政策全文
前言
黃河下游灘區是黃河河道的組成部分，既是黃河行洪、滯洪、沉沙的場所，也是區內民眾生產生活的基本空間。長期以來，受汛期洪水淹沒威脅等因素影響，灘區基礎設施較為薄弱，經濟社會發展相對落後。黨中央、國務院高度重視黃河下游灘區治理和灘區民眾脫貧致富工作。習近平總書記強調，要順應人民民眾對美好生活的嚮往，堅持以人民為中心的發展思想，以保障和改善民生為重點，發展各項社會事業，加大收入分配調節力度，打贏脫貧攻堅戰，保證人民平等參與、平等發展權利，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕的目標穩步邁進。李克強總理多次就黃河下游灘區居民遷建工作做出重要指示批示，並於 2017 年 5 月赴河南省黃河灘區考察並主持召開現場會，研究推進黃河灘區居民遷建工作。按照黨中央國務院決策部署，在深入基層調研、系統總結試點經驗、廣泛徵求民眾意願、認真聽取專家和基層政府意見的基礎上，制定了山東省黃河灘區居民遷建規劃。本規劃是指導山東省黃河灘區居民遷建的重要依據 。
現狀分析
一、山東省黃河灘區經濟社會發展情況
黃河山東段由東明縣入境，在東營市墾利區入渤海，河道長628公里。灘區總面積1702平方公里，涉及9個市、26個縣（市、區），居住人口60多萬人。由於歷史、自然、政策性及管理體制等因素相互交織，黃河灘區經濟社會發展滯後，主要呈現四個特點：一是涉及範圍廣。沿黃涉及市縣多，灘區面積大且相對集中，其中菏澤市僅東明縣就達692平方公里。二是產業基礎弱。受特殊地理環境等因素制約，灘區洪災風險大，自救能力差，產業發展嚴重受限，以種植業為主，基本無工業，屬於典型的農業經濟，經濟發展落後，民眾收入水平低。三是基礎設施條件差。灘區投入嚴重不足，難以布局建設較大的基礎設施，交通、水利、電力等設施薄弱，教育、醫療、文化等社會事業發展滯後，灘內外經濟社會發展差距不斷加大。四是貧困人口多。黃河灘區貧困發生率高，2015年有省定貧困村82個、建檔立卡貧困人口4.3萬人 。
二、山東省黃河灘區防洪安全建設存在的主要問題
新中國成立以來，山東黃河灘區陸續實施了就地就近築村台遷建、外遷安置、防洪撤離道路建設等工程，取得了一定成效，對保障黃河行洪安全和灘區民眾生命財產安全起到了積極作用。但由於資金投入不足、土地調整困難等原因，灘區安全建設滯後，外遷人口規模小，已建避水設施標準低、數量少，部分村莊受淹幾率較大，缺乏安全保障。主要存在三方面問題： （一）已建避水工程整體抗洪能力低。現有的避水村台多以民眾自建為主，多數高度不夠，且以孤立房台為主，民眾生產生活極為不便。（二）外遷安置返遷問題突出。1996年8月黃河洪水後，下游灘區採用堤防背河側外遷方式安置了部分民眾，但由於安置新村房屋面積小、缺乏必要的公共基礎設施，部分安置區位於鹽鹼低洼地區，房屋潮濕無法入住，多種因素綜合作用，民眾返遷較多。（三）防洪撤離道路不達標。灘內已建防汛道路及撤離道路標準低、里程少，且現有道路中的等級公路較少，路面寬度、質量不一，甚至還有部分村莊不通公路，不能滿足及時撤離轉移的需要 。
三、山東省黃河灘區居民遷建試點情況
（一）遷建試點進展情況 2015年以來，山東省開展了兩期黃河灘區居民遷建試點，共外遷安置東平、鄄城等4個縣的1.3萬人 。
（二）試點主要做法
1. 合理確定試點範圍和標準。按照國家要求，優先選擇受洪水威脅較大的“落河村”“近堤村”，同時具備民眾意願統一、地方政府積極性高等條件，確保遷建項目有序實施。參照《山東省農村新型社區規劃建設管理導則》等規範，人均住房面積控制在40平方米。2. 嚴格履行審批程式。項目縣編制試點實施方案，報水利部黃河水利委員會審查後，省政府批覆，明確試點範圍、規模、投資等。3. 充分尊重遷建民眾意願。項目建設各個環節充分傾聽民眾意見，接受民眾監督，保障民眾知情權、參與權、監督權，提高民眾滿意度。4. 積極最佳化安置方式。結合新型城鎮化，在灘外建設大型社區，以集中安置為主，分散安置為輔。5. 多渠道籌集建設資金。按照“各級政府補一塊、土地置換增一塊、遷建民眾籌一塊”的思路，多渠道統籌解決資金需求。6. 強化產業就業支撐。在規劃建設安置新社區的同時，同步科學規劃適宜產業，建設特色優勢產業園區，完善遷建就業促進扶持政策，解決民眾就業發展問題 。
四、實施黃河灘區居民遷建的重要性和緊迫性
