主要內容
農村改革是全面深化改革的重要內容。根據黨中央、國務院的決策部署，農村各項改革正在紮實開展，一些重要改革事項試點工作正在有序推進。當前，中國經濟發展進入新常態，新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化持續推進，農村經濟社會深刻變革，農村改革涉及的利益關係更加複雜、目標更加多元、影響因素更加多樣、任務也更加艱巨。農村改革綜合性強，靠單兵突進難以奏效，必須樹立系統性思維，做好整體謀劃和頂層設計，找準牽一髮而動全身的牛鼻子和主要矛盾，進一步提高農村改革決策的科學性。要從總體上把握好農村改革的方向，提出深化農村改革總的目標、大的原則、基本任務、重要路徑，從全局上更好地指導和協調農村各項改革，加強各項改革之間的銜接配套，最大限度釋放改革的綜合效應。
根據中央統一部署，從提高農村改革的系統性、整體性、協同性出發，特制定深化農村改革綜合性實施方案。
目標原則
目標任務
到2020年，農村各類所有制經濟尤其是農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護制度更加完善，新型農業經營體系、農業支持保護體系、農業社會化服務體系、農業科技創新體系、適合農業農村特點的農村金融體系更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立，農村社會治理體系和農村基層組織制度更加完善，農民民主權利得到更好保障，農業農村法律法規進一步完善並加強，農村基層法治水平進一步提高，農業現代化水平和農民生活水平進一步提升，農村經濟社會發展更具活力。
基本原則
1．堅持農村多種所有制經濟共同發展。在堅持土地公有制性質基礎上，加強對農村各種所有制經濟組織和農民家庭合法財產權益的保護，賦予農村各種所有制經濟組織同等的市場主體地位，保證其依法公平參與市場競爭、同等受到法律保護，促進農村集體經濟、農戶家庭經濟、農民合作經濟、各種私人和股份制經濟、供銷合作社經濟以及國有農場林場等國有經濟共同發展。
2．堅持和完善農村基本經營制度。把握好土地集體所有制和家庭承包經營的關係，現有農村土地承包關係保持穩定並長久不變，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實行“三權分置”。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，創新農業經營組織方式，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展。
3．堅持社會主義市場經濟改革方向。調整不適應農村社會生產力發展要求的生產關係，健全符合社會主義市場經濟要求的農村經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加強國家對農業的支持保護，促進農業儘快轉到數量質量效益並重、注重提高競爭力、注重農業技術創新、注重可持續的集約發展上來。
4．堅持保障農民權益。把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為深化農村改革的出發點和落腳點，切實保障農民合法經濟利益，尊重農民民主權利。
5．堅持統籌兼顧。統籌考慮農業和農村發展，統籌考慮城鄉改革發展，統籌考慮公平和效率。
6．堅持循序漸進、試點先行。發揮好基層和民眾首創精神，在把握方向、堅守底線前提下，鼓勵積極探索、大膽創新，允許採取差異性、過渡性的制度和政策安排。認真組織好農村改革試點工作，及時總結可複製、可推廣的經驗。對突破現行法律法規的重大改革，要按程式報批，取得授權，在一定範圍內開展試點。
7．堅持黨對“三農”工作的領導。必須始終把加強黨對“三農”工作的領導作為推進農村改革發展的政治保證，提高依法做好“三農”工作的能力和水平。在中央的統一領導下，積極穩妥深化農村各項改革。
重要舉措
全面深化農村改革涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明和基層黨建等領域，涉及農村多種所有制經濟主體。當前和今後一個時期，深化農村改革要聚焦農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。對這5大領域改革的核心問題，要明確大的方向、主要內容和重大方針對策，進一步理清改革思路。
（一）深化農村集體產權制度改革
以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實現農民共同富裕的制度保障。在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了中國農村治理的基本框架，為中國特色農業農村現代化提供了基本的制度支撐。建立健全符合社會主義市場經濟體制要求和社會主義初級階段實際的農村集體產權制度，必須以保護農民集體經濟組織成員權利為核心，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點，探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式，確保集體經濟發展成果惠及本集體所有成員，進一步發揮集體經濟優越性，進一步調動集體經濟組織成員積極性。
