政策全文
張家界市人民政府起草地方性法規草案和制定政府規章程式規定
第一章 總 則
第一條 為了加強地方性法規草案起草和政府規章制定工作，規範立法程式，提高立法質量和效率，根據《中華人民共和國立法法》《規章制定程式條例》《法規規章備案條例》等法律、法規，結合本市實際，制定本規定。
第二條 市人民政府對地方性法規草案和政府規章的立項、起草、審查、決定以及對政府規章的公布、解釋、修改、廢止等活動，適用本規定。
第三條 政府規章可以就下列事項作出規定：
（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；
（二）屬於本行政區域的具體行政管理事項。
根據前款制定的政府規章，限於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。
沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。
第四條 市人民政府法制部門具體負責地方性法規草案起草和政府規章制定工作的指導、監督和綜合協調，並負責組織起草、審查或者直接起草地方性法規草案和政府規章草案。
區縣人民政府和市有關部門應當按照各自職責，承擔起草地方性法規草案和制定政府規章的具體工作，並積極配合市人民政府法制部門做好政府立法的其他有關工作。
第五條 政府規章的名稱一般稱“規定”“辦法”“實施細則”“實施辦法”等，不得稱“條例”。
第六條 起草地方性法規草案和制定政府規章所需經費由本級財政予以保障。
第二章 立 項
第七條 市人民政府根據本市生態文明建設和經濟社會發展需要，按照統籌兼顧、突出重點、務實管用和“立、改、廢”並重的要求，制定年度立法計畫，根據需要制定五年立法規劃。
第八條 市人民政府法制部門可以通過向區縣人民政府、市有關部門發函和在報紙、網路刊登公告等形式，徵集下一年度地方性法規草案和政府規章的立法建議項目。
涉及規範政府共同行政行為方面的立法建議項目，可以由市人民政府法制部門直接提出。
區縣人民政府提出的立法建議項目涉及全市性或者跨行政區域的事項，應當與市有關部門協商並達成一致，由市有關部門按照本規定提出立項申請。
第九條 區縣人民政府和市有關部門認為需要起草地方性法規草案或者制定政府規章的，應當於上年11月1日前向市人民政府法制部門報請立項，並提交下列材料：
（一）立項申請；
（二）地方性法規草案或者政府規章草案的建議稿；
（三）立項說明（包括立法的必要性和可行性，所要解決的主要問題，擬確立的主要制度等事項，前期調研論證及徵求意見情況等）；
（四）立法依據文本及相關參考資料。
第十條 提出立項申請的區縣人民政府和市有關部門，應當認真查閱國家、省、市同類法律、法規和規章的相關規定，深入調查研究，進行充分論證。
第十一條 市人民政府法制部門負責對立項申請和立法建議進行梳理、匯總，經深入調查研究，組織有關部門、專家進行論證，符合條件的，提出立法項目建議，形成年度立法計畫，報送市人民政府批准後，以市人民政府辦公室檔案公布實施。
建議列入年度立法計畫和五年立法規劃的地方性法規草案項目，應當徵求市人民代表大會法制委員會、有關專門委員會、常務委員會立法工作機構的意見，與市人民代表大會常務委員會年度立法計畫和五年立法規劃確定的地方性法規項目相銜接。
第十二條 市人民政府年度立法計畫和五年立法規劃由市人民政府法制部門組織實施並監督執行，不得擅自調整。未列入年度立法計畫的項目，確屬實際所需、條件成熟需要增補列入年度立法計畫的，由涉及的市有關部門或者區縣人民政府按照本規定相關要求報送有關材料，由市人民政府法制部門審核，報請市人民政府決定後，按有關規定執行。
第三章 起 草
第十三條 地方性法規草案和政府規章草案的起草，原則上由提出立項申請的單位或者該立法項目的主要實施部門或者行業主管部門承擔。起草單位可以邀請有關組織、專家參與起草或者直接委託有關組織、專家起草。
涉及多個部門或者重大、複雜的立法項目，由市人民政府指定主辦部門起草，其他有關部門參與。
涉及規範政府共同行政行為方面的立法項目，由市人民政府法制部門直接起草，其他有關部門積極配合。
第十四條 地方性法規草案和政府規章的起草單位應當確定項目負責人、起草工作人員以及工作方案，按計畫要求組織地方性法規草案和政府規章起草工作。
第十五條 起草地方性法規草案和政府規章草案，應當深入調查研究，總結實踐經驗，借鑑國內外同類立法的成功做法，並符合下列要求：
（一）與上位法不相牴觸，與同等效力的其他地方性法規或者規章相協調、銜接；
（二）有關法律、法規、規章已經明確規定的內容，原則上不作重複規定；
（三）行政處罰、行政許可、行政強制措施等依法設定；
（四）符合本市實際，體現改革精神，促進經濟社會發展；
（五）體現行政機關的職權、責任相統一和公民、法人及其他組織的權利、義務相統一；
（六）具有前瞻性，能在較長時間和一定範圍內普遍適用；
（七）具備實施的環境和條件；
