產生背景
家庭暴力是一個受到國際社會特別關注的社會問題，也是一個世界性的人權保護難題，截止2012年全球已有125個國家和地區以不同形式的立法禁止家庭暴力；在我國，根據全國婦聯的抽樣調查，全國2.7億個家庭中，有30%的家庭存在不同程度的暴力侵害；在江蘇省，當前家庭暴力投訴量占省婦聯信訪投訴的20%左右，而且連續幾年居高不下。家庭暴力給受害人造成了身體和精神上的嚴重傷害，影響家庭穩定和未成年人成長；家庭暴力具有反覆性和頻發性特點，若得不到及時干預，容易引發以暴制暴的惡性刑事案件，危害社會穩定。因此有效的預防和制止家庭暴力顯得重要而又緊迫。
法治是防治家庭暴力的主要手段，2001年新修訂的《婚姻法》）以立法的形式明確禁止家庭暴力，揭開了我國反家庭暴力立法和司法解釋的序幕，此後《<婚姻法>司法解釋（一）》、《婦女權益保障法》、《未成年人保護法》、最高院《涉及家庭暴力婚姻案件審理指南》、七部委《關於預防和制止家庭暴力的若干意見》等全國性反家庭暴力立法和司法解釋相繼出現，取得了一定的成效，但總體上看，立法進程緩慢，法律規定過於原則，可操作性不強，沒有建立系統干預家庭暴力的體系。包括江蘇在內的全國各地也在不斷探索防治家庭暴力的路徑，積極制定有關預防和制止家庭暴力的地方性政策法規，江蘇省先後制定了《關於預防和制止家庭暴力的意見》、《江蘇省實施<中華人民共和國婦女權益保障法>辦法》、《關於依法處理涉及家庭暴力婚姻家庭案件若干問題的指導意見（試行）》等地方政策法規檔案，推動建立了家庭暴力庇護、傷情鑑定、人民調解、人身安全保護裁定以及社會救助等制度，取得了一定的成效，但我們也發現家庭暴力具有不同於一般暴力侵害的特殊性，目前的法律制度存在干預手段單一、被動和滯後的問題，不能有效解決家庭暴力防治難的問題，家庭暴力的防治需要建立教育、矯治和懲戒相結合的綜合防治法律體系。 首先，從家庭暴力的特點來看，家庭暴力雖然本質上是一種暴力侵害，但家庭暴力又具有隱蔽性、隱私性以及當事人共同利益等不同於一般暴力侵害的特性，其中家庭成員之間所特有的共同利益、身份關係和人身依賴使得單純的懲戒在對家庭暴力的干預中無法完全奏效，無論是自由罰、財產罰，還是聲譽罰，都會對家庭成員的共同利益造成損失，受害人也常不願對加害人施予行政處罰或刑罰，但懲戒措施的少用和慎用又縱容了家庭暴力； 其次，從國家機關的執法實踐來看，目前對家庭暴力的干預存在手段單一、被動以及滯後等問題。由於家庭暴力的特殊性，單純的治安行政處罰不僅不能有效的防治家庭暴力，而且還會增加公安機關的行政風險和成本，稍有不慎會造成公安機關行政訴累，故公安機關在使用行政處罰處理家庭暴力案件時極其謹慎，這也使得公安機關對於家庭暴力的干預變得更加被動和滯後，許多家庭暴力只有演變為惡性刑事案件時才被引起重視； 第三，從信訪投訴反映的問題來看，除了反映國家機關對家庭暴力干預手段單一、被動以及滯後之外，還有許多人投訴反映家庭暴力證據取證困難，公安機關在處理家庭暴力過程中雖然做了大量的工作，如制止、勸解、訓誡等，但這些工作大多採取口頭的方式，沒有留下書面的證據，受害人對家庭暴力取證意識薄弱，法院對家庭暴力的認定證據要求嚴格，受害人在離婚和損害賠償訴訟中因證據缺失而很難得到支持，這也更縱容了家庭暴力； 第四，從現有立法來看，無論是全國性的立法還是江蘇地方性立法，都沒有形成教育、矯治和懲戒相結合干預家庭暴力的綜合法律制度，沒有確立家庭暴力綜合防治的主管機關，缺乏對加害人進行教育和矯治的制度規範，對家庭暴力的干預手段依然停留在主要依靠公安機關的調解和懲戒上，也沒有充分發揮教育和矯治的作用。此外全國性的立法還沒有建立靠前干預的制度，雖然包括江蘇省在內的部分省份建立了人身安全保護裁定等靠前干預的制度，但僅局限於婚姻家庭案件訴訟過程中，無法更廣泛的發揮其作用。對比和借鑑世界其他先進國家和地區的立法，我們發現他們大多制定了綜合性的家庭暴力防治法，強調將教育、矯治和懲戒等手段的綜合運用，強調靠前干預，如我國台灣地區的《家庭暴力防治法》設立了民事保護令、加害人處遇和教育、懲罰等制度，將教育預防、矯治處遇和懲戒等多種干預手段相結合，取得了很好的效果。
