檢察機關執法工作基本規範（2010年版）解讀

《檢察機關執法工作基本規範（2010年版）》解讀是在2011由最高人民檢察院發布的解讀檔案。

《檢察機關執法工作基本規範（2010年版）》解讀
2010年12月29日，最高人民檢察院印發《檢察機關執法工作基本規範（2010年版）》（下稱《執法規範》），自發布之日起執行。《執法規範》是高檢院貫徹落實中央關於深化司法體制和工作機制改革要求、立足檢察機關執法規範化建設實際制定的重要基礎性檔案，是對近年來檢察機關執法規範化建設經驗的全面總結和系統提升，是對新時期黨和人民民眾對檢察工作新期盼、新要求的積極回應。《執法規範》的頒布實施，對於規範檢察官執法行為，保障和促進檢察官嚴格、公正、文明、廉潔執法，加強法律監督能力建設，提升檢察機關執法公信力和執法形象，具有重要意義。
一、制定《執法規範》的背景
制定《執法規範》有著深刻的背景：一是中央和中央政法委對檢察機關的要求。2008年以來，中央和中央政法委多次明確提出，要認真總結近年來執法規範化建設的成功經驗，抓住最容易發生問題的崗位、環節，進一步完善明確、具體、操作性強的執法行為規範，完善內部管理的各項規章制度，真正使政法幹警的各項執法活動、各個執法環節都有章可循，堅決克服執法上的隨意性。二是推進檢察機關執法規範化建設的要求。近年來，各級檢察機關深入貫徹落實中央政法委關於執法規範化建設的部署要求，以“規範執法行為、促進執法公正”為核心，結合工作實際，積極探索制定執法工作規範，創新執法辦案機制，取得了顯著成效，積累了豐富的經驗。全面總結和提升執法規範化建設經驗，將好的做法進一步固化和推廣，更好地指導檢察機關的執法活動，是深入推進執法規範化建設的必然要求。三是加強檢察隊伍專業化建設的要求。加強檢察隊伍專業化建設，必須建立完善執法工作規範，達到執法標準統一化、執法環節具體化、執法要求明確化的目標，這也是加強檢察隊伍專業化建設的內在要求。在檢察執法規範化建設方面，儘管國家和高檢院頒布了一系列法律和制度規定，但是由於頒布時間和規範側重點不同等因素影響，使得各類法律和規範新舊條文之間存在一定衝突，需要系統梳理和全面整合。因此，構建涵蓋檢察機關各個業務部門和各個工作環節統一、完備、權威的業務工作規範體系，全面提升檢察執法隊伍整體素質和執法水平，制定系統規範檢察人員執法的操作規程就顯得重要而緊迫。
二、制定《執法規範》的基本思路
在制定《執法規範》過程中，始終堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，落實中央和中央政法委關於完善政法幹警執法規範的指示要求，確保《執法規範》真正成為檢察機關所有業務部門、業務崗位的基本操作規程，成為規範和約束檢察官執法行為的基礎性操作檔案。
（一）關於《執法規範》的定位。一是系統編纂。圍繞檢察機關執法辦案工作這條主線，遵循檢察業務工作運行規律，整合現行法律法規和規範性檔案，努力使《執法規範》成為全面、系統、具有內部邏輯性的業務規範體系，而不是條文的簡單匯集。二是限定範圍。檢察機關職能廣泛，有的業務部門、業務崗位職責不僅局限於執法辦案工作，為防止檔案內容泛化，將《執法規範》調整範圍作了適當限定，重點規範執法辦案工作。三是以法為據。條文原則上以法律法規、司法解釋、業務規範及紀律規定為依據，保證《執法規範》內容的合法性和有效性。對於檢察改革中一些成熟的做法和經驗，也固化為條文，在《執法規範》中進行了規定。對高檢院原發布的一些規範性檔案的適用範圍做了適當擴大，使其適用於全國。四是突出重點。檢察業務工作涉及面廣，執法環節多，各個執法活動的要求標準不盡相同，如果把各業務部門和業務崗位每個執法過程和環節的實體與程式規定都包攬進來，就會過於龐雜和繁簡不一。《執法規範》堅持以執法流程和程式性規定為主線，適當兼顧實體性規定，依據檢察業務工作的主要內容和基本環節，明確檢察人員執法活動中的基本要求，既全面概括，又突出重點，便於檢察人員理解、掌握和執行，便於從同一層次上規範執法工作。