1．深化農村土地制度改革。堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。深化農村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。落實集體所有權，就是落實“農民集體所有的不動產和動產，屬於本集體成員集體所有”的法律規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地產權歸屬，實現集體產權主體清晰。穩定農戶承包權，就是要依法公正地將集體土地的承包經營權落實到本集體組織的每個農戶。放活土地經營權，就是允許承包農戶將土地經營權依法自願配置給有經營意願和經營能力的主體，發展多種形式的適度規模經營。
一是開展農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結經驗、不斷完善，形成可複製、可推廣的改革成果。農村土地徵收制度改革的基本思路是：縮小土地徵收範圍，規範土地徵收程式，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。集體經營性建設用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自願有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
二是深化農村土地承包經營制度改革。抓緊修改有關法律，落實中央關於穩定農村土地承包關係並保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿後耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案。在基本完成農村集體土地所有權確權登記頒證的基礎上，按照不動產統一登記原則，加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證工作。明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，擴大整省推進試點範圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的範圍。出台農村承包土地經營權抵押、擔保試點指導意見。在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點。制定出台完善草原承包經營制度的檔案，規範草原承包行為和管理方式，充分調動廣大牧民保護和建設草原的積極性。引導農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權有序流轉。
三是健全耕地保護和補償制度。嚴格實施土地利用總體規劃，加強耕地保護，全面開展永久基本農田劃定工作，實行特殊保護。完善土地復墾制度，盤活土地存量，建立土地復墾激勵約束機制，落實生產建設毀損耕地的復墾責任。加大中低產田改造力度，以增加高產穩產基本農田、改善農業生產條件和生態環境為目標，完善農村土地整治辦法。依法加強耕地占補平衡規範管理，強化耕地占補平衡的法定責任，完善占補平衡補充耕地質量評價體系，確保補充耕地數量到位、質量到位。完善耕地和基本農田保護補償機制。採取更有力的措施，加強對耕地占補平衡的監管，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱田現象，杜絕違規占用林地、濕地補充耕地。進一步落實耕地保護政府領導幹部離任審計制度。按照有關法律法規，完善和拓展城鄉建設用地增減掛鈎、“地票”等試點，推動利用城鄉建設用地增減掛鈎政策支持易地扶貧搬遷。
2．分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。在確認農村集體經濟組織成員身份、全面核實農村集體資產基礎上，對土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作；對非經營性資產，重點是探索有利於提高公共服務能力的集體統一運營管理有效機制；對經營性資產，重點是將資產折股量化到本集體經濟組織成員，賦予農民對集體資產更多權能，發展多種形式的股份合作。健全農村集體“三資”管理監督和收益分配製度。明確集體經濟組織市場主體地位。建立符合實際需求的農村產權流轉交易市場，保障農村產權依法自願公開公正有序交易。現階段農村集體產權制度改革嚴格限定在本集體經濟組織內部進行，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產，防止外部資本侵吞、控制集體資產。
3．深化林業和水利改革。實行最嚴格的林地用途管制制度。以放活經營權、落實處置權、保障收益權為重點，深化配套改革，完善集體林權制度。實行森林分類經營管理，完善林木採伐權，管好公益林、放活商品林，調動林農和社會力量發展林業的積極性。穩步推進國有林場和國有林區改革。研究提出加強天然林資源保護的指導意見，有序停止天然林商業性採伐。開展小型水利工程管理體制改革，明確工程所有權和使用權，落實管護主體，促進水利工程良性運行。
