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《最高人民法院關於民事審判監督程式嚴格依法適用指令再審和發回重審若干問題的規定》已於2015年2月2日由最高人民法院審判委員會第1643次會議通過，現予公布，自2015年3月15日起施行。
最高人民法院
2015年2月16日
法釋〔2015〕7號
最高人民法院
關於民事審判監督程式嚴格依法適用指令再審
和發回重審若干問題的規定
（2015年2月2日最高人民法院審判委員會第1643次會議通過）
為了及時有效維護各方當事人的合法權益，維護司法公正，進一步規範民事案件指令再審和再審發回重審，提高審判監督質量和效率，根據《中華人民共和國民事訴訟法》，結合審判實際，制定本規定。
第一條 上級人民法院應當嚴格依照民事訴訟法第二百條等規定審查當事人的再審申請，符合法定條件的，裁定再審。不得因指令再審而降低再審啟動標準，也不得因當事人反覆申訴將依法不應當再審的案件指令下級人民法院再審。
第二條 因當事人申請裁定再審的案件一般應當由裁定再審的人民法院審理。有下列情形之一的，最高人民法院、高級人民法院可以指令原審人民法院再審：
（一）依據民事訴訟法第二百條第（四）項、第（五）項或者第（九）項裁定再審的；
（二）發生法律效力的判決、裁定、調解書是由第一審法院作出的；
（三）當事人一方人數眾多或者當事人雙方為公民的；
（四）經審判委員會討論決定的其他情形。
人民檢察院提出抗訴的案件，由接受抗訴的人民法院審理，具有民事訴訟法第二百條第（一）至第（五）項規定情形之一的，可以指令原審人民法院再審。
人民法院依據民事訴訟法第一百九十八條第二款裁定再審的，應當提審。
第三條 雖然符合本規定第二條可以指令再審的條件，但有下列情形之一的，應當提審：
（一）原判決、裁定系經原審人民法院再審審理後作出的；
（二）原判決、裁定系經原審人民法院審判委員會討論作出的；
（三）原審審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的；
（四）原審人民法院對該案無再審管轄權的；
（五）需要統一法律適用或裁量權行使標準的；
（六）其他不宜指令原審人民法院再審的情形。
第四條 人民法院按照第二審程式審理再審案件，發現原判決認定基本事實不清的，一般應當通過庭審認定事實後依法作出判決。但原審人民法院未對基本事實進行過審理的，可以裁定撤銷原判決，發回重審。原判決認定事實錯誤的，上級人民法院不得以基本事實不清為由裁定發回重審。
第五條 人民法院按照第二審程式審理再審案件，發現第一審人民法院有下列嚴重違反法定程式情形之一的，可以依照民事訴訟法第一百七十條第一款第（四）項的規定，裁定撤銷原判決，發回第一審人民法院重審：
（一）原判決遺漏必須參加訴訟的當事人的；
（二）無訴訟行為能力人未經法定代理人代為訴訟,或者應當參加訴訟的當事人，因不能歸責於本人或者其訴訟代理人的事由，未參加訴訟的；
（三）未經合法傳喚缺席判決，或者違反法律規定剝奪當事人辯論權利的；
（四）審判組織的組成不合法或者依法應當迴避的審判人員沒有迴避的；
（五）原判決、裁定遺漏訴訟請求的。
第六條 上級人民法院裁定指令再審、發回重審的，應當在裁定書中闡明指令再審或者發回重審的具體理由。
第七條 再審案件應當圍繞申請人的再審請求進行審理和裁判。對方當事人在再審庭審辯論終結前也提出再審請求的，應一併審理和裁判。當事人的再審請求超出原審訴訟請求的不予審理，構成另案訴訟的應告知當事人可以提起新的訴訟。
第八條 再審發回重審的案件,應當圍繞當事人原訴訟請求進行審理。當事人申請變更、增加訴訟請求和提出反訴的，按照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百五十二條的規定審查決定是否準許。當事人變更其在原審中的訴訟主張、質證及辯論意見的，應說明理由並提交相應的證據，理由不成立或證據不充分的，人民法院不予支持。