（一）實施灘區居民遷建，是保障民眾生命財產安全，實現灘區長治久安的必然選擇。1950年至今，山東省黃河灘區遭受不同程度的洪水漫灘20餘次，累計受災660多萬人次。尊重黃河自然規律，通過外遷或集中建設村台等多種方式安置，有利於進一步完善防洪體系，有效保障民眾生命財產安全 。
（二）實施灘區居民遷建，是加快灘區民眾脫貧致富，同步實現全面小康的當務之急。灘區生產生活條件比較惡劣，普遍面臨“住房難、行路難、澆地難、吃水難、上學難”等問題。其中，最難的還是住房問題，存在“三年攢錢、三年築台、三年蓋房、三年還賬”的困境，安居是灘區民眾最大的期盼。加快灘區居民遷建，幫助灘區民眾實現“安居夢”，是推進重點區域加快發展的現實需要，是確保全面小康社會道路上不落一戶、不漏一人的必然要求 。
（三）實施灘區居民遷建，是科學合理安排灘區生產，增強自我發展能力的重大舉措。小浪底水利樞紐工程的實施，使黃河安瀾有了重要保障，為科學開發利用黃河灘區資源創造了有利條件。把灘區居民遷建與新型城鎮化、與長遠發展相結合，引導灘區民眾由散居轉向新社區集中居住，促進土地資源的集約節約利用，布局發展鄉村旅遊、特色種養業、電商物流等產業，能夠使灘區民眾長期受益，增強“造血”功能，實現可持續發展。（四）實施灘區居民遷建，是保護灘區生態環境，構建生態安全螢幕障的內在要求。黃河灘區擁有豐富的濕地生態資源，是黃河下游重要的生態安全螢幕障。實施灘區居民遷建，統籌兼顧生態、生產和生活，將全面改善灘區生態面貌，放大生態功能和效應，維護區域生態穩定和平衡，為山東全省及沿黃地區生態安全提供有力支撐 。
五、實施黃河灘區居民遷建有利條件和主要困難
（一）有利條件
1. 面臨重大政策機遇。黨中央、國務院高度重視灘區居民遷建和民眾脫貧致富問題。國務院批覆的《黃河流域防洪規劃》提出，要“合理引導灘區民眾逐漸外遷”。黃河灘區居民遷建試點被納入國務院要求加快建設的172項重大水利工程範圍，已連續實施兩期。國家明確灘區居民遷建由試點轉入全面實施，將給予中央補助資金政策支持，統籌包乾使用。2. 具備相應的經濟實力。經過多年的改革發展，山東省已進入工業化、城鎮化、信息化和農業現代化“四化”同步發展加速期，經濟實力顯著增強，為灘區居民遷建提供了堅實保障。3. 擁有良好民眾基礎。通過前兩批試點的實施，示範帶動作用凸顯，民眾遷建願望強烈。青壯年勞動力大部分轉移到城鎮就業，生產生活方式發生深刻變化，為灘區居民遷建創造了較好條件 。
（二）主要困難
黃河灘區居民遷建時間緊、任務重、要求高、統籌協調難度大，歷史性、特殊性、複雜性、攻堅性“四性”特徵明顯，面臨著諸多困難和挑戰。1. 灘區所在市縣可用財力不足。灘區大多位於山東省欠發達地區，經濟社會發展水平總體不高，地方財力較弱。民眾收入水平較低，自籌能力差。2. 遷建規模大時間緊。全省需要三年安置黃河灘區60.62萬人，並需同步配套建設基礎設施和公共服務設施。灘區居民遷建涉及範圍之廣、人口規模之大、建設投資之多、時間安排之緊，都是歷史上前所未有的，任務艱巨繁重。3. 居民遷建和後續致富統籌難度大。灘區居民遷建涉及到民眾調查摸底、政策協調、資金籌措、安置區建設、舊村復墾、後續社會保障等諸多方面，需各級各層面合力推進，統籌協調難度大。同時，遷建既要搬得出，又要穩得住，更要保證民眾能就業可致富，後續發展任務非常艱巨 。
總體思路
一、指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，認真落實李克強總理關於黃河灘區居民遷建的指示要求，以保障黃河安瀾、實現灘區民眾“安居夢”和致富奔小康為目標，匯集各方資源，創新遷建方式，著力提高基礎設施和公共服務水平，著力改善生產生活條件，著力培育後續發展產業，以遷建促發展，以發展助遷建，努力實現灘區民眾遷得出、穩得住、可發展、能致富，促進黃河灘區長治久安和經濟社會可持續發展 。
二、基本原則
