出現背景
《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱村組法）試行以及正式頒布以來，我國農村建設獲得顯著改善，農村以及城市的政治文明得到促進。村組法試行伊始即獲得國內外廣泛關注，因為它在一些方面是有突破的，它明顯地接近了國際公認的民主準則。然而，難以否認，村組法也存在著明顯的重要的缺陷。本文將就其中一些問題提出分析及修改意見，並且希望有關方面能徹底修訂村組法並將其命名為《村民自治法》甚或合併《居民委員會組織法》形成《城鄉居民基層自治法》。
修改範圍
村民代表會議
應當設立有民意基礎的規範的村民代表會議。
現行村組法是中國保障村民自治的唯一法律，但是它沒有設立村民代表會議的條款。它提到“村民代表”一詞，原文是這樣的：“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”（第二十一條）顯然，這裡的“村民代表”只是某些地方召集村民會議不便時的一種替代方式，而且代表確定辦法彈性極大。必須承認，現行村組法是強調直接民主的，即由村民會議（最好改為村民大會，這樣更易記，更順口，村民自治法建議草案即採用村民大會的提法）進行直接民主決策。但是它又賦予村委會很大的難以監督的村民會議召集權，因而在現實中，村委會不但可以基本不開村民會議，也可以很少召開村民代表會議；即使召開村民代表會議，也可以相當隨意地確定村民代表的組成。這樣，村民會議的決策權就成了空的，為村委會某些人濫用權力開了方便之門。
也許是為了遏制村委會濫用權力，全國許多省、市、縣人大常委會已經要求在村一級設立村民代表會議這一機構。據說全國已經有一多半的村設立了這一“常設機構”。（孫海榮：《村民會議向村民代表會議授權研究》，中國農村村民自治信息網）許多地方還出台了《村民代表會議議事辦法》。目前村民代表會議事實上已經大量存在。
村一級真的需要這樣一個常設機構嗎？答案是肯定的。由於行政村是有自己財政的一級區域，依法只有一個權力機構，就會造成自己立“法”、自己執“法”、自我裁判、自我監督的現象。我們即使只考慮村民會議召集權和對村委會的程式化監督，村民代表會議也是需要的。
設立村民代表會議會不會增加村民負擔？負擔可能有一點，但是可以降到最低。可以考慮村民組長（現行村組法中稱為小組長）和村民代表會議代表任期與村委會相同，選舉工作與村委會的選舉一併舉行。村財政只給代表不多的誤工補貼。事實上，由於農村勞動力大量過剩，許多有活動能力且願為公眾服務的年輕人投報無門，村民代表等職位恰是鍛鍊他們的好機會。
村民代表會議是村的民意代表機關，它和村委會一樣對村民會議負責。它除了享有村民會議的召集權外，起碼還應該審議村委會制定的任期目標和發展規劃；起草村民自治章程、村規民約並在村民會議通過後監督執行，根據村委會主任的提名決定村委會委員的任命；評議村委會和村民組的工作，必要時表揚或警告村委會成員和組長；向村民會議提出彈劾村委會成員決議草案；以及執行村民會議授予的其它短期權力。
村民代表會議的法律地位應當高於村委會，因此關於它的條款應當在“村民自治法”中比較靠前。（見文末草案）
選舉委員會
應當設立一個規範的能夠自動啟動選舉事務的選舉管理委員會（選舉委員會）
村民代表會議代表也好，村委會主任副主任也好，村民組長也好，都應該通過規範的競爭性的自由選舉產生。一個規範的能夠自動啟動選舉事務的公道的相對獨立的選舉管理委員會（選舉委員會）是做到這一點的保證之一。在一定的意義上，選舉管理委員會是權力機構的母機。但是村組法僅僅在第十三條簡單規定：“村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生。”這樣的規定很不夠。
考慮到選舉管理委員會應該相對獨立又比較超脫，還需要一定的專業知識，因此在筆者草擬的“村民自治法”中，構想村選舉管理委員會的成立，應當是在鄉鎮政府民政助理或其他鄉鎮所派幹部的指導下，由村民代表會議首席代表或將陸續接替首席代表的代表擔任副主任，由每個村民組推舉委員一名，然後諸多委員和副主任一起推選出主任一名，主任不得競選村委會主任副主任。鄉鎮政府根據上一年選舉經費支出情況給村里補貼一半選舉經費，另一半由村財政支出。（見文末草案）
村委會委員不應由普選產生
村委會是村莊中最有實權的機構。然而不管怎樣，它都只適合擔當行政執行機關的角色。如果我們確認村委會是行政執行機關，那么，村委會主任、副主任、委員都由普選產生就是不合適的。他們分別由同等範圍的普選產生，可能代表的是不同的村民群體，理念很可能不同。這樣在執行中容易互相掣肘。另外，人們要問：為什麼有人競選主任，有人卻只競選委員？如果委員的得票超過了主任或副主任，是否說明他們的民意基礎超過了主任或副主任？如果委員的票數超過了主任或副主任，主任或副主任是否應該更多地聽從這名委員的意見？等等。
對於行政執行機關來說，工作效率十分重要。換句話說，雖然法律規定“村民委員會決定問題，採取少數服從多數的原則”，但是如果少數不服從多數該怎么辦？在現行體制下很不好辦。如果少數恰恰是主任，他會很好地執行多數意見嗎？國內外的經驗都表明，在一個執行機關里，副職、委員對正職的密切配合是十分重要的。要做到這一點，首先他們的理念要比較一致，其次他們要有一定程度的互相好感。可是按照現行的辦法，如果副主任、委員堅持己見，拒絕配合主任，主任將很難改變他們的意見，要想罷免人就更困難。