第九條 各級人民法院對民事案件指令再審和再審發回重審的審判行為，應當嚴格遵守本規定。違反本規定的，應當依照相關規定追究有關人員的責任。
第十條 最高人民法院以前發布的司法解釋與本規定不一致的，不再適用 。
最高人民法院審判監督庭負責人答記者問
最高人民法院近日發布《關於民事審判監督程式嚴格依法適用指令再審和發回重審若干問題的規定》（以下簡稱《規定》），記者就《規定》的相關問題採訪了最高人民法院審判監督庭負責人。
限制司法“任性”，維護當事人合法權益
記者：能否請您先介紹一下《規定》起草的背景？
負責人：近年來，對民事申請再審案件啟動再審的方式中，指令再審的比例逐年升高，從2007年的20%左右上升到2013年的60%左右，而指令再審案件審理後改判的比例卻從33%下降到23%。再審發回重審的比例也逐年升高，從5%上升到15%以上，有的法院再審發回重審的比例甚至超過50%，而過半發回重審案件裁判結果與原先相同或基本相同。因此出現了一些負面評論：當事人認為上下級法院互相推諉、裁判矛盾；下級法院認為上級法院指令再審、發回重審標準不一、質量不高；上級法院認為下級法院有錯不糾。這些負面評論，以及個別案件多次發回、反覆再審的情況，對司法公信和權威形成了一些負面影響。為解決司法實踐中存在的指令再審和發回重審隨意性較大的問題，最高人民法院將“嚴格規範上級法院發回重審和指令再審的條件”作為人民法院“四五”改革的一項重點任務。《規定》是這一改革任務的階段性成果，主要是通過嚴格規範民事案件指令再審和再審發回重審的標準，來解決指令再審和再審發回重審的“任性”問題，確保再審程式充分發揮依法糾錯功能，及時有效維護各方當事人的合法權益，維護司法公正。
保障再審糾錯及時、有效、正確
記者：《規定》在起草時秉持了什麼樣的精神和原則？
負責人：起草《規定》的一個基本指導思想，就是儘量減少再審糾錯功能發揮的制約因素，保障再審糾錯及時、有效、正確。具體體現在三個方面：一是堅持啟動再審以提審為原則。根據近幾年的統計，全國各級法院提審案件再審糾錯率（改判、發回、調解比例之和）一般都高出指令再審案件10個百分點，表明提審比指令再審更有利於再審糾錯。因此，為提高再審糾錯的有效性，《規定》堅持以提審為原則。二是依法從嚴限定發回重審的適用。再審案件發回重審，全部審理周期少則幾年、多則十幾年，使法律秩序長期處於不穩定的狀態；不當發回重審的案件，增加了當事人的訴訟成本、浪費了司法資源；發回重審後又維持原結果，程式無效“空轉”，不僅無助於息訴止爭，而且會激化矛盾，增加當事人的不滿情緒。《規定》貫徹民事訴訟法修訂的相關精神，限制發回重審的隨意性，確保糾錯的及時性。三是儘量實現糾紛一次性解決。再審程式是特殊的補救程式，其主要職能是依法糾錯，故審判監督類案件的審查和審理一般集中於當事人申請所指向的原審差錯。但另一方面，再審是最後的審判程式，需要對訴爭的矛盾糾紛作最終、實質性的解決，才更可能實現“再審不再”，避免無限再審，因此《規定》堅持再審案件的審理應覆蓋當事人在再審期間的全部爭議，對被申請人提出的有關訴求也一併審理和裁判，以免“按下葫蘆浮起瓢”。
不得因指令再審而降低啟動再審標準
記者：《規定》為什麼特彆強調指令再審和提審的標準應當統一呢？
負責人：對當事人的再審申請，無論是以指令再審方式還是以提審方式裁定再審，標準應該是相同的，也即當事人的申請必須符合民事訴訟法第二百條或第二百零一條規定的情形。但實踐中仍普遍感覺提審與指令再審的標準似乎不盡相同，指令再審標準相對較寬、提審標準相對較嚴。就啟動再審的標準而言，民事訴訟法的規定是明確的，相關司法解釋又進一步細化，顯然問題不在標準，而在於對標準的掌握存在差異。客觀地說，法院的一些工作機制容易形成駁回申請容易、再審難，指令再審容易、提審難的局面。還有，原有信訪化解機制也是造成民事審判監督案件裁判“變形”的一個重要因素，為了化解信訪壓力，一些不具備再審事由的案件可能會啟動再審，或者再審案件可能會因此不當裁判。為了減輕信訪壓力，有的法院更願意對有信訪因素的案件選擇指令再審、發回重審。針對司法實踐中的這些問題，《規定》強調啟動再審應回歸法定標準，不得因指令再審和信訪等因素而降低相關標準。