堅持政府主導，民眾自願。發揮政府主導作用，抓好組織動員，搞好頂層設計，強化政策引導，督促責任落實，切實形成工作推力。充分尊重民眾意願，保障民眾合法權益，把灘區居民遷建打造成民眾滿意的民生工程、德政工程。堅持省負總責，市縣落實。合理劃定各級責任，層層簽訂責任狀，明確目標任務和配套政策，健全工作推進機制。省級重點做好統籌規劃、政策制定和督導考核，市級承擔主體責任，縣級具體負責組織實施。堅持因地制宜，分類施策。統籌考慮遷建規模、環境容量、籌資能力等因素，區分輕重緩急，科學確定遷建目標和建設時序，合理選定築村台、外遷等安置方式，積極穩妥加快實施。堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度。堅持整合資源，創新機制。加大資金整合力度，盤活各類政策資源，多渠道籌措建設資金。圍繞土地、金融、就業創業等，創設政策措施，最佳化工作流程，滿足灘區居民遷建的需求。堅持產業為基，就業為本。依託當地資源稟賦和產業優勢，大力發展特色產業，培育壯大主導產業，增強遷建區域經濟發展後勁。加強職業技能培訓，促進就業創業，拓寬增收渠道，增強遷建民眾自我發展、脫貧致富的能力。堅持生態搬遷，綠色發展。樹牢綠水青山就是金山銀山的發展理念，將灘區居民遷建與保護生態相結合，打好綠色生態牌，切實把生態優勢轉化為經濟優勢，促進灘區生產、生活、生態協調並進 。
三、主要目標
到2020年，全面完成灘區居民遷建各項任務，基本解決60.62萬灘區居民的防洪安全和安居問題。其中，外遷安置人口14.10萬人，就地就近避洪安置人口34.97萬人（就地就近築村台安置13.89萬人，築堤安置15.97萬人，舊村台改造提升安置5.11萬人），採用臨時撤離措施安置人口11.55萬人 。
建設任務
一、外遷安置住房
外遷安置征地根據《山東省新型農村社區建設技術導則（試行）2013年》的要求及已建試點工程標準，人均用地面積40平方米（包括公共設施用地、生產設施用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、工程設施用地和綠地等）。住房面積參照國家發展改革委、財政部、水利部《關於幫助各地開展大中型水庫移民避險解困試點工作的通知》及已建試點工程標準，人均住房面積按40平方米控制 。
二、就地就近避洪設施
（一）就地就近築村台。築村台安置征地根據《黃河流域綜合規劃（2012—2030年）》的要求及已建試點工程標準，人均用地面積80平方米（包括公共設施用地、生產設施用地、倉儲用地、交通用地、道路廣場用地、工程設施用地和綠地等）。住房面積參照國家發展改革委、財政部、水利部《關於幫助各地開展大中型水庫移民避險解困試點工作的通知》及已建試點工程標準，人均住房面積按40平方米控制 。
（二）築堤保護。結合黃河下游實際情況，根據國家頒布的《防洪標準》《堤防工程規範》及《黃河流域綜合規劃（2012—2030年）》。新築一級堤防 。
（三）舊村台改造。主要是針對村台破爛不堪、基礎設施落後的舊村台進行改造提升 。
三、臨時撤離道路
臨時撤離道路建設標準參照平原微丘三級公路 。
四、配套設施
依據《關於深入推進農村社區建設的實施意見》要求，參照山東省現行相關公共服務設施配建標準，新社區規劃建設一站式後續服務平台，促進安置區公共服務設施完善、功能配套齊全，為遷建民眾提供良好的公共服務和生活環境 。
資金籌措
規劃總投資共260.06億元，其中外遷安置工程投資95.85億元，就地就近避洪工程投資157.2億元（其中，就地就近築村台115.3億元，築堤保護24億元，舊村台改造提升17.90億元），撤離道路改造提升投資7億元。按“各級政府補一塊、土地置換增一塊、專項債券籌一塊、金融機構貸一塊、遷建民眾拿一塊”的總體思路籌措建設資金 。
環境影響
一、環境影響分析
（一）灘區居民遷建工程對河道行洪影響分析 灘區村莊外遷會擴大河道行洪斷面，有利於黃河河道行洪。村台對河段行洪的影響，主要是村台修建後過水斷面的減少，使設防水位有所抬高。根據規劃分析，新建村台面積占灘地的比例很小，由過水斷面減小而引起的水位抬升幾乎可以忽略不計。護城堤保護部分長平灘區的居民，但護城堤建設將縮窄河道過流斷面，增高影響範圍內的設計防洪水位，減小蓄滯洪量 。
（二）規劃實施對生態功能區的影響分析 根據山東黃河灘區環境現狀分析，其生態系統主要功能是涵養水源、補充地下水、消減洪峰、防止洪澇災害；濕地多樣性保護；防風固沙、農業及林果生產。村莊的外遷可以減輕黃河灘區的生態壓力，新村台建設和舊村復墾，只是土地的置換，規劃的實施並不會改變當地的生態環境現狀，不會影響該區域生態系統的功能。