（二）加快構建新型農業經營體系
發展多種形式的農業適度規模經營是農業現代化的必由之路，必須以提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率為核心，加快培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體，構建符合國情和發展階段的以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、複合型現代農業經營體系，提高農業經營集約化、規模化、組織化、社會化、產業化水平。
4．推動土地經營權規範有序流轉。在農村耕地實行所有權、承包權、經營權“三權分置”的基礎上，按照依法自願有償原則，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權，以及通過土地經營權入股、託管等方式，發展多種形式的適度規模經營。把握好土地經營權流轉、集中和規模經營的度，不片面追求超大規模經營，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮，使適度規模經營與農村勞動力轉移、農業科技進步、農業社會化服務水平相適應。提升農戶家庭經營能力和水平，重點發展以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源、從事專業化集約化農業生產的規模適度的農戶家庭農場，使之成為發展現代農業的有生力量。適時提出促進家庭農場發展的相關立法建議。
5．加強農民合作社規範化建設。加強農民專業合作社和土地股份合作社規範化建設，深入推進示範社建設行動。鼓勵農民合作社發展農產品加工業務，創新農業產業鏈組織形式和利益聯接機制，構建農戶、合作社、企業之間互利共贏的合作模式，讓農民更多分享產業鏈增值收益。進一步創新財政支持農民合作社發展機制，允許政府項目直接投向符合條件的合作社。完善農民以承包土地經營權入股發展農業產業化經營的政策。
6．創新農業社會化服務機制。家庭經營在相當時期內仍是農業生產的基本力量，要通過周到便利的社會化服務，把農戶經營引入現代農業發展軌道。充分發揮農業公益性服務機構作用，大力培育多種形式的農業經營性服務組織，健全覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系。開展政府向農業經營性服務組織購買公益性服務機制創新試點。
7．培養職業農民隊伍。制定專門規劃和切實可行的政策，吸引年輕人務農，培育新型職業農民，造就高素質的新型農業生產經營者隊伍。扶持有技能和經營能力的農民工返鄉創辦家庭農場、領辦農民合作社，創立農產品加工、行銷企業和農業社會化服務組織。
8．健全工商資本租賃農地的監管和風險防範機制。對工商資本租賃農戶承包地作出明確規定，建立嚴格的資格審查、項目監管和定期督查機制，禁止以農業為名圈占土地從事非農建設，防止“非糧化”現象蔓延。鼓勵和支持工商企業發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通和農業社會化服務，向農業輸入現代生產要素和經營模式。探索建立工商資本農地租賃風險保障金制度。
9．推進農墾改革發展和全面深化供銷合作社綜合改革。研究出台推進農墾改革發展的政策措施，深化墾區集團化、農場企業化改革，創新行業指導管理體制、企業市場化經營體制、農場經營管理體制，明晰農墾國有資產權屬關係，建立符合農墾特點的國有資產監管體制，進一步推進農墾辦社會職能改革。按照為農服務的宗旨和政事分開、社企分開的方向，因地制宜推進體制改革和機制創新，把供銷合作社打造成為與農民利益聯結更緊密、為農服務功能更完備、市場化運作更高效的合作經濟組織體系，使之成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平台。
政策解讀
深化農村土地制度改革
完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制，合理提高個人收益
今年8月浙江省德清縣的首宗農村集體經營性建設用地入市交易、貴州省湄潭縣的農村集體經營性建設用地入市全國“第一槌”，標誌著農村土地制度改革試點取得突破性進展
深化農村改革綜合性實施方案土地制度是國家的基礎性制度。改革完善農村土地制度，有利於激發農村經濟社會發展活力，有利於健全城鄉發展一體化體制機制，有利於促進工業化、城鎮化、信息化與農業現代化同步發展。
《深化農村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《方案》）對開展以農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度為主要內容的農村土地制度改革試點進行了全面部署，對改革試點工作提出了系統要求。
針對征地範圍過大、程式不夠規範、被征地農民保障機制不完善、土地增值收益分配機制不健全等問題，《方案》提出，要縮小土地徵收範圍，規範土地徵收程式，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