劃清提審與指令再審的區分線
記者：您剛才講到提審更有利於再審糾錯，《規定》堅持以提審為原則，具體有哪些體現呢？
負責人：2008年最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監督程式若干問題的解釋》（以下簡稱《審判監督解釋》）就明確了再審以提審為原則，其中第二十七條規定“上一級人民法院經審查認為申請再審事由成立的，一般由本院提審”。但實踐中，指令再審比例仍超過60%，為啟動再審的首選方式。提審原則落實得不好，其中一個重要原因，就是沒有在指令再審和提審兩種方式間劃出清楚的區分線，《審判監督解釋》在確定提審原則後，只模糊規定“最高人民法院、高級人民法院也可以指定與原審人民法院同級的其他人民法院再審，或者指令原審人民法院再審”，界限的模糊，導致指令再審的隨意。
《規定》的一大特點，就是劃清了提審和指令再審的區分線。由四部分的規定，構成一條清晰的區分標準。
首先，法院依職權裁定再審的案件一律提審。上級法院依據民事訴訟法第一百九十八條第二款裁定再審，需確認原生效裁判確有錯誤，既已審查確定錯誤的存在，提審可以更加及時、準確地糾錯，並可避免不必要的重複勞動和可能的矛盾裁判，故《規定》要求依職權再審案件應當提審，沒有任何例外規定。
其次，因當事人申請裁定再審案件，以提審為原則，最高法院、高院在四種情形下可以指令再審：一是依據民事訴訟法第二百條第（四）項、第（五）項或第（九）項裁定再審的；二是發生法律效力的判決、裁定、調解書是由第一審法院作出的；三是當事人一方人數眾多或者當事人雙方為公民的；四是經審判委員會討論決定的其他情形。前三種情形界定清晰且範圍較小，第四種情形則作了極為嚴格的程式性限制，即需要經本院審委會討論，沒有被濫用的空間。
再次，因抗訴裁定再審的案件，由接受抗訴的法院再審。檢察院的抗訴是向同級法院提出的，而抗訴的對象是下級法院的生效裁判，由接受抗訴的法院再審，也體現了提審原則。因民事訴訟法第二百一十一條規定，有民事訴訟法第二百條第（一）項至第（五）項規定情形之一的可以指令再審，《規定》對此也予以明確。
最後，對可能影響再審糾錯效果的情形，進一步排除指令再審的適用。《規定》第二條在堅持提審原則的基礎上，對指令再審開了範圍較小、界定清晰的“口子”，第三條則對開的小“口子”進一步收緊。對原判決、裁定系經原審人民法院再審審理後作出的，或是系經原審人民法院審判委員會討論作出的，以及原審審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的等六種情形，《規定》排除了指令再審的適用。
可以說，《規定》貫徹提審原則較為徹底，對指令再審例外情形的規定範圍小、界定清晰，不至於被濫用。我們有理由相信，《規定》可以發揮避免指令再審隨意性的作用。
依法從嚴界定再審發回重審的適用標準
記者：限制隨意發回重審，應該說是各方的共識，《規定》是如何解決這一問題的？
負責人：法定發回重審的事由，既包括認定基本事實不清，也包括程式嚴重違法，《規定》也從這兩個方面分別依法作了較為嚴格的限定。