正是基於以上的實踐和認識，江蘇省婦聯和省公安廳等部門積極探索防治家庭暴力的新路徑，結合江蘇地方實際，借鑑國內外先進立法經驗，本著嚴謹的態度，在積極試點和充分調研論證的基礎上，四部門聯合出台了《江蘇省家庭暴力告誡制度實施辦法（試行）》，旨在充分運用治安行政指導手段，將教育、矯治和懲戒相結合，發揮教育和矯治在防治家庭暴力中的作用，以推動解決當前家庭暴力干預手段被動、單一和滯後的問題。
設立目的
建立家庭暴力告誡制度的根本目的在於預防和制止家庭暴力，保護受害人合法權益，維護家庭和諧和社會穩定；具體目的主要在於推動以下問題的解決：
1、推動解決當前干預家庭暴力手段單一問題。設立告誡制度，公安機關除了懲戒之外，還可以通過正式的教育、說服、警示、訓誡等治安行政指導手段干預家庭暴力，發揮教育、矯治在防治家庭暴力中的作用，從根本上改變了過去對依法不予處罰的輕微家庭暴力行為缺乏有效干預、遏制手段的狀況，也有利於受害人對家庭暴力證據的收集取證；
2、推動解決干預家庭暴力手段被動問題。行政指導相比行政處罰具有非強制性、非僵硬性、民主性和非專制性等特點，更符合行政相對方意願，更適合婚姻家庭糾紛的處理特點，不僅有利於減少加害人對治安行政管理的牴觸和阻力，也有利於減少公安機關進行治安行政管理的成本和降低訴訟風險，增強公安機關防治家庭暴力的主動性；
3、推動解決干預家庭暴力手段滯後問題。相比江蘇省之前制定的人身安全保護裁定製度，告誡制度不再局限於法院訴訟過程，具有更廣的適用範圍，為公安機關提供了一種靠前干預家庭暴力的手段，有利於將家庭暴力消滅在萌芽狀態。告誡制度主要針對情節輕微家庭暴力的干預，側重教育和預防，有利於降低行政成本和風險，增強公安機關靠前干預家庭暴力的主動性；
4、推動解決當前家庭暴力受害人取證困難問題。告誡制度對公安機關的調查取證和告誡程式有嚴格的要求，在證據收集充分的情況下進行書面告誡，改變過去處理輕微家庭暴力只是口頭教育、警示和勸導，不留痕跡的局面，這有利於規範公安機關對家庭暴力案件的調查取證程式，及時固定家庭暴力證據，為受害人將來的維權訴訟提供證據支持；
5、推動解決各種干預手段不相互結合的問題。告誡制度對治安行政指導和治安行政處罰進行了緊密的銜接，將教育和懲戒緊密結合。同時，告誡制度也明確了婦聯組織參與督促加害人糾正違法行為的職責，這和我國台灣地區《家庭暴力防治法》中的加害人處遇計畫有相似之處，就是要對加害人實施認知教育輔導、心理輔導、精神治療、戒癮治療，發揮矯治在家庭暴力干預中作用。
法律依據
家庭暴力告誡制度作為一種運用行政指導手段防治家庭暴力的制度，其法律依據主要有兩方面，一方面是防治家庭暴力的法律依據，這方面的法律依據很多，如《婚姻法》、《婦女權益保障法》、《未成年人保護法》、《老年人權益保障法》、《殘疾人保障法》、《治安管理處罰法》、《江蘇省實施〈婦女權益保障法〉辦法》等關於禁止侵犯人身權利及家庭暴力的規定；另一方面是公安機關運用行政指導手段進行治安管理的依據，主要表現在規定公安機關可以通過教育等非強制措施辦理治安案件、化解社會矛盾。如《行政處罰法》第五條規定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”《治安管理處罰法》第五條規定：“辦理治安案件應當堅持教育與處罰相結合的原則。”《行政強制法》第六條規定：“實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合。”公安部《公安機關辦理行政案件程式規定》第五條也規定：“辦理行政案件應當堅持教育與處罰相結合的原則，教育公民、法人和其他組織自覺守法。”