保障行政執行機關的效率，必須在其開始組成的時候就十分小心。也就是說，或者主任能輕易地改變其他人的意見或者職位，或者其他人能輕易地改變主任的意見或者職位。要達此目的，最好的辦法是副主任候選人由主任候選人挑選，行政執行機關中只有這樣的搭檔由普選產生，其他委員由當選主任依照法規提名，由民意機關批准。
我並不贊成照搬西方某一個國家的行政機關組成辦法或者選舉辦法，但是行政首腦候選人尋找競選夥伴一起競選，他們成功後提名工作班子成員，這是在許多國家中屢試不爽的成功做法，我們不能漠視。順便說一句，若干年來我們的村委會在運作中似乎沒有發現很多僵持和癱瘓的情況，那是由於在許多地方，行政權力實際上還不在村委會手裡，或者真正民選的村委會並沒有認真運作。而這也是不符合村民自治要求的。
綜上所述，村組法第十一條“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”在《村民自治法》中應修改為這樣的內容：
村民委員會主任由村民直接選舉產生。主任候選人在選舉前得指定競選夥伴，即未來的村委會副主任一名共同參加競選。當選主任在半個月內向村民代表會議提出村委會其他成員名單，由村民代表會議討論並決定批准或不批准；對於未被批准者，當選主任應在一周內提出新人選。任何組織或者個人不得指定、委派或者非依法撤換村民委員會成員。
村民組長也應通過民主選舉產生
村組法在第十條提出，“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選。”
我們知道，這裡說的“村民小組”相當於人民公社時期的生產隊，其實並不算小。行政村下設村民組是必要的。但是法律最好建議一個規模，比如三十戶左右靠近居住的農家。村民組和村民組長的設立，主要是為了召集會議、開展工作的方便，組長並沒有多少權力。但是由於他（她）處於上通下達的關鍵位置，根據筆者的了解，村民們對這一職位也是很在意的。因此，村組法在這裡的規定顯得過分簡單。筆者構想，組長也應由規範的競選產生，可以與村民代表會議代表、村委會主任同時在三年一次的選舉日在選舉委員會的安排下，由本組選民按照相對多數當選的辦法投票決定。組長候選人在選舉前得指定競選夥伴，即未來的副組長一名共同參加競選。組長應當獲得與村民代表會議代表同樣多的誤工補貼。
五、“候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選”的規定可以取消村組法第十四條規定：“選舉村民委員會，有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選。”
選舉中的“雙過半”是中國各級選舉普遍採用的雙規則。雙過半有其道理，在許多國家也曾採用過。但是，它們也有明顯的弊病，尤其是第二個過半。關於第一個過半，有些國家不再如此規定，但是立法規定“強制投票”，即應投票不投票者將被罰款等（像澳大利亞等國）。但是多數國家採用的是增加候選人競爭性、廣泛宣傳選舉意義和選舉時間、以及其他鼓勵、簡化選民按時登記、投票的辦法。我國村級選舉由於經驗還少，可以暫時保留這一條。但是第二個過半可馬上取消。
第二個過半（即候選人必須獲得參加投票選民絕對多數票始得當選）無非是害怕當選人代表性不足。歐洲大陸法系國家一般比較重視這一問題，在二十世紀的多數時間裡，那裡為此造成了巨大的人力物力消耗。後來人們在“總票數”上做文章，把原先規定的登記選民的人數改為參加投票的選民數，進而又改為有效選票數。這樣，基數就可以小一些，以避免第二輪乃至多輪投票。但是，筆者贊同英、美、加拿大、印度等國的做法，即在充分公平競爭的條件下，基本實行相對多數當選。其實，任何代議制民主也都只有相對公正，任何選舉也都只是相對挑選，相對多數票就可以了，否則成本和效果不成比例。另外，為了當選者得票過半，降低差額比例或者引進複雜的預選都是得不償失的。如果擔心選票過分分散，只需稍稍提高候選人登記的門檻即可，比如要求一定數量的公民聯署、候選人報名參選需繳納一些押金等。一般候選人數額並不限制，可為當選人數額兩倍或兩倍以上。
若干其它修改意見
A，鑒於各地對村民的概念理解不一致，戶籍制度也在改革之中，“村民自治法”中應該增加定義“本村村民”的一款：具有本行政村戶籍；或者戶籍不在但在本行政村區域有固定住所，並連續居住一年以上者，可稱為本村村民。
B，村組法第三條說：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”黨組織按照黨章工作、依照憲法和法律等本來就無需說。再說，立法機關在社團組織法、政黨法之類的法律之外也無權對一個政黨的組織（即使是最基層的組織）提出要求。因此建議刪掉這一條。
C，第二十三條說：“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務。”這一條以及其他條款中的類似內容屬於宣傳、教育的詞句，不適合寫在法律中，建議刪除。
主要內容
其它還有許多條文順序、文字上的修改意見，不在此一一贅述，請見下面的附錄。
附錄：
中華人民共和國村民自治法（建議草案）
第一章總則