根據我們的統計，民事再審發回重審的案件中，以事實方面的原因發回重審的占71%，以程式方面的原因發回重審的占17%，其他原因占12%。相比較而言，司法實踐中以基本事實認定不清發回重審的問題更為突出。為減少發回重審的隨意性，就有必要對事實方面的原因進行嚴格限定。為此，《規定》第四條明確，“原判決認定基本事實不清的”，以“通過庭審認定事實後依法作出判決”為原則，以發回重審為例外，同時規定，對“認定事實錯誤的”不得發回重審。民事訴訟是通過證據規則對證據審核認定後，再根據採信的證據認定事實的，因此民事訴訟中對事實的認定只有三種情況：認定正確、認定錯誤、未作認定。而未作認定又分為兩種情形：一是經過審理但因遺漏或認為沒有必要而未作認定，二是未經審理，因而也沒有認定。對經過審理而未作認定的情形，因相關證據已經過舉證質證，各方當事人的意見已充分陳述，相關訴訟權利已充分行使，故沒有發回重審的必要。只有對基本事實未經過庭審審理，相關證據沒有組織過舉證質證，才需要聽取當事人的意見，才有可能需要發回重審。因此，《規定》只將“未對基本事實進行過審理”，作為“認定基本事實不清”為由發回重審的例外情形。
對“嚴重違反法定程式”的界定主要有兩個方面：一是對程式的限定，明確只有一審程式嚴重違法，才是發回重審的理由。一審程式合法，二審程式存在嚴重違反法定程式情形的，因再審以二審程式審理，可以彌補原二審程式中的程式問題，因而不得發回重審。二是對具體情形的限定，考慮到民事訴訟法第二百條第（七）至（十）項，就是對嚴重違反法定程式的細化，《規定》結合民事訴訟法第一百七十條第一款第（四）項及第二百條第（七）至（十）項的規定，將可以發回重審的程式性事由限定為原判決遺漏必須參加訴訟的當事人等五種具體情形。
關於再審發回重審問題，還需要特別注意，民事訴訟法第一百七十條第二款規定，“原審人民法院對發回重審的案件作出判決後，當事人提起抗訴的，第二審人民法院不得再次發回重審。”依據民事訴訟法第二百零七條，原生效裁判是由第二審法院作出的，或是上級法院提審的，再審案件按照第二審程式審理，所以民事訴訟法第一百七十條第二款的規定也完全適用於再審程式。原審程式中已經發回重審過的案件，再審中發現該案仍具有必須發回重審的法定情形的，不得再發回原第一審人民法院重審。因民事訴訟法的規定較為清晰，《規定》未就此再作專門規定。
指令再審、發回重審裁定應闡明具體理由
記者：《規定》要求指令再審、發回重審的裁定要闡明具體理由，這是基於什麼考慮？
負責人：這主要是針對實踐中不規範司法行為作出的規定。有的法院指令再審、發回重審時習慣附內部函進一步說明。附內部函的做法，容易將法定裁判文書虛化、簡單化，不符合司法公開的要求，也不符合各級法院依法獨立行使審判權的要求。因內部函的意見不需要承擔責任，還容易誘發指令再審、發回重審的隨意性。故《規定》要求全面公開裁定的理由，並達到減少指令再審、發回重審隨意性的效果。
再審應覆蓋當事人再審期間的全部爭議
記者：在再審案件審理範圍方面，《規定》與之前的司法解釋有較大區別，為什麼作這樣的調整呢？
負責人：再審案件的審理範圍，也是長期困擾再審案件審理的一個問題。《審判監督解釋》曾規定，“人民法院應當在具體的再審請求範圍內或在抗訴支持當事人請求的範圍內審理再審案件。”按照這一規定，因當事人申請裁定再審的案件，審理範圍限於申請人的再審請求；因抗訴再審的案件，審理範圍限於檢察機關支持申請人的部分請求。《規定》對此作了調整，抗訴案件不再限於檢察機關支持的範圍，而且還要求對對方當事人提出的再審請求也一併審理和裁判。
《規定》這一調整，實質是強調再審應覆蓋當事人在再審期間的全部爭議。作這樣的調整，主要是基於三點考慮：一是原有規定效果不理想。抗訴案件中，當事人可能有多個請求和理由，檢察機關抗訴時可能會支持了不成立的理由和請求，而對可以成立的請求和理由沒有支持。適用原來的規定，可能會有錯不糾、程式空轉。而因當事人申請啟動的再審案件中，被申請人因擔心再審打破原判決各判項出入形成的利益平衡，也在再審中要求對其他判項作相應改判，如只對申請人的請求進行審判，則被申請人會因利益平衡狀態被打破而對再審案件申請再審，導致“反覆再審”、“多次再審”的出現。