（三）陸生生態影響分析 1. 陸生植物影響分析。遷建工程將占用大量的土地。臨時用地在工程結束後，將恢復土地原有利用類型，不會對整個區域的生態完整性造成大的影響 。2. 對野生動物的影響分析。黃河下游灘區及大堤外側，除濕地自然保護區外，區域陸生動物以家畜家禽為主，野生動物數量很少，沒有瀕危珍稀動物。因此，工程施工不會對陸生動物的生存環境造成明顯的不利影響 。
（四）水生生態影響分析 黃河灘區居民遷建工程施工活動大多位於堤防或黃河灘地，離黃河水體較遠，不會對黃河水生生物構成影響 。
（五）土地利用影響分析 灘區居民遷建工程將占用大量的耕地，對農業生產有一定的影響，撤離道路用地比例很小，對土地資源影響很小。規劃遷建舊村進行復耕，總耕地面積不但沒有減少，反而增加。
（六）遷建工程環境影響分析 1. 環境容量分析（1）水資源和土地資源環境容量。由於灘區居民遷建為就近安置，水資源環境容量不受制約，遷建村民不做生產安置，不需置換土地，土地資源環境容量不受制約。（2）居住條件環境容量。安置新社區符合城鄉建設規劃，居住條件環境容量滿足灘區居民遷建需要。（3）生態環境容量。安置區為農耕區，對生態資源的破壞不明顯，對生態環境容量不會產生明顯影響。2. 居民生活環境影響分析。外遷居民遷往灘外，仍種植原有耕地，增加了耕作半徑，但外遷可以一勞永逸地解決洪水威脅問題；就地就近築村台進行統一規劃，統一布置供水、排水、交通等基礎設施，可使村莊布局更合理，環境更優美。3. 安置區原居民影響分析。外遷安置減少了安置區原居民的土地資源，需調整耕地進行補償 。
（七）社會環境影響分析 遷建工程實施後，可有效提高防洪能力，保護灘區民眾的生命財產安全 。
二、環境保護對策措施
（一）生態環境影響減緩措施 安置新社區選址儘量少占用耕地、林地；取土場、棄渣場選址應優先考慮荒地、窪地等，儘量少占耕地、林地。工程施工應注意表土保護，將表土進行統一收集、堆放，施工結束後復耕和表土恢復。臨時用地在施工結束後要採取嚴格的跡地恢復措施、土地平整，恢復原有土地利用類型。施工車輛要按照規劃的施工道路行駛，以避免對施工區周邊野生植被的碾壓。在施工過程中發現野生動物棲息場所，要注意進行保護 。
（二）土地利用影響減緩措施 工程儘量少占耕地，用地應給予補償，並按法定程式調整土地利用規劃。工程結束後，遷建舊村及臨時用地要及時復墾耕種杜絕返遷 。
（三）村莊遷建環境保護措施1. 居民生活飲用水。應當加快農村飲水安全工程建設，儘量採取集中供水，保證居民飲用水安全。2. 生活垃圾處理。設定生活垃圾集中收集、處理設施，並保證生活垃圾的定期清運和統一處理。3. 排水工程。安置新社區統一規劃建設排水系統。建設水沖式廁所，對糞污集中處理。4. 水土流失防治。對於基建施工過程中產生的裸露邊坡應及時採取防護措施，產生固體廢棄物要及時清運，布置排水設施及綠化措施，防止各種水土流失 。
三、環境影響評價結論
（一）社會、經濟效益顯著。灘區居民遷建總體規劃的實施可以提高保護區抗禦洪水的能力，保護灘區民眾的生命財產安全。（二）生態效益顯著。規劃實施有利於保持水土，改善生態環境，不會影響生物的多樣性，也不會造成珍稀瀕危物種的損失。（三）集約利用土地。規劃的實施，總耕地面積不但沒有減少，反而增加，用地對土地利用的影響是暫時的 。
綜合來看，環境保護效益遠大於不利影響。規劃實施對黃河下游灘區的防洪安全提供了保證，環境保護效益是主要的，不利影響只是局部的、小範圍的，通過合理的規劃和科學管理可以減輕 。
配套政策
統籌落實好土地、財政稅收、脫貧攻堅、配套基礎設施、產業發展等政策，注重發揮疊加效應，形成政策合力，加大對灘區居民遷建支持力度 。
一、土地支持政策
用足用好城鄉建設用地增減掛鈎政策和各項土地專項資金政策，符合條件的灘區居民遷建村莊全部納入增減掛鈎試點範圍。新增建設用地指標優先支持灘區居民遷建安置新社區及配套基礎設施、公共服務設施建設 。
二、財政支持政策
統籌整合各級各類財政專項資金，支持灘區基礎設施建設，提升灘區公共服務質量，促進灘區產業發展，為實現灘區民眾穩定脫貧和長遠發展創造條件。將現有農村危房改造、棚戶區改造、保障性住房、生態移民等投資政策，在不改變管理渠道和投向的前提下，由灘區縣級政府統籌協調使用 。
三、金融保障政策
鼓勵和引導開發性、政策性、商業性、合作性等各類金融機構加大對灘區支持力度，積極創新金融產品和服務，大力發展地方金融組織，拓寬資金來源渠道，全面提升灘區金融服務水平 。
四、產業發展扶持政策