探索過程
江蘇家庭暴力告誡試點家庭暴力告誡制度的建立是一個探索的過程，江蘇省先行試點，通過試點檢驗成效、總結經驗，不斷探索，其建立和實施歸納起來主要經歷了以下過程：
1、 先行試點，2012年11月，江蘇省婦聯聯合省公安廳在全省範圍內選定了18個縣（市、區）先行試點開展家庭暴力告誡工作，嘗試通過書面告誡的方式警示加害人，以起到防止家庭暴力升級和蔓延的作用。為更好地做好試點工作，江蘇省婦聯、省公安廳邀請全國知名婚姻家庭法專家來江蘇授課，對各試點地區婦聯幹部和公安幹警進行了專題培訓，為各地開展試點提供思路和方法。
江蘇反家暴蘇州調研2、調研探索，經過半年多的試點工作後，2013年4月初，江蘇省婦聯和省公安廳組成了聯合調研組，由省婦聯副主席陳芬帶隊，先後赴南京、蘇州、徐州、泰州、南通等試點地區開展專題調研，與法律專家座談研討告誡制度的法律依據、意義和性質，與試點市縣以及派出所的幹警一起討論告誡制度的流程和規範，考察家庭暴力個案中已發告誡書對加害人教育、警示的實際作用。南京、蘇州兩市在試點基礎上，及時總結經驗並將試點經驗制度化、規範化，2013年5月28日蘇州市公安局、市中院、市檢察院和市婦聯聯合制定了《蘇州市家庭暴力告誡辦法》，於2013年7月1日起實施；2013年6月27日南京市公安局印發了《南京市公安局處置家庭暴力警情工作規範》，自印發之日起實施。在總結試點工作取得實際成效的基礎上，2013年7月25日，江蘇省高院、省檢察院、省公安廳、省婦聯聯合印發了《江蘇省家庭暴力告誡制度實施辦法（試行）》，自印發之日起實施。
江蘇省反對家庭暴力專題會議3、全省實施，2013年7月27日江蘇省維護婦女兒童合法權益聯席會議在南京召開了全省反對家庭暴力專題會議，部署在全省範圍內實施家庭暴力告誡制度。全國婦聯副主席、書記處書記甄硯，江蘇省委常委、政法委書記李小敏出席會議並講話，江蘇省婦聯主席張京霞、省公安廳副廳長秦軍分別圍繞本部門職責就告誡制度的具體實施作了部署，江蘇省婦聯副主席陳芬主持會議，全國婦聯權益部，北京、天津、遼寧、山東、湖南、重慶、寧夏、新疆生產建設兵團等省區市婦聯和公安機關的負責同志，以及全國婦聯維權特聘專家出席了會議。告誡制度的實施有效地警示和教育了家庭暴力加害人，使得試點地區家庭暴力投訴量，特別是家庭暴力重複投訴量明顯減少，家庭暴力在初發階段就能得到行政干預而被及時控制，有效地預防和減少了因家庭暴力引發惡性案件的發生。據南京市公安局統計，試點階段共發出告誡書30多份，只有一例再次發生暴力行為。2013年8月江蘇省副省長許津榮親自批示：家庭暴力告誡制度很好，實現了預警前置、積極干預、減少犯罪、促進和諧的目標。
全國人大法工委江蘇調研告誡制度4、完善提升，2013年9月9日，全國人大法工委、全國婦聯權益部組成聯合調研組在江蘇進行家庭暴力告誡制度專題調研。調研組充分肯定了江蘇省反對家庭暴力告誡制度的經驗。調研組認為，江蘇省各有關部門高度重視反對家庭暴力工作，公安機關對家庭暴力行為出具告誡書的做法取得了良好的效果，解決了對家暴行為及時制止、及時救助的途徑與方法問題，並且具有很強的操作性、實效性，有推廣價值，應進一步將實踐層面的經驗制度上升到國家立法層面的法律制度。2013年10月中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱，江蘇省委書記羅志軍，江蘇省委常委、省委政法委書記李小敏等領導先後對家庭暴力告誡制度作出批示，要求各有關部門積極探索，不斷總結經驗，將反家暴工作納入法治化軌道。
運作機制
家庭暴力告誡制度的運作機制主要包括三個部分
