解封建官僚制度在州縣是如何運行的。
在此我們仍引用前文所提到的那本奇書《佐雜須知》，書中告訴這些卑微小吏，一旦被批委詞訟時，就有了斂財的機會，該向兩造要錢時“不可不要”，你“不要錢堂翁必笑其拙”！當然要恰如其分，不可向堂翁隱瞞，“只宜少說數目”罷了。如衙門清淡無財路時，可向堂翁訴苦“卑職家口嗷嗷一籌莫展”，堂翁也就領會其意了。批委案件給他，送去一個斂財的機會。書中自我辯解，什麼叫“清”？“所謂清者，未必一介不取”，只是不要侵盜倉庫錢糧，不要只顧目前而貽患日後，凡是受理詞訟，調停和息，適當索取一點沒有關係，這樣“雖不為清亦未為貪矣”。這本書奇就奇在敢說實話，講出吃了原告吃被告，該要不要也不對，貪而不污，不清不貪的“道理”。
佐雜微員做起手腳來要這么躲躲閃閃的，州縣牧令（堂翁）或許就要大方得多。乾隆時學者洪亮吉講到這種見怪不怪的現象，他說，鄉里要是有人當守令了，大家就會議論“此缺出息若干，此缺應酬若干，此缺一歲中之可入己者若干”，還有“陋規若何，屬員之饋贈若何，錢糧稅務之贏餘若何”，至於吏治民生是無人談及的，可見世人眼中的官和官場了。如果真的“稍知自愛及實能為民計者，十不能一二也，此一二人者又常被七八人者笑，以為迂，以為拙，以為不善自為謀”[②②]。官場風氣如此，令人可悲可嘆，如有不合“時宜”者，反倒被人當作迂腐拙笨了。
清代官場最喜以清、慎、勤三字相標榜，在順天府檔案中看到過好幾種“清慎勤”的印文鈐蓋在文稿上，當是歷任州縣的篆章，或許以此自勵。
不過，看來官場既不清也難說勤、慎。“州縣至繁，亦不過半日之公事，各牧令如不溺於聲色之娛，斷不致刻無暇晷。”[②③]官僚幕友、僕吏家人齊聚一處，或“終日宴飲”，或“晝夜聚賭”[②④]，亦或狎妓女，寵孌童，捧優伶，生活奢糜，腐化墮落，離朝廷要求何止千萬里。汪輝祖告誡州縣官帶子弟上任注意不要讓他們學壞了，“官衙習氣最足壞人子弟，如賭錢、唱曲、養鳥魚、嬖優狎娼之類”[②⑤]，更有甚者，內外勾通，倒賣鹽引差票，霸占土地，操縱官商。其實，何只是“子弟”，官老子己所不為，子弟何以效之？
宴飲迎送，例有明文限制和禁止，但作為官場通病是無法克服的。接官本不許出城，但十里八里，三接五接習以為常。會議而宴飲，似是慣例，以至於終日，則不知公務作何處理，上班即是宴會，宴會即是上班。吃喝所費，公帑報銷，自不待言。如有上司駕臨，甚或只是上司的幕友、書差，支應接待也是頭等大事，絲毫不敢怠慢。
州縣官置身於這樣一個環境中，不管是自覺自愿，還是半推半就，終將會麻木不仁，意氣風發的青年士子也就變成老於此道的官僚了。公務本無所謂勤與不勤，公務就是公文，呈轉送達，咨詳稟飭，自有幕友和書吏辦理，這也是官離不開他們的原因，官剩下的事就是在文稿上畫諾（畫圈或打勾）批行（批一“行”字），不過無法查證的是：這是否也有幕友的代勞。
對於那些看不慣官場惡劣風氣，真想做些事的人，確實很難了，早晚也要變成畏首畏尾，謹小慎微的人。順天府檔案中不止一處發現“謹言慎行”一類篆印，也許是透露了此類良心未泯者的心態。康熙間經學大家閻若璩講過守令之苦楚，“皇皇然但知避罪而不肯立功，但知奉上而不肯恤下，一有恤下立功之心，而遂不終日而使去（罷官）”[②⑥]。閻先生是為潔身自好、品行高雅、勤於王事者嘆息。既然“恤下立功”可能無功而有過，做多錯多，大家又何不小心、專心而“奉上”呢？也許這就是為官之“慎”了。
理想與制度的矛盾 對州縣官的期望值與州縣吏治的現實呈現著鮮明的矛盾，這實際上是理想與制度的矛盾。從根本上講，吏治的敗壞是專制制度本身決定的，從上而下的權力架構，集權主義體制，確實使得官僚們眼睛只向上看。至於沒有民主選舉及監督機構，沒有分權制約的組織形式，這都是無須討論的。即使有御史監察制度，也難及於基層州縣。對州縣的考核監督，三年大計，不過流於形式。