立足完善促進灘區脫貧致富長效機制，結合當地資源稟賦和產業優勢，用足用好各類產業發展扶持政策，宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游，在產業配套、全域旅遊、城鄉互動、生態農業等方面統籌謀劃，培育壯大主導產業，推動居民遷建、產業培育同步規劃、同步實施，增強灘區經濟發展後勁 。
五、就業創業扶持政策
實施更加積極的就業創業政策，搭建就業創業公共服務平台，千方百計拓展就業渠道，多措並舉激發自主創業積極性，提高灘區民眾脫貧致富奔小康能力 。
六、社會保障政策
深入貫徹落實共享發展理念，加快完善教育、醫療、社會保障和社會救助等政策體系，織牢加密民生保障網，提高基本公共服務均等化水平，增進灘區民生福祉，促進灘區社會和諧穩定 。
組織實施
加強對黃河灘區居民遷建的組織領導，加大統籌協調力度，充分調動各方面主動性、積極性、創造性，形成統一指揮、部門協調的良好局面，凝心聚力將規劃藍圖變為美好現實 。
一、健全協同推進機制
按照“省負總責，市縣落實”的原則，明確責任分工，各司其職，各負其責，確保各項任務抓緊、抓實、抓出成效。省級負責指導開展項目前期工作，協調爭取中央補助政策，研究制定省級支持政策，協調解決重大事項，做好監督考核工作；市級負責統籌制定全市項目實施方案和年度建設安排，指導縣（區）落實建設條件，統籌推進項目實施等，確保項目實施與資金落實相匹配；縣級負責組織開展項目前期工作，籌集建設資金，落實建設條件，組織項目實施，保障工程質量和安全，做好社會穩定等工作 。
二、健全績效考核管理機制
制定黃河灘區居民遷建工作考核辦法，合理劃定各級職責，明確目標任務，層層簽訂責任狀，加強調度監管、督查督辦、考核評估，對成員單位進行督導考核，及時通報結果 。
三、健全社會力量參與機制
社會力量是推進灘區居民遷建工作的重要組成部分，要積極鼓勵並高效引導社會力量參與灘區居民遷建，構建政府、社會與灘區民眾共同參與、互利多贏的新格局 。
四、健全灘區民眾主體參與機制
黃河灘區居民遷建關係到灘區民眾的切身利益，各級各部門要充分認識遷建工作的複雜性、艱巨性、緊迫性，踐行民眾路線，切實做好政策宣傳和民眾發動工作，營造良好的工作環境和氛圍 。
政策解讀
2017年8月1日，經國務院同意，國家發改委正式印發了《山東省黃河灘區居民遷建規劃》（發改農經〔2017〕1461號）。下面我從四個方面簡要介紹《規劃》的有關情況 。
一、《規劃》編制的背景及意義
黃河山東段由東明縣入境，在東營市墾利區入渤海，我省黃河灘區總面積1702平方公里，涉及9個市、26個縣（市、區），居住人口60多萬人。長期以來，受特殊自然地理條件和黃河防洪政策限制，灘區經濟發展滯後，民眾生產生活困難，是全省較為集中連片的貧困地區和新時期脫貧攻堅的重點區域。
實施黃河灘區脫貧遷建，是一項惠當前利長遠的重大民生工程、德政工程，不僅承載著中央對山東的重託，更承載著60萬灘區居民長久以來的“安居夢”“致富夢”，對全省打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會具有重大戰略意義。之所以這樣說，主要是有四個方面原因：
（一）實施黃河灘區脫貧遷建，是黨中央、國務院交給山東的政治任務。黃河灘區是全國的一個特定區域，一直以來，黨中央、國務院對灘區民眾的脫貧問題高度關注，給予了傾力支持，近幾年，國家發改委、財政部等部委先後啟動實施了兩批遷建試點工程，發揮了重要的示範帶動作用。今年4月，李克強總理來我省視察指導期間，強調在全面建成小康社會進程中不要遺忘黃河灘區民眾，5月初，又到河南視察灘區遷建安置工作並召開現場會，明確要求山東3年內全面完成灘區脫貧遷建工作。省委、省政府迅速貫徹落實克強總理重要指示精神，作出全面實施灘區遷建的決策部署，並將其納入全省新舊動能轉換“10+2”重大工程。
（二）實施黃河灘區脫貧遷建，是全省灘區民眾長久以來的熱切期盼。安居才能樂業。由於受產業發展空間限制，灘區民眾作出了巨大犧牲，灘區生產生活條件比較惡劣，普遍面臨著“住房難、行路難、澆地難、吃水難、上學難”問題，但最難的還是住房問題，灘區民眾一直懷揣著“安居夢”。新華社關於我省菏澤一帶灘區民眾 “三年攢錢、三年築台、三年蓋房、三年還賬”的報導，就是真實的寫照。從我們近年實施的6個縣遷建試點來看，民眾擁護率和支持率都非常高。省委、省政府決定全面實施脫貧遷建，正是順應了廣大灘區民眾的意願。