二是努力實現“案結事了”。前面已經提到，再審程式是特殊的補救程式，也是最後的審判程式，只有對當事人在再審期間存在的全部爭議進行審理和裁判，對訴爭的矛盾糾紛作最終、實質性的解決，才更可能實現“再審不再”。當然，當事人在再審期間的全部爭議，不應超出原審爭議的範圍。三是進一步理順再審審查和再審審理之間的關係。再審審查與再審審理兩個階段的功能有著較大區別，理念也應該有所不同。再審審查階段的任務是，審查確定當事人的申請事由是否符合法律規定，這一階段應嚴格依法限制審查的範圍，符合法定事由的才裁定再審，以維護生效裁判的穩定性。再審審理階段的任務是，對當事人的再審請求（就是對原判提出的具體的改判請求）依法裁判，這一階段關注對象是再審請求是否有事實和法律依據，應全面覆蓋當事人的爭議，確保再審裁判認定事實清楚、適用法律正確、程式合法，避免再審程式空轉或不必要的反覆。因此，再審審理階段應先讓當事人明確具體的改判請求（即《規定》中所稱的再審請求）以及支持其改判請求的事實和法律依據，再進一步審理確定其依據是否充分，其改判請求是否應該獲得支持，而不應該繼續圍繞申請再審事由是否成立做判斷，並根據事由是否成立自行決定如何處理原判。同時，對對方當事人的改判請求應一併審理，避免只審理一方請求而改判後，對方當事人因利益平衡被打破而申請再審或申請抗訴，導致再次啟動再審，損害司法權威。
發回重審後當事人原訴訟請求和主張不得隨意變更
記者：再審發回重審後，是否意味著所有的訴訟活動都“推倒從頭再來”呢？《規定》對此是什麼樣的觀點？
負責人：民事訴訟法第十三條第一款規定，“民事訴訟應當遵循誠實信用原則”。根據誠實信用原則，當事人在原訴訟程式中的相關訴訟主張、質證及辯論意見，仍對其有約束力。再審案件撤銷原判、發回重審後，當事人變更其原先主張需要有充分的理由和證據，理由不成立或證據不充分的，人民法院不予支持。從這個角度看，再審發回重審案件並非是“另起爐灶重開張”，而應該是原有訴訟程式的繼續。
基於這種理解，再考慮到司法實踐中再審發回重審案件一般歷時較長，為避免問題複雜化、及時解決相關糾紛，《規定》明確再審發回重審案件原則上仍應當圍繞當事人原訴訟請求進行審理。當事人申請變更、增加訴訟請求和提出反訴的，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百五十二條明確規定，只有在四種特殊情況下才予準許，即原審未合法傳喚而缺席判決，影響當事人行使訴訟權利；追加新的訴訟當事人；訴訟標的物滅失或發生變化致原訴訟請求無法實現；當事人申請增加的訴訟請求和提出的反訴，無法通過另訴解決的其他情形。《規定》對此作了指引。
嚴肅審判紀律
記者：我注意到《規定》還對審判紀律提出了要求，這在以往的司法解釋中比較少見，這是出於什麼考慮？
負責人：這主要是基於對指令再審、再審發回重審隨意性較大這一問題的成因分析。民事訴訟法對審查啟動再審標準、裁定再審方式、再審發回重審標準等都有原則性規定，相關司法解釋又做了進一步明確，雖有少許模糊地帶，但根據立法意圖和基本原則足以釐清，嚴格執行而非刻意尋求法律漏洞相關問題完全可以避免或減少。如審查啟動再審方式，民事訴訟法的精神是以提審為原則，《審判監督解釋》第二十七條更是明確“上一級人民法院經審查認為申請再審事由成立的，一般由本院提審。”但實踐中指令再審成為首選方式，顯與法律和司法解釋的要求相悖。再如，對發回重審，再審與二審適用的規定相同，2007年之前再審發回重審比例也一直低於二審，而如今二審發回重審比例逐年走低，再審發回重審比例卻節節攀升遠超二審，顯見主因不是法律規定的模糊和再審的特殊性，而是法律和司法解釋未得到嚴格執行。因此，解決民事案件指令再審和發回重審工作中的相關問題，除了需要制定有關標準外，還需要強調審判紀律，確保法律和司法解釋的規定得到嚴格執行。為此，《規定》第九條明確了審判紀律及責任 。