清朝和歷代王朝一樣，官吏實行低薪制，一品大員的總督不過年俸銀180兩，二品巡撫155兩，州縣官六品不過60兩，七品45兩[②⑦]。以這樣的薪俸比村儒塾師的束修多不了多少，根本不夠州縣官私人的開支，更何況衙門公用呢？
似乎使人不可理解的是，地方各級衙門確實沒有經費預算，儘管地丁合一的田賦作為國家的主要財政收入是由州縣徵收，逐級解送的。但是，所有徵收的錢糧，無論本色折色，均有額定，斤兩絲毫不得少，甚至計到小數點後十幾位，從理論上講都應入於國庫，俱是國稅，地方不得隨意動用。如有公務、軍需、工程項目也應逐級稟報，督撫具題，待戶部核實，皇帝批准方可支領。否則挪移出納、冒支官糧、守支錢糧及擅開官封、出納官物有違、收支留難、損壞倉庫財物等[②⑧]，均是《律例》明定的罪名。實際上，州縣不但時有軍需工程等大項目，日常公務開支也是不少的。地方州縣的開支從哪裡來呢？國家沒有明確規定。
為什麼國家要實行低薪制和不預辦公經費呢？普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣，士人作官與農夫服徭役、士兵出征一樣，都是報效君王。在家盡孝，為國盡忠，是讀書人應有的義務，怎能向國家伸手討價呢？既然農夫服徭役要自帶工具口糧，士兵出征要自備鞍馬弓矢，官員赴任出治當然也應自籌川資公費，所以各級地方政府不見有預算經費的規定。
既然父母官不夠錢用，又不能隨意動用公帑，當然就只有向子民索取了，這就是各種耗羨的由來。除了官收“羨餘”外，家丁、倉書、斗級人等還要收“分潤”。後來，雍正推行羨餘歸公、養廉銀制度，就是試圖從制度上解決地方官私自科斂和貪蠹的問題。以往許多學者論述過耗羨產生的前提是因為州縣地方沒有公費預算和低薪制這一事實。雍正的養廉銀制度實際上是對理論和現實的矛盾的一種糾偏。
養廉制度就是國家給官員補助銀子以保養廉潔的一種辦法。養廉銀按級別等級有差。據前引《戶部則例》，直隸總督15000兩、布政司9000兩、按察司8000兩、道台2000兩，府、縣以下各不相同，保定府（首府）2600兩、寶坻縣1000兩、雄縣600兩等等。養廉銀大體上是正俸的二、三十倍，養廉銀是由主官個人掌握的一種“包乾”經費（佐雜沒有），可用於各種公務及貼補私人開支不足。清代養廉銀只發外官，京官沒有，京官主要是靠收受各種“敬”過日子[②⑨]。
即使有養廉銀，州縣地方財政仍是十分短絀，時人曾議，州縣費用“除署中修繕，日用應酬外，本道本府有規禮，有攤捐項，有幫貼項，有一切解費、冊費、考棚費，多者萬餘金，少亦不減五、六千金，州縣養廉、俸銀不過千餘金，而費用如許，是從何來”？[③⑩]當然還是要從百姓中取來。
州縣到底有多少類項的攤捐規費，順天府檔案中發現不少材料，其中以道光三十年雄縣知縣王某的《交代清冊》記載最為詳細[③①]。王姓知縣在任是八月初十日至十一月十一日，共92天，雄縣全年養廉522兩（比《戶部則例》記載略少），以全年340天計（除去年節封篆日），折合每日1．5333兩（一兩五錢三厘三毫三絲），王任內共應得141．037兩。而各種應攤捐者達362項，全年應攤1632兩，每日折合4．8兩，王任內應攤441．6兩，廉俸收入遠遠不敷攤捐支出。所攤項目有修衙署大門、臬憲鹽規、府憲樂舞生衙門書役、府司獄修繕、司獄柴薪、學台衙署修繕、籌補無著銀兩、府經歷司門子、省發審局修繕、軍需、府憲招書陰陽學醫學飯食衣帽、道府衙門更夫、藩憲會試津貼、驛馬不敷、駐防兵水腳、省駐京提塘工食、司府縣三監囚糧等等，多者近百兩，少者幾錢，還有六位前任交代未清之銀兩也要分攤。可以看到這些攤捐基本上都來自各路上司衙門，王知縣為官不足百日倒欠下一屁股債，所以他不厭其詳，一一列出全年應攤、任內應攤的清冊。