（二）關於體例結構。根據檢察機關執法特點，《執法規範》以檢察執法流程為重點，適當兼顧檢察業務部門設定，按照總則→控告申訴檢察→職務犯罪偵查與預防→偵查監督工作→公訴工作→監所檢察→民事行政檢察→特殊程式→其他規定等基本流程和邏輯順序展開。主要基於兩點考慮：一是各項檢察工作既在一定流程中，又具有相對獨立性，一些工作並不全部包括在一個工作流程中，有的工作在每個執法環節都有體現，單純按照檢察工作流程進行規範，可能導致重複或遺漏。二是各部門業務有的交叉，有的相同，加之全國檢察機關業務部門設定存在差異，如果按照現行檢察業務部門設定情況，分別提出每個部門的執法要求，容易導致內容重疊。在內容安排上，《執法規範》緊扣檢察機關執法流程，把各項檢察業務都應遵循的原則、證據、迴避方面的總體要求以及檢委會審議納入總則編，對出現在執法辦案中間環節、牽涉多個業務部門又具有相對獨立性的未成年人刑事檢察、人大代表和政協委員轉交案件辦理、人民監督員監督、對司法工作人員在訴訟活動中瀆職行為的監督等納入特殊程式編，將檢察長列席人民法院審判委員會、案件請示、檢察統計、立卷歸檔、執法辦案內部監督、執法過錯責任追究和附則納入其他規定編，保障了《執法規範》的科學性、完整性和系統性。
（三）關於語言表述。根據《執法規範》的定位和特點，在語言表述上注重從以下三個方面把握：一是依法準確。把所有規範性檔案中涉及檢察機關執法辦案的規定，按照各編章內容集中，從規範執法的角度加以梳理、整合，並將相關檔案依據附於各編條文後，便於查詢。能夠引用規範性檔案原文的，原則上引用原條文；對確需轉換角度表述的，對條文含義不作變動。二是統一表述。按編、章、節、條、款、項的結構編排，便於查找條文種屬關係和以後的局部修訂；將分管各項業務工作的檢察長統稱為分管檢察長；將省、自治區、直轄市人民檢察院，軍事檢察院，新疆建設兵團人民檢察院統稱為省級人民檢察院，將分、地、市、州、盟人民檢察院統稱為市級人民檢察院，將縣、縣級市、區、旗人民檢察院統稱為縣級人民檢察院，使得表述更為簡潔、規範；將各編、章名稱原則上用主謂結構的法律術語統一表述，如控告申訴檢察、監所檢察等。但考慮到“偵查監督”、“公訴”均有特定的法律含義，無法涵蓋這兩編所有內容，如審查逮捕、刑事審判監督等，故採用含義比較寬泛、且約定俗成的“偵查監督工作”、“公訴工作”等表述方式，以減少歧義。三是保持必要銜接。為確保各項執法程式的連續性，對各部分相近程式或交叉內容，在重點章節詳寫，在其他章節略寫或用指引性條文予以指引，既避免重複，又彼此銜接。
（四）關於《執法規範》與其他規範性檔案的關係。《執法規範》基本涵蓋了檢察機關各項業務工作，主要突出執法程式規定，較少涉及實體法律問題，未涉及檢察機關各類法律文書製作、具體執法標準和執法保障。因此，對於辦案工作中涉及而《執法規範》未規範的實體規定，應依照相關法律法規和規範檔案適用。只要規範性檔案條款與《執法規範》內容不衝突，可與《執法規範》互為補充適用。同時，為消除法律適用和法律文書援引依據上的困惑，把《執法規範》定位為指引檢察機關及其檢察人員嚴格、準確、規範執行法律、行政法規、司法解釋、業務規範和紀律規定的內部規範，限檢察機關內部適用，不在法律文書中引用。
三、《執法規範》的主要內容
《執法規範》分為總則、控告申訴檢察、職務犯罪偵查與預防、偵查監督工作、公訴工作、監所檢察、民事行政檢察、特殊程式、其他規定等9編，共63章127節1423條。主要內容是：
（一）第一編：總則。本編主要歸納、概括檢察機關執法辦案的共性要求，突出體現總則規範的統領性和原則性，兼顧針對性和實用性，把各項檢察業務均應遵循的原則、證據、迴避方面的總體要求納入總則，同時考慮到檢委會審議貫穿於檢察工作的多個流程和環節，在檢察工作中舉足輕重的地位，亦將其納入總則予以規範。第一章明確制定目的、檢察機關執法的主要任務和應遵循的基本原則；第二章證據，考慮到檢察機關執法活動涉及的證據體系龐雜，內容較多，若全部歸入總則，不利於體現不同執法環節對證據的不同要求，為了保持總則內容相對概括、抽象的特點，將證據收集的具體要求分別納入相應執法流程中規定（如將刑事證據的收集放在職務犯罪偵查環節規定，將民事行政證據的收集放在民事行政檢察編審查環節中規定）；第三章主要規範執法活動中檢察人員迴避的條件、種類、程式和效力；第四章主要對檢委會的審議範圍、議題提起和審議、決定的執行和督辦等進行規範。