第一條 為了保障農村村民實行自治，由村民民眾依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，促進農村社會主義物質文明和精神文明建設，根據憲法，制定本法。
第二條 村民大會、村民代表會議、村民委員會都是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層民眾性自治組織，它們決定問題實行少數服從多數的原則。
第三條 鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村級自治組織的工作給予指導、幫助，但不干預依法屬於村民自治範圍內的事項。
第二章村民大會和村民代表會議
第四條 村民大會是行政村的最高決策形式，由本村十八周歲以上的村民組成。
具有本行政村戶籍；或者戶籍不在但在本行政村有固定住所，並連續居住一年以上者，可稱為本村村民。
第五條 召開村民大會，應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數通過。必要的時候，可以邀請駐在本村的企業、事業單位和民眾組織派代表列席村民會議。
第六條 村民大會可以制定和修改村民自治章程、村規民約，並報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。
村民自治章程、村規民約以及村民大會決定的事項不得與憲法、法律相牴觸。
第七條 村民大會每年最少應舉行一次，所有帶有規則性的事項以及其它只要有五十名以上村民認為重要的事項，均應由村民大會決定。
第八條 村民代表會議是村民大會的常設機構，每屆任期三年，由每個村民組選舉一人組成。
村民代表會議首席代表主持村民代表會議。首席代表由村民代表會議代表按姓氏筆畫從少到多輪流擔任，一次任期為三個月。村民代表會議代表每年可以從村財政獲得相當於成年村民年平均收入兩個月的補貼。
第九條 村民代表會議每季度最少舉行一次全體會議，討論、決定應由它決定的事項。
第十條 村民代表會議對村民大會負責。職責是：
（一）及時召集村民大會，必要時也可召集全體村民會；
（二）起草村民自治章程和村規民約並在村民大會通過後監督執行；
（三）根據村民委員會主任的提名決定對村民委員會委員的任命；
（四）審議村民委員會制定的村發展規劃和本屆村委會任期目標；
（五）審議、批准村民委員會制定的村預算、決算；
（六）討論、決定20名以上50名以下村民提出的事項；
（七）評議村民委員會成員及各組長的工作；決定是否向村民委員會成員或組長提出書面表揚或警告；是否向村民大會提出彈劾某村委會成員、組長提案；
（八）執行村民大會授予的其它短期權力。
第三章村民委員會
第十一條 村民委員會是村的行政執行機關，執行村民大會及其常設機關依法決定的事項。
村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成，每屆任期三年。村民委員會成員每年可以從村財政獲得相當於成年村民年平均收入四個月的補貼。
第十二條 村民委員會負責設立本村財政，編制本村年度財政預算、進行決算；辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助公安部門維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。
村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。
第十三條 村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展。
村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護國家法規規定的經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合夥的合法的財產權和其他合法的權利和利益。
村民委員會依照法律規定，管理本村屬於村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。
第十四條 村民委員會應當宣傳憲法、法律和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務，愛護公共財產，維護村民的合法的權益，發展文化教育，普及科技知識，促進村和村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。在多民族村民居住的村，村民委員會應當教育和引導村民加強民族團結、互相尊重、互相幫助。
第十五條 村民委員會實行村務公開制度。
村民委員會應當及時公布下列事項，其中涉及財務的事項至少每六個月公布一次，接受村民的監督：
（一）本法規定的由村民大會和村民代表會議決定事項的實施情況；
（二）國家計畫生育政策的落實方案；
（三）救災救濟款物的發放情況；
（四）水電費的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關心的其他事項。
村民委員會應當保證公布內容的真實性，並接受村民的查詢。
村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布；經查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。