（三）實施黃河灘區脫貧遷建，是補齊全面建成小康社會短板的民生工程。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧開發擺到治國理政的重要位置，提升到事關全面建成小康社會、實現第一個一百年奮鬥目標的新高度，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。長期以來，黃河灘區經濟發展滯後，貧困發生率高，已成為全省打贏脫貧攻堅戰的“難中之難”“堅中之堅”。據統計，涉及遷建任務的17個縣，灘區民眾人均可支配收入不足全省平均水平的一半。目前，全省灘區還有4.3萬建檔立卡貧困人口，這些人口脫貧基礎弱且極易返貧，按照全省脫貧攻堅總目標，今年底要基本完成脫貧任務，灘區民眾脫貧工作壓力很大。
（四）實施黃河灘區脫貧遷建，是建設千里黃河生態經濟走廊的必然要求。黃河灘區擁有豐富的濕地生態資源，是黃河下游重要的生態安全螢幕障。小浪底工程的實施，使黃河安瀾有了重要保障，為科學開發利用黃河空間創造了有利條件。通過實施灘區遷建，一方面與新型城鎮化緊密結合，引導灘區民眾由散居轉向新社區集中居住，促進土地資源的集約節約利用，一方面布局發展鄉村旅遊、特色種養業、精深加工、電商物流等適宜產業，必將全面提升灘區經濟社會發展水平，有效改善灘區生態環境面貌，促進區域協調均衡發展，從而實現維護生態安全、促進經濟發展、增加民眾收入的“多贏”。
二、《規劃》編制過程
為科學指導灘區遷建工作，5月上旬，我委會同省直有關部門迅速啟動總體規劃編制工作。期間，劉家義書記深入灘區調查研究，主持召開專題座談會，安排工作任務，為灘區遷建指明了方向；龔正省長、李群常務副省長多次召開專題會議研究，明確規劃的指導思想、總體目標和重點任務，並赴國家部委銜接會商，爭取政策和資金支持。省扶貧辦、財政廳、水利廳等部門大力支持，協同配合，積極落實籌資渠道和支持政策；我委先後十餘次赴濟南、菏澤等市實地調研，摸清市縣和灘區民眾需求期盼，五次赴國家發改委、水利部、黃委等部門，匯報我省實施灘區遷建的思路框架，明確了遷建方式和重點任務；兩輪徵求沿黃7市和20個省直有關部門的意見建議，進一步增強規劃的針對性；與河南省加強溝通，互訪調研，多次共同赴國家部委爭取灘區遷建支持政策。6月中旬，龔正省長、李群常務副省長在省第十一次黨代會期間召開專題會議，研究審議總體規劃並原則通過，6月20日省政府上報國務院。從規劃啟動到編制完成，用時不到兩個月。7月24日，李克強總理審簽同意我省規劃並作出重要批示，8月1日，國家發改委正式印發規劃，從上報到獲批共歷時41天，既成為我省新舊動能轉換重大工程中首個正式獲批的單項規劃，又標誌著我省黃河灘區脫貧遷建工作取得重大突破。
三、《規劃》的突出特點
《規劃》緊密結合灘區實際和民眾需求，精準設定支持政策，兼顧當前和長遠，著力實現治河與惠民的結合文章。主要體現在三個方面：
一是既著眼當前，又兼顧長遠。堅持科學開發與可持續發展相結合，在確保黃河行洪安全前提下，結合特色小鎮、美麗鄉村建設，統籌考慮搬遷安置、經濟發展、就業創業、生態建設等，培育新的增長點，增強遷建民眾的自我發展能力，確保“搬得出、穩得住、逐步能致富”。
二是既政府主導，又民眾自願。充分發揮各級黨委、政府在灘區遷建中的作用，省級加強統籌謀劃，市縣落實主體責任，著力在規劃引導、政策制定、資金保障等方面抓好推進落實。從灘區民眾切身利益出發，在遷建模式、安置區選址、任務安排等方面充分聽取民眾意見建議，尊重民眾意願，保障民眾利益。
三是既統籌推進，又突出重點。堅持統籌安排與突出特殊區域相結合，省級統籌多渠道建設資金，最佳化投資結構，儘量減輕地方籌資壓力，全省“一盤棋”推進。同時，針對五種遷建方式，最佳化工程設計，突出工作重點，進度安排、政策傾斜上優先考慮遷建任務重、籌資困難的地區，保障遷建工程順利實施。
四、《規劃》的基本框架和主要內容
《規劃》全面分析了黃河灘區經濟社會發展和防洪安全情況、脫貧遷建有利條件和主要困難，提出了指導思想、基本原則、主要目標，制定了外遷、就地就近築村台、築堤保護、舊村台改造提升、臨時撤離道路改造提升五種安置方式，明確了遷建範圍、進度安排、建設任務、投資規模和資金籌措渠道，進行了環境影響評價，提出了土地、財政、金融、產業發展等支持政策及規劃實施保障措施。