按吏部交代章程、戶部則例和刑律，官員交代不清是不能離任的，任內虧空要分賠，甚至按貪贓論罪。王知縣離任了，他及其諸前任是否清廉不得而知，他悻悻而去，也留下了交代未清的帳目，但可以肯定的一點是他不會從家鄉匯兌銀子來彌補這欠帳的。道光時值清中後期，小小一個雄縣就拖欠虧空如此，日積月累，年復一年，該有多少銀子最後攤派到百姓身上呢？
如要有清明的吏治，除了高尚的思想教育，嚴厲的法律懲罰外，還要有合理的財政薪金制度，使官員們能有較為優厚的合法收入和生活保障，以及必須的地方財政預算。
注釋
①《光緒會典事例》卷30，吏部官制。
②現在中國在省、縣之間設“地區”，不是一級行政單位，而是省的派出機關，派“專員”為首長，設專員公署為辦事機關，很類似清的道制，但近來各省多已“地改市”。清代的專業道即為後來各局、廳的前身。
③《光緒會典》卷4，吏部。以下所引州縣數目皆據此。
④ ②⑤汪輝祖：《學治臆說》。
⑤陳宏謀：《諮詢民情土俗論》，見《清經世文編》卷16。
⑥紀昀：《擬請重親民之官疏》，見《清經世文編》卷15。
⑦《光緒會典》卷4，吏部。
⑧《光緒會典》卷74，順天府。
⑨《光緒會典事例》卷1090，順天府。
⑩《順天府全宗》檔案現存於中國第一歷史檔案館，保存乾隆以來順天府及所屬州縣的珍貴史料。全宗333卷，約計三、四萬件，但由於年代久遠和保管條件的限制，許多檔案已殘損不堪，粘連成帙的完整案卷已不多見。但是全宗中涉及順天府及其所屬州縣有關官制、吏治、司法審判、財政、賦稅、文教、洋務等多方面的史料，彌足珍貴，與四川巴縣檔案、台灣淡新檔案一樣，都是研究清代地方不可多得的原始文獻。
①①田文鏡：《欽頒州縣事宜·慎延幕賓》。
①②計有直隸州同20、直隸州判35，州同32、州判35，縣亟347、主簿55，共524。廳和直隸廳因原本就是佐貳出任，所以不可能再設佐貳。
①③見日本學者織田萬《清國行政法》第353頁，陳與年等譯，上海廣智書局1906年版。
①④《吏部處分則例》卷47。
①⑤《增刪佐雜須知》，署會稽臥牛山人原編，琴城浩齋居士校訂，同治元年寶仁堂刊本。
①⑥參見《光緒會典事例》卷146、147等。
①⑦袁枚：《答門生王禮圻問作令書》，見《清經世文編》卷21。
①⑧見《光緒會典事例》卷97，吏部處分例。
①⑨雍正八年三月初四日上諭，見《欽頒州縣事宜》卷首。
②⑩道光十六年十一月十五日上諭，同上。
②①謝金鑾：《居官致用》及徐棟批語，見《牧令書》卷8。
②②洪亮吉：《守令篇》，見《清經世文編》卷21。
②③程含章：《通飭各官熟讀律例》，見《清經世文編》卷16。
②④謝振定：《察吏八則》，同見上書。
②⑥閻若璩：《守令》，見《清經世文編》卷15。
②⑦見《戶部則例》卷73，廉祿。
②⑧見《大清律例·戶律·倉庫》各條。
②⑨所謂“敬”就是門生故舊、同鄉同窗、外官僚屬的饋贈，有祝敬、恭敬、冰敬、炭敬、別敬、贄敬、宜敬、年敬等。清末內閣學士兼禮部侍郎汪鳴鑾日記《廉泉錄》一冊，記光緒十一年九月起十個月內所得種種敬銀10051兩，其時（半年）國家俸銀不過150兩，俸米折銀6兩8錢，汪8口之家，非得前項敬銀接濟，無以為生。（見《文獻》雜誌1986年第3期）。
③⑩謝振定：《察吏八則》，見《清經世文編》卷16。
③①《順天府全宗》第16號。