（八）邏輯嚴密、條理清楚、結構嚴謹、文字簡潔、用語準確、明確具體，具有可操作性；
（九）法律、法規規定的其他要求。
第十六條 起草單位起草地方性法規草案和政府規章草案應當進行充分論證，可以採取下列方式徵求意見：
（一）以徵求意見函、召開徵求意見會等形式徵求上級、本級及下級有關部門、管理相對人等方面的意見；
（二）通過報紙、網路等媒體公布徵求意見稿徵求社會各界和廣大市民的意見；
（三）內容涉及重大法律問題或者特殊專業技術問題的，起草單位應當召開論證會，聽取有關方面的專家或者其他專業人員的意見；
（四）內容直接涉及廣大公民、法人和其他組織切身利益的，起草單位應當舉行聽證會；存在重大分歧、公眾關注程度高的，起草單位應當向社會公布，徵求社會各界的意見。
徵求意見時，有關部門和單位應當認真研究並提出書面意見，加蓋本部門和單位公章後，按要求反饋。
舉行聽證會的，應當按《規章制定程式條例》第十五條的規定實施。
第十七條 地方性法規草案或者政府規章草案在報送審查前，起草單位內部或者下屬單位有分歧意見的，起草單位應當進行協調；其他部門和單位有分歧意見的，起草單位應當邀請有關部門和單位進行協商，有關部門和單位應當積極配合併派員參加。
經過協商不能達成一致意見的，起草單位向市人民政府法制部門報送地方性法規草案或者政府規章草案送審稿時，應當據實報送不同意見的相關材料。
第十八條 地方性法規草案和政府規章草案送審稿應當由起草單位的法制機構進行審核，經起草單位負責人集體討論通過，由單位主要負責人簽署後，報送市人民政府法制部門審查。
第十九條 起草單位應當按照市人民政府年度立法計畫安排，按程式及時完成地方性法規草案和政府規章草案的調研、起草、論證和報送工作。
因特殊情況不能完成或者需要延期完成起草和報送工作的，起草單位應當及時向市人民政府提交書面報告說明情況，並經市人民政府同意後抄送市人民政府法制部門備案。
第二十條 市人民政府法制部門應當加強對地方性法規草案和政府規章草案起草工作的指導和協調，可先期參與調研、論證、聽證等事項。
第四章 審 查
第二十一條 地方性法規草案和政府規章草案送審稿報送市人民政府法制部門審查時，應當提交下列材料：
（一）送審報告；
（二）送審稿文本及其起草說明；
（三）起草所依據的法律、法規、規章和政策文本；
（四）以各種形式徵求意見的書面意見和相關會議記錄；
（五）召開聽證會的，提交聽證會報告；
（六）涉及地方性法規、政府規章需要廢止或者修改的，附擬廢止或者擬修改的地方性法規、政府規章文本；
（七）立法調研報告和參考其他城市同類立法項目的相關資料；
（八）其他需要提交的有關材料。
前款規定提交的材料，應當報送一式5份。
起草單位提交的材料不符合本條第一款、第二款規定的，應當在5個工作日內補齊。
第二十二條 地方性法規草案和政府規章草案送審稿的起草說明，應當包括下列主要內容：
（一）擬規範事項的現狀及需要解決的主要問題；
（二）起草的依據和過程；
（三）主要內容及重要條款設定的詳細理由；
（四）徵求意見及分歧意見協調情況；
（五）其他需要說明的問題。
第二十三條 市人民政府法制部門對起草單位報送的地方性法規草案和政府規章草案送審稿主要從以下方面進行審查：
（一）是否列入年度立法計畫；
（二）報送材料是否齊全，格式是否符合要求；
（三）是否符合憲法、法律、法規規定，是否與其他地方性法規、規章相銜接；
（四）是否正確處理了不同意見和建議；
（五）是否符合立法技術的要求；
（六）需要審查的其他內容。
第二十四條 地方性法規草案和政府規章草案送審稿有下列情形之一的，市人民政府法制部門可以緩辦或者退回起草單位：
（一）未列入年度立法計畫的；
（二）經審查發現制定的基本條件尚不成熟的；
（三）主要內容不符合上位法相關規定的；
（四）立法技術上存在重大缺陷，需要作全面調整和修改的；
（五）有關部門對送審稿的主要內容存在較大爭議，起草單位未與有關部門協商的；
（六）送審稿未實施法定程式的；
（七）送審材料不齊全，格式不符合要求的；
（八）不符合本規定第十五條規定的。
第二十五條 市人民政府法制部門審查地方性法規草案和政府規章草案送審稿時，應當深入調查研究，根據情況以適當形式徵求區縣人民政府、市有關部門、社會各界及有關專家的意見。
區縣人民政府、市有關部門應當認真組織研究並提出意見，經主要負責人簽字並加蓋單位公章後，按要求及時反饋。
第二十六條 地方性法規草案和政府規章草案送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，或者有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未實施或者未按要求實施公開徵求意見、論證、聽證等程式的，市人民政府法制部門可以要求起草單位補正相關程式，也可以直接組織實施。