第十六條 村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。人口少的村的村民委員會可以不設下屬委員會，由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛、公共衛生等工作。
第十七條 村民委員會應當協助有關部門，對被依法剝奪政治權利的村民進行教育、幫助和監督。
第十八條 村民委員會可以與村民代表會議舉行聯席會議，調整本行政村的村民組，一般每個村民組由靠近居住的約三十戶村民組成。然而調整決定只能在下屆村民委員會任職時生效。村民組設組長和副組長，組長和副組長由該村民組有選舉權的村民民主選舉產生。
第四章選舉及罷免事項
第十九條 村民代表會議代表，村民委員會主任、副主任，村民組長、副組長均由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換以上人員。
村民代表會議代表，村民委員會主任、副主任，村民組長、副組長每屆均任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。以上人員均可連選連任。
以上人員可以在同一個選舉日選舉產生。組長、副組長，各組應當選出的村民代表會議代表也可分別在各組選舉產生。
第二十條 年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。正在服刑的人員沒有被選舉權。
有選舉權和被選舉權的村民名單，應當在選舉日的二十日以前公布。
第二十一條 需要選舉產生的人員的選舉，由村選舉管理委員會主持。村選舉管理委員會應在換屆選舉前兩個月成立。村選舉管理委員會的成立，應當是在鄉鎮政府所派民政助理或其他幹部的指導下，由村民代表會議首席代表或將陸續接替首席代表的代表擔任副主任，由每個村民小組推舉委員一名，然後所有委員和副主任一起選出主任一名。選舉管理委員會主任不得競選村委會主任、副主任。
主任主持選舉管理委員會的工作。
第二十二條 鄉鎮政府根據該村上一屆選舉經費支出情況對本屆村選舉補貼一半選舉經費，其餘由村財政支出。
第二十三條 由本村有選舉權的村民二十人聯署直接提名村民委員會主任候選人；由相應村民組有選舉權的村民十人聯署直接提名村民代表會議代表和組長候選人。被提名的人報名參選後，即成為正式候選人；任何組織或個人不得隨意改變候選人名單。提名和報名情況應當及時公布。
選舉應選人員，有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的相對多數選票，即可當選。
選舉實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結果應噹噹場公布。選舉時，設立秘密寫票處。
第二十四條 村民委員會主任候選人在選舉前得指定競選夥伴，即未來的村委會副主任一名共同參加競選。當選主任在半個月內向村民代表會議提出村委會其他成員名單，由村民代表會議對每一提名投票批准；對於未被批准者，當選主任應在一周內提出新人選。任何組織或者個人不得指定、委派或者非依法撤換村民委員會成員。
組長候選人在選舉前得指定競選夥伴，即未來的副組長一名共同參加競選。
第二十五條 候選人可以接受競選捐助，但每筆捐助不得超過人民幣一千元，並且必須公開每筆捐助的數額和捐助人的姓名、職業。候選人個人競選資金亦不得超過人民幣一千元。
第二十六條 候選人可以以刊登廣告、散發材料、講演等辦法進行競選，但是不得收買選票，不得以威脅、偽造選票等不正當手段獲得選票。必要時，選舉管理委員會應組織候選人與選民的見面會、答問會乃至候選人之間的辯論會。
選舉日當天，不得進行競選。
第二十七條 以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，人人有權向鄉級人民政府及縣級公安部門舉報，有關機關應當負責調查並依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，經選舉管理委員會調查屬實並由村民大會確認，可以在村民大會當場宣布其當選無效，並當場或隨後組織補選。
第二十八條 本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民代表會議應當及時召開村民大會，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過。
第五章其它事項
第二十九條 駐在農村的機關、團體、部隊、全民所有制企業、事業單位的人員不參加村自治組織，不屬於村辦的集體所有制單位的人員可以不參加村自治組織。但是，他們都應當遵守有關村規民約。所在地的自治組織討論和處理同這些單位有關的問題，應當與他們協商解決。
第三十條 地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。
第三十一條 省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法，結合本行政區域的實際情況，制定具體實施辦法。
第三十二條 本法自公布之日起施行。《中華人民共和國村民委員會組織法》同時廢止。