針對農村集體經營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價，以及交易規則亟待健全等問題，《方案》提出，允許土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，《方案》提出，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地的有償使用制度和自願有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
深化農村土地制度改革要堅守“土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”這三條底線，防止犯歷史性和顛覆性的錯誤。
深化農村集體產權制度改革
不得把集體所有制改垮了、把集體所有權改虛了、把集體資產改沒了
以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實現農民共同富裕的制度保障。深化農村集體產權制度改革，要著眼於加強對農村集體產權保護，激活農村各類要素潛能，賦予農民更多財產權利，探索農村集體經濟產權關係清晰、利益分配共享、要素配置最佳化、治理結構完善的有效實現形式，建立中國特色社會主義的農村集體產權制度和符合社會主義市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。
要針對不同類型的集體資產推進分類改革。對於資源性資產，重點是抓緊土地承包經營權的確權登記頒證工作，探索發展土地股份合作等多種合作形式。對於經營性資產，重點是以明確債權債務、資產量化、股權設定、股權管理、收益分配等為主要內容，推進農村集體產權股份合作制改革，將資產折股量化到集體經濟組織成員，發展農民股份合作，健全對集體資產運營的管理、監督和收益分配機制。對於公益性資產，重點是探索集體統一運營管理的有效機制，更好地為集體經濟組織成員及社區居民提供公益性服務。
《方案》指出，現階段農村集體產權制度改革嚴格限定在本集體經濟組織內部進行，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產，防止外部資本侵吞、控制集體資產。
深化農村集體產權改革，必須堅守改革的原則和底線。要堅持農村土地集體所有制。農村集體產權制度改革不是一分了之、吃集體經濟的“散夥飯”，推進農村集體產權制度改革要維護農村集體經濟組織的穩定。要堅持農村土地和資產由農民集體所有、集體受益、集體內部共同分享，積極探索發展壯大集體經濟的有效實現途徑，不得把集體所有制改垮了、把集體所有權改虛了、把集體資產改沒了。要因地制宜、循序漸進，積極穩妥推進改革。針對農村千差萬別的實際，推進改革不能用一個尺碼裁衣，改革的節奏、方式都要從各地實際出發，給基層留出具體“施工”空間。
深化農業經營制度改革
土地流轉，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮
發展多種形式的農業適度規模經營是農業現代化的必由之路。截至今年6月，全國家庭農場超過97萬家，農民合作社達到140萬家，農業產業化龍頭企業超過12萬家，新型農業經營主體已逐步成為現代農業建設的生力軍。
適應農村社會生產力的快速發展和農村經濟社會結構的深刻變化，以提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率為核心，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、複合型現代農業經營體系，讓農村基本經營制度煥發新的活力，為推進中國特色農業現代化增添新的動力，成為農業經營制度改革的必然要求。
推動土地經營權規範有序流轉。要規範有序，按照依法自願有償的原則，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權。要順勢而為，切實尊重農民的意願，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。
發展多種形式的農業適度規模經營。要在“多種形式”上下功夫，既要鼓勵通過流轉土地經營權，實現土地規模經營；更要支持不流轉土地經營權，通過土地入股、土地託管等方式，實現農業社會化服務規模經營。要在“適度”上做文章，發展農業規模經營一定要與農村勞動力轉移、農業科技進步、農業社會化服務水平相適應，不能片面追求超大規模經營，不能人為地“壘大戶”。
積極培育新型農業經營主體。家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體，在不同的地區、不同的領域有著獨特優勢和發展空間，要因地制宜、分類指導，不追求一種模式，不偏好一類主體，重點是強化政策扶持，促進規範發展。要不斷創新農業產業鏈組織形式和利益聯結機制，構建農戶、合作社、企業之間互利共贏的合作模式，讓農民更多地分享產業鏈增值收益。要培養職業農民隊伍，扶持有技能和經營能力的農民工返鄉創辦家庭農場、領辦農民合作社，創立農產品加工、行銷企業和農業社會化服務組織。