第二十七條 市人民政府法制部門應當客觀公正、實事求是地認真研究各方面的意見，充分吸納合理意見。對有重大意見分歧的內容、條款，應當組織有關部門進行協調，經協調達不成一致意見的，可以提請市人民政府組織協調，也可以提出處理意見報市人民政府決定。
第二十八條 市人民政府法制部門對地方性法規草案和政府規章草案送審稿進行審查、組織論證後，會同起草單位修改完善，形成草案及其起草說明。
起草說明應當包括本規定第二十二條規定的內容、對草案送審稿的審查過程、對重大爭議問題和不同意見的協調處理情況等內容；召開聽證會的，還應當對聽證會情況進行說明。
第二十九條 地方性法規草案和政府規章草案及其起草說明，由起草單位主要負責人簽署，提出提請市人民政府審議的建議。市人民政府辦公室應當按程式及時提請市人民政府常務會議或者全體會議審議。
第五章 審議、決定、公布、備案和解釋
第三十條 市人民政府常務會議或者全體會議審議地方性法規草案和政府規章草案時，由起草單位作起草說明，市人民政府法制部門根據需要作補充說明。與地方性法規草案和政府規章草案內容有關的部門主要負責人列席或者出席會議。
有關部門對草案提出意見的，對同一問題除發生新情況外，應當與徵求意見時反饋的意見或者協調達成的意見相符，不得重新提出異議。
第三十一條 經市人民政府常務會議或者全體會議審議通過的地方性法規草案和政府規章草案，由起草單位按照會議審議要求修改，經市人民政府法制部門審核後，由市人民政府辦公室按程式及時報市長簽署。審議未通過的，按照會議決定執行。
經審議通過的地方性法規草案，市人民政府辦公室應當在市長簽署之日起10個工作日內，以市人民政府議案提請市人民代表大會或者其常務委員會審議。
經審議通過的政府規章草案，市人民政府辦公室應當在市長簽署之日起10個工作日內以市人民政府令印發並公布，及時在《張家界政報》刊登；市人民政府法制部門負責在中國政府法制信息網和《張家界日報》刊登。
在《張家界政報》刊登的政府規章文本為標準文本。
市人民政府令的序號應當保持連續性，並載明制定機關、序號、規章名稱、通過日期、施行時間、市長署名以及公布日期。
第三十二條 政府規章應當自公布之日起30日後施行，但涉及國家安全以及公布後不立即施行將有礙規章施行的，可以自公布之日起施行。
第三十三條 政府規章應當自公布之日起30日內，由市人民政府法制部門依法報送國務院、省人民代表大會常務委員會、省人民政府、市人民代表大會常務委員會備案。
第三十四條 政府規章的解釋權屬於市人民政府。
政府規章解釋由實施機關提出需要解釋的建議，經市人民政府法制部門審查，或者由市人民政府法制部門直接提出解釋建議，報送市人民政府批准後公布。
政府規章的解釋與政府規章具有同等效力。
第六章 清理、修改和廢止
第三十五條 政府規章實施後滿5年，實施機關應當對其實施情況進行評估。
涉及人民民眾重大利益、事關經濟社會發展大局或者多個部門實施、規範政府共同行政行為的政府規章實施情況，市人民政府法制部門可以組織開展評估工作。
政府規章評估工作結束後，實施機關或者組織評估的部門應當提出明確的評估結論，撰寫政府規章評估工作報告報送市人民政府。
第三十六條 政府規章施行後每隔5年，實施機關應當對其進行清理。必要時，市人民政府法制部門可以組織有關部門進行清理。
第三十七條 由市人民政府起草經市人民代表大會或者其常務委員會審議通過並公布的地方性法規和市人民政府公布的規章有下列情形之一，需要修改或者廢止的，按照本規定執行：
（一）與上位法相牴觸的；
（二）所依據的法律、法規已經修改或者廢止的；
（三）已經被新出台的法律、法規或者規章取代的；
（四）調整對象已經消失或者發生變化的；
（五）實施機關發生變化的；
（六）按照規定進行清理和評估後，認為需要修改或者廢止的；
（七）其他需要修改或者廢止的情形。
第七章 附 則
第三十八條 本規定自公布之日起施行。
內容解讀
2016年10月28日，市長王志剛簽署了市政府第44號令，決定公布《張家界市人民政府起草地方性法規草案和制定政府規章程式規定》 (以下簡稱《規定》)，這是張家界市取得地方立法權以來，決定頒布實施的首部地方政府規章。近日，市政府法制辦負責人就《規定》的有關問題回答了記者的提問。
問：請介紹一下制定本《規定》的背景。
答：2015年《立法法》修正實施後，賦予了設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面事項制定地方性法規和規章的權利，為地方市州結合自身實際立法提供依據，對經濟社會發展及依法行政具有重要意義。今年年初，按照市人大立法安排，市政府組織起草了《張家界市城鎮綠化條例(草案)》的議案，法制辦全程參與了第一部地方性法規的起草。在這部法規起草過程中，我們主要參照了省政府起草地方性法規草案的程式，摸索適合規範的立法程式，積累了一定的立法工作經驗，也認識到制定《規定》，對於加強地方性法規草案起草和今後政府規章制定工作，規範立法程式，提高立法質量和效率，是非常重要和必要的。
問：請問政府可以就哪些事項起草地方性法規和制定政府規章?