（二）第二編：控告申訴檢察。《執法規範》綜合考慮控告申訴檢察的業務性質、特點及各地機構設定情況，從有利於規範執法工作、便於部門操作的角度，將控告檢察和刑事申訴檢察作為一編；另外，考慮到控告申訴檢察部門的“視窗”特點和作為檢察執法流程的“入口”，將其置於《執法規範》的首個流程。本編以控告申訴檢察各業務板塊辦案流程為主線，分別從信訪、舉報、刑事申訴、國家賠償和被害人救助五個方面規範，既體現控申檢察業務整體性，又兼顧各板塊相對獨立性，對業務交叉或衝突部分進行了合併刪減。還充分吸收檢察改革中有關規範性檔案精神要求，對刑事被害人救助工作進行進一步規範，並結合工作實踐，在信訪受理部分對自首的受理、處理作了細化規定。
（三）第三編：職務犯罪偵查與預防。本編以職務犯罪偵查工作流程為主線，系統梳理整合與職務犯罪偵查工作有關的規範性檔案，分別從自偵案件的管轄、強制措施、立案、偵查、偵查指揮與協作、安全防範、職務犯罪預防等方面分七章進行梳理，並在相應環節對司法警察、檢察技術、國際司法合作工作進行規範。本編還吸收了辦案文明用語的規定，注重引導辦案人員樹立嚴格、公正、文明、規範執法意識和尊重保障人權思想。對與《執法規範》其他編章重複或交叉的部分，如關於逮捕、人民監督員監督的內容，因分別在偵查監督工作和人民監督員審議部分進行了專門規定，故未作具體規定。
（四）第四編：偵查監督工作。本編主要根據偵查監督工作的性質，圍繞審查逮捕、立案監督、偵查活動監督等三大職責分三章進行規範，並將“審查逮捕”一章按照審查逮捕工作流程或相關內容的地位，從案件受理、逮捕條件、審查批准逮捕、本院移送審查逮捕、下級院報請審查決定逮捕、批准（決定）延長偵查羈押期限、重新計算偵查羈押期限、備案審查等八個方面作了進一步的細化規範，使得執法流程脈絡清晰、簡繁得當、重點突出。
（五）第五編：公訴工作。本編梳理歸納了涉及公訴和死刑覆核檢察業務的規範性檔案，第一章主要規定公訴工作的主要任務和業務範圍，第二章至第十五章分別從案件受理、告知、辯護與代理、審查起訴、退回補充偵查、中止審查與退回偵查機關（部門）處理、提起公訴、不起訴、出席第一審法庭、一審刑事判決裁定的監督、二審檢察、再審檢察、死刑覆核檢察、死刑執行臨場監督、備案等執法環節進行規範。對已經確定的檢察改革內容依據其所處執法環節納入相關規定，如將“輕微案件快速辦理”作為一節置於“審查起訴”；將“省級以下（含省級）人民檢察院辦理直接受理偵查的案件”置於“不起訴”；將“簡化適用普通程式”作為一節置於“出席第一審法庭”。
（六）第六編：監所檢察。本編按照監所檢察執法要求、日常執法檢察、重點執法工作、執法制度保障等進行梳理，構成監所檢察執法規範體系。第一章主要規定監所檢察的工作任務、主要職責、監所檢察方式，監所檢察與其他法律監督規定的銜接。第二章至第五章，按照監獄檢察、看守所檢察、勞教檢察和監外執行檢察四類業務，分別規範監所日常執法檢察內容、方法，列舉應當及時提出糾正意見的情形。第六章至第八章，對監所檢察業務中特殊情況處置，如事故檢察、糾正違法與檢察建議、案件辦理等，因其特殊執法程式，單獨成章規定。考慮到監所檢察職責廣泛，為使監所檢察與其他業務規範有機銜接並避免重複，在涉及監所檢察與其他業務規範共有的執法程式時，僅對監所檢察的特殊規定進行梳理整合，並用相應條文進行指引，以保持執法流程完整。
（七）第七編：民事行政檢察。本編主要依據民事訴訟、行政訴訟的規範性檔案規定，結合工作實踐，形成較為完整的民事行政檢察工作規範體系。第一章明確民事行政檢察的工作任務、業務範圍；第二章至第七章，根據民事行政檢察辦案工作流程，從受理、立案、審查、提請抗訴、抗訴、出庭分別進行規範；第八章規定檢察建議。本編還充分吸收全國檢察機關第二次民事行政檢察工作會議精神，探索總結工作實踐中的好經驗，對案件辦理階段當事人息訴、和解等作出了規定。