《規劃》的主要內容可分為八部分：
第一部分，主要介紹黃河灘區遷建經濟社會發展情況、防洪安全建設存在的主要問題、居民遷建試點情況、實施黃河灘區居民遷建的重要性和緊迫性、實施黃河灘區居民遷建有利條件和主要困難。
由於歷史、自然、政策性及管理體制等因素相互交織，黃河灘區經濟社會發展滯後。 目前實施黃河灘區居民遷建的基礎已經具備，不僅有國家的政策支持，省里具備相應的經濟實力，還擁有良好的民眾基礎，條件趨向成熟。同時，由於黃河灘區居民遷建時間緊、任務重、要求高、統籌協調難度大，歷史性、特殊性、複雜性、攻堅性“四性”特徵明顯，面臨著諸多困難和挑戰，一是灘區所在市縣可用財力不足，民眾收入水平較低，自籌能力差。二是三年時間安置黃河灘區60.62萬人，並同步配套建設基礎設施和公共服務設施，遷建涉及範圍之廣、人口規模之大、時間安排之緊，都是前所未有的。三是灘區居民遷建涉及政策協調、資金籌措、後續生產生活社會保障等諸多方面，需各級各層面合力推進，統籌協調難度大。
第二部分，主要介紹黃河灘區居民遷建的指導思想、基本原則、主要目標。
指導思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，認真落實李克強總理關於黃河灘區居民遷建的指示要求，以保障黃河安瀾、實現灘區民眾“安居夢”和致富奔小康為目標，匯集各方資源，創新遷建方式，著力提高基礎設施和公共服務水平，著力改善生產生活條件，著力培育後續發展產業，以遷建促發展，以發展助遷建，努力實現灘區民眾遷得出、穩得住、可發展、能致富，促進黃河灘區長治久安和經濟社會可持續發展。
基本原則是：堅持政府主導，民眾自願；堅持省負總責，市縣落實；堅持因地制宜，分類施策；堅持整合資源，創新機制；堅持產業為基，就業為本；堅持生態搬遷，綠色發展。
主要目標是：到2020年，全面完成灘區居民遷建各項任務，基本解決60.62萬灘區居民的防洪安全和安居問題。其中，外遷安置人口14.10萬人，就地就近避洪安置人口34.97萬人（就地就近築村台安置13.89萬人，築堤安置15.97萬人，舊村台改造提升安置5.11萬人），採用臨時撤離措施安置人口11.55萬人。灘區居民生產生活條件明顯改善，享有便利可及的基本公共服務，收入水平明顯提高，灘區生態環境有效改善，形成灘區經濟社會可持續發展的長效機制。
第三和第四部分，是《規劃》的重點，主要明確了遷建的範圍，即涉及濟南、淄博、東營、濟寧、泰安、濱州、菏澤7個市17個縣，細化了遷建方式、進度安排和建設任務。
在遷建方式上，通過分類實施外遷安置、就地就近築村台、築堤保護、舊村台和臨時撤離道路改造提升等五種方式，其中，①外遷安置，涉及東平、梁山等13個縣區，共4.2萬戶、14.1萬人，建設42個新社區；②就地就近築村台安置，涉及東明、鄄城2縣，共3.87萬戶、13.89萬人，新築村台30個；③築堤保護，涉及平陰、長清、槐蔭3個縣區，共15.97萬人，築堤40.44公里；④舊村台改造提升，涉及長清、濱城、利津等6個縣區，共1.57萬戶、5.11萬人，改造舊村台100個；⑤臨時撤離道路建設，涉及平陰、長清、東平等縣區，共11.55萬人，新建改造道路497.35公里。
具體的進度安排是： 2017年，完成5類項目前期工作，啟動17個新建村台和13個外遷安置新社區工程建設。2018年，全面鋪開工程建設，再開工建設11個村台和29個外遷安置新社區，啟動長清平陰護城堤、舊村台和臨時撤離道路改造提升工程建設。2019年，全面推進各類工程建設，完成全部28個新築村台、13個安置新社區、75箇舊村台改造，以及大部分臨時撤離道路改造提升工程。2020年，全面完成5類工程建設，進行竣工驗收後儘快交付使用，以充分發揮投資效益。
第五部分，主要介紹了投資估算和資金籌措。規劃總投資需要260.06億元，其中外遷安置工程投資95.85億元，就地就近避洪工程投資157.2億元（其中，就地就近築村台115.3億元，築堤保護24億元，舊村台改造提升17.90億元），撤離道路改造提升投資7億元。
按“各級政府補一塊、土地置換增一塊、專項債券籌一塊、金融機構貸一塊、遷建民眾拿一塊”的思路，多渠道籌措建設資金。擬爭取中央補助資金60億，省級籌措補助資金90億元，土地增減掛鈎收益70億元，民眾自籌28億元，濟南市籌資12億元。省級補助資金通過新增財力、專項債券、政策性貸款，以及整合省級相關專項資金等方式籌集。