答：設區的市的立法權是有限的，起草地方性法規和制定政府規章都限於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個方面。沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章還不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。
問：哪個部門負責起草、審查?
答：市人民政府法制部門具體負責地方性法規草案起草和政府規章制定工作的指導、監督和綜合協調，並負責組織起草、審查或者直接起草地方性法規草案和政府規章草案。區縣人民政府和市有關部門應當按照各自職責，承擔起草地方性法規草案和制定政府規章的具體工作，並積極配合市人民政府法制部門做好政府立法的其他有關工作。
問：如何立項?
答：為規範立項，《規定》作出了下列規定：一是市政府根據經濟和社會發展需要，制定年度立法計畫，根據需要制定五年立法規劃。二是縣區政府和市政府有關部門需要制定規章的，應當於上年11月1日前向市政府法制部門報送立項申請。 (下轉7版) (緊接1版)三是市政府法制部門應當研究論證立項申請和立法項目建議，擬訂年度立法計畫，報市政府批准後公布。 四是未列入年度立法計畫的項目，確屬實際所需、條件成熟需要增補列入年度立法計畫的，由涉及的市有關部門或者區縣人民政府按照本規定相關要求報送有關材料，經市人民政府法制部門審核，報請市人民政府決定後，按有關規定執行。
問：請談一下如何做好起草工作。
答：為規範起草工作，《規定》對起草方式、起草要求、徵求意見、組織聽證、送審稿簽署及起草說明等作了規定。地方性法規草案和政府規章草案的起草，原則上由提出立項申請的單位或者該立法項目的主要實施部門或者行業主管部門承擔。起草單位可以邀請有關組織、專家參與起草或者直接委託有關組織、專家起草。草案應當進行調查研究，通過網上徵求意見、發布徵求意見函和召開座談會、論證會、聽證會等形式，廣泛聽取公民、法人、其他組織和有關部門的意見。地方性法規草案和政府規章草案送審稿應當由起草單位的法制機構進行審核，經起草單位負責人集體討論通過，由單位主要負責人簽署後，報送市人民政府法制部門審查。
問：請介紹政府法制部門如何開展審查工作。
答：為規範審查工作，《規定》作了下列規定：一是草案送審稿由市政府法制部門負責統一審查，並明確了審查內容。二是市人民政府法制部門應當客觀公正、實事求是地認真研究各方面的意見，充分吸納合理意見。對有重大意見分歧的內容、條款，應當組織有關部門進行協調，經協調達不成一致意見的，可以提請市人民政府組織協調，也可以提出處理意見報市人民政府決定。
問：如何進行審議、公布和備案?
答：《規定》規定，地方性法規草案和政府規章草案及其起草說明，由起草單位主要負責人簽署，提出提請市人民政府審議的建議。市人民政府辦公室應當按程式及時提請市人民政府常務會議或者全體會議審議。經審議通過的地方性法規草案，市人民政府辦公室應當在市長簽署之日起10個工作日內，以市人民政府議案提請市人民代表大會或者其常務委員會審議。經審議通過的政府規章草案，以市人民政府令印發並公布，及時在《張家界政報》《張家界日報》和中國政府法制信息網刊登。在《張家界政報》刊登的政府規章文本為標準文本。政府規章應當自公布之日起30日內，由市人民政府法制部門依法報送國務院、省人民代表大會常務委員會、省人民政府、市人民代表大會常務委員會備案。