（八）第八編：特殊程式。《執法規範》考慮到有些執法程式因其對象的特殊性、案源的特殊性、監督主體的特殊性或監督範圍與方式的特殊性，且牽涉多個執法環節，程式相對獨立、不宜拆分，放到其他各編也不合適，故統一納入本編規範。第一章系統規範未成年人刑事案件的辦理程式；第二章以高檢院《關於檢察機關辦理全國人大代表轉交案件的規定》為依據編纂，並將承辦主體與案件來源作了適當擴充，成為普遍適用於全國檢察機關的執法規範；第三章規範了人民監督員審議案件的範圍、程式等；第四章是對司法工作人員在訴訟活動中瀆職行為的法律監督，從瀆職行為的認定、調查啟動的程式、調查手段與方式、調查期限、調查結果的處理、被調查人申訴、有關機關異議等方面進行規範。
（九）第九編：其他規定。本編主要對附屬於執法各環節的特殊要求作了系統規定，包括檢察長列席人民法院審判委員會、案件請示、檢察統計、立卷歸檔、執法辦案內部監督、執法過錯責任追究和附則等七部分。
四、學習貫徹《執法規範》應注意的幾個問題
深入學習貫徹《執法規範》，對完善執法制度、規範執法行為、提高執法質量、加強隊伍建設、增強檢察機關的法律監督能力具有非常重要的意義。高檢院已發出通知，要求各級檢察機關把學習和貫徹執行《執法規範》作為當前和今後一個時期加強執法規範化建設的重要內容，認真抓緊抓好，抓出成效。在學習貫徹中要注重抓好“四個結合”，教育引導廣大檢察執法人員嚴格、公正、文明、廉潔執法。
一是要把學習貫徹《執法規範》與進一步完善檢察機關執法規範體系結合起來。《執法規範》是對近年來檢察機關執法規範化建設經驗的總結和提升，但構建完整的執法規範體系是一個長期持續的過程，隨著司法體制、工作機制改革的不斷推進和法律規定的不斷出台，執法規範體系的內容將會不斷完善和充實。各地在貫徹執行過程中，一方面要注意掌握《執法規範》的運行情況，發現存在的問題和不足之處，研究提出進一步修改完善的意見和建議；另一方面要按照《執法規範》的基本要求，結合本地執法實際，認真總結執法辦案工作經驗教訓，探索制定更為詳盡的執法細則，不斷豐富和完善執法規範的內容。高檢院將適時召開規範執法現場會，交流和推廣先進經驗，研究解決貫徹執行中遇到的問題，定期對《執法規範》進行修訂完善，逐步構建科學完整的執法規範體系。
二是要把學習貫徹《執法規範》與加強執法規範化建設結合起來。要組織廣大檢察執法人員對照《執法規範》，從每一個執法行為、執法環節、執法措施等執法細節入手，認真查找執法行為、執法作風等方面不符合《執法規範》的做法，制定切實有效的整改措施，及時進行整改。特別是對帶有普遍性、傾向性和民眾反映強烈的問題，對最容易發生問題的崗位、環節進行重點整治和規範，著力解決檢察人員規範執法方面存在的突出問題，進一步提升檢察執法形象和執法公信力。要加大貫徹落實《執法規範》的力度，堅持不懈地使《執法規範》成為指導執法辦案和業務工作考評的主要內容和依據；要通過檢察官教育培訓、新進執法人員必修、崗位練兵基礎教程等途徑，持之以恆地抓好《執法規範》的貫徹落實；要培養檢察執法人員的規範執法意識，使《執法規範》內化於心、外踐於行，將嚴格執行《執法規範》變為每個檢察人員的自覺行動。
三是要把學習貫徹《執法規範》與推動各項檢察業務工作結合起來。要把貫徹執行《執法規範》作為檢察機關“發揚傳統、堅定信念、執法為民”主題教育實踐活動的重要內容和抓手，統籌安排，協調推進，將主題教育實踐活動不斷引向深入。要把學習貫徹《執法規範》與推動各項檢察工作結合起來，及時把學習貫徹《執法規範》的成果轉化為推進各項檢察工作的強大動力，用規範執法帶動檢察工作整體發展。深入實踐“強化法律監督、維護公平正義”的檢察工作主題，全面提高依據《執法規範》執法辦案的能力，進一步提高法律監督水平。
四是要把樹立宣傳先進典型與加大查處懲戒力度結合起來。各級檢察機關要注重發現、培養和表彰在貫徹執行《執法規範》中湧現出來的先進典型。高檢院擬在全國樹立一批規範執法示範單位，充分發揮先進典型的引領示範作用，推動《執法規範》有效貫徹執行。要大力宣傳各地檢察機關學習貫徹執行《執法規範》的新舉措和新成效，營造良好的宣傳輿論氛圍。要加強對《執法規範》貫徹執行情況的監督檢查，及時糾正並嚴肅處理違反《執法規範》的行為。要加強執法辦案內部監督制約，對發現違反《執法規範》規定的，要及時提出意見，執法辦案部門要及時糾正，確保《執法規範》得到有效貫徹執行。