第六部分，主要介紹了黃河灘區脫貧遷建工程環境影響評價。總體來講，規劃實施對黃河下游灘區的防洪安全提供了保證，環境保護效益是主要的，不利影響只是局部的、小範圍的，通過合理的規劃和科學管理可以減輕。
第七部分，主要介紹了灘區遷建的配套政策和措施。從土地、財政、金融、產業發展、就業創業、社會保障六方面闡述主要政策支持舉措。
在土地政策支持方面，提出用足用好城鄉建設用地增減掛鈎政策和各項土地專項資金政策，將符合條件的灘區居民遷建村莊全部納入增減掛鈎試點範圍，對新增建設用地指標優先支持灘區居民遷建安置新社區及配套基礎設施、公共服務設施建設。在財政支持政策方面，統籌整合各級各類財政專項資金，支持灘區基礎設施建設，提升灘區公共服務質量，促進灘區產業發展，為實現灘區民眾穩定脫貧和長遠發展創造條件。在金融保障政策方面，鼓勵和引導開發性、政策性、商業性、合作性等各類金融機構加大對灘區支持力度，積極創新金融產品和服務，大力發展地方金融組織，拓寬資金來源渠道，全面提升灘區金融服務水平。在產業發展扶持政策方面，結合當地資源稟賦和產業優勢，用足用好各類產業發展扶持政策，在產業配套、全域旅遊、城鄉互動、生態農業等方面統籌謀劃，培育壯大主導產業，推動居民遷建、產業培育同步規劃、同步實施，增強灘區經濟發展後勁。在就業創業扶持政策方面，搭建就業創業公共服務平台，千方百計拓展就業渠道，多措並舉激發自主創業積極性，提高灘區民眾脫貧致富奔小康能力。在社會保障政策方面，加快完善教育、醫療、社會保障和社會救助等政策體系，織牢加密民生保障網，提高基本公共服務均等化水平，增進灘區民生福祉。
第八部分，主要介紹了健全協同推進、績效考核管理、社會力量參與、灘區民眾主體參與等四個方面的機制。通過完善機制，加強對黃河灘區居民遷建的組織領導，加大統籌協調力度，充分調動各方面主動性、積極性、創造性，形成統一指揮、部門協調的良好局面，凝心聚力將規劃藍圖變成美好現實。
新聞界的各位朋友，黃河灘區脫貧遷建是一項重大政治任務和重要民生工程。規劃的實施需要全社會的共同參與，更需要廣大新聞媒體的支持與監督。希望大家加強對規劃的宣傳報導，為規劃實施營造良好的輿論氛圍。我們將在省委、省政府的堅強領導下，強化責任擔當，積極統籌協調，狠抓工作落實，聚焦聚力、精準推進，圓滿完成灘區遷建各項任務，為全面打贏脫貧攻堅戰、加快新舊動能轉換、建設經濟文化強省做出更大貢獻。
黃河灘區居民遷建關係灘區60萬民眾防洪安全和安居樂業，責任重大、使命光榮。作為牽頭協調部門，省發改委將重點採取以下四個方面的措施，確保《規劃》目標任務落地落實：
一是以總體規劃為重點，切實抓好任務分解落實。我們緊緊圍繞推進規劃實施，研究制定了總體規劃重點任務分工方案，近日將予以印發實施，進一步明確專項小組成員單位職責分工，層層分解任務、層層壓實責任，推動各項任務落到實處。積極協調省成員單位，結合灘區遷建實際和部門職能，研究制定支持政策，儘快出台專項方案或規劃，形成“1+N”規劃政策體系，精準指導灘區遷建和產業發展工作。二是以前期工作為重點，切實加快各類工程建設。針對五種遷建方式，配合省有關部門協調推進前期工作，督促指導市縣編制實施方案，建立項目諮詢評估專家庫，抓緊啟動評審程式，力爭年底前完成全部項目的審批立項，為明年大規模開工建設創造條件。根據總體規划進度和市縣建設需求，擬定年度建設任務，及時分解下達投資計畫，儘快啟動工程建設，實現灘區遷建“開門紅”。三是以項目管理為重點，切實規範工程建設實施。按照國家發改委、財政部、水利部等部委通知要求，進一步完善項目資金管理辦法，督促指導市縣按程式推進項目實施。會同審計、紀檢監察等部門，深度參與灘區遷建，強化項目建設監管，促進項目管理規範化，確保工程依法合規。採取“月調度、季通報、年考核”的方式，加強對重點任務的調度考核，及時通報工作進展和重大事項，構建督促檢查長效機制。四是以政策落實為重點，切實保障遷建工程實施。會同省有關部門，加強對上爭取和匯報銜接，積極爭取各渠道政策資金支持。整合各類資源，在中央和省預算內投資等方面，優先支持灘區產業發展和基礎設施建設。加強對相關政策和配套資金的統籌協調，會同省有關部門落實好城鄉建設用地增減掛鈎、住房保障、文教衛生等方面支持政策，切實形成政策合力 。