1、教育警示，對情節特別輕微、主動消除或減輕違法後果並取得受害人諒解、經公安機關調解達成協定等依法不予行政處罰的家庭暴力行為，由公安機關通過對加害人進行教育、警示，並送達書面家庭暴力告誡書，督促家庭暴力加害人改正違法行為。
2、矯治救助，婦聯組織應主動配合公安機關做好家庭暴力投訴的調解和處理工作，婦聯組織在收到公安機關抄送的告誡書後應及時和受害人進行聯絡並提供必要的法律幫助，積極開展跟蹤回訪工作，督促加害人及時糾正違法行為。
3、訴訟追究，“人民法院依法受理的涉及家庭暴力的民事案件，公安機關作出的家庭暴力告誡書可以作為人民法院認定實施家庭暴力的證據”。受害人在將來提起離婚及人身傷害賠償訴訟時，家庭暴力告誡書可以成為獲得法院支持的重要證據；“人民法院依法受理的家庭暴力人身傷害刑事案件，在該刑事案件發生之前公安機關曾對加害人進行過告誡的，可以作為人民法院處理該刑事案件的酌定從重情節”。以上規定都會對家庭暴力加害人形成一種潛在的約束，使其自覺控制其行為。
主要特點
家庭暴力告誡制度作為一種行政指導，相比於行政命令、行政處罰、行政強制以及公安機關民警對案件的口頭調處等行政法律行為，具有其自身的特點，歸納起來主要表現在以下方面：
1、非強制性，相比於行政命令、行政處罰及行政強制而言，家庭暴告誡制度不對行政相對人設定強制性義務，不具有強制力，不直接產生行政法律後果，因此也不設定救濟程式，有利於減低行政管理的風險和成本，有利於“積極行政”。
2、預防性，相比於一般懲戒措施，家庭暴力告誡制度的主要適用範圍為依法不予行政處罰的輕微家庭暴力，強調對家庭暴力的靠前干預，防止家庭暴力的進一步惡化升級。
3、正式性，相比於公安機關通常的口頭調解處理治安案件，家庭暴力告誡制度有比較嚴格的程式要求，由公安機關實施告誡，採取書面形式，送達加害人本人，其正式性更容易對加害人起到教育和警示的作用，也有利於受害人收集保存家庭暴力證據。
4、教育、矯治和懲戒相結合，相比於單純的懲戒措施，告誡制度更注重發揮教育和矯治的作用，將教育、矯治和懲戒緊密銜接，以彌補當前法律強制性措施的不足。
具體規定
《江蘇省家庭暴力告誡制度實施辦法（試行）》
為預防和制止家庭暴力，維護家庭和諧和社會穩定，根據國家有關法律法規精神，充分運用行政指導手段，結合我省實際，建立家庭暴力告誡制度，特制定如下實施辦法：
第一條 預防和制止家庭暴力，保障受害人合法權益，是全社會的共同責任，是人民法院、人民檢察院、公安機關及婦聯組織的重要職責。全省各級人民法院、人民檢察院、公安機關及婦聯組織要依法履行職責，完善工作機制，加強協作配合，切實有效預防和制止家庭暴力，促進家庭和諧，維護社會穩定。
第二條 本辦法所稱的“家庭暴力”，是指發生在家庭成員之間，一方以毆打、捆綁、殘害、強行限制人身自由或者其他手段，給另一方的身體、精神等方面造成一定傷害後果的行為。
第三條 本辦法所稱的“告誡”，是指公安機關對違反法律、法規的輕微家庭暴力行為或不宜直接作出行政處罰的家庭暴力行為，督促加害人改正而作出的行政指導。
第四條 告誡應當結合公安機關執法實際，注重教育和預防，堅持公平、公正和實事求是的原則。
第五條 對違反法律、法規的下列家庭暴力行為，應依照本辦法作出告誡：
（一）情節特別輕微，依法不予行政處罰的；
（二）主動消除或減輕違法後果，並取得受害人諒解，依法不予行政處罰的；
（三）情節較輕，經公安機關調解處理，當事人達成協定，依法不予行政處罰的；
（四）其他不宜直接作出行政處罰的家庭暴力行為。
在決定告誡之前，公安機關須依法查明當事人的基本違法事實，查清雙方當事人身份關係，並收集保存相應證據。
第六條 公安機關接到家庭暴力報警求助後，事件發生地公安派出所應立即調派警力到達現場，並做好如下處置工作：
（一）立即制止正在發生的家庭暴力行為，控制家庭暴力加害人，維護現場秩序；
（二）受害人需要立即就醫的，應積極協助聯繫醫院組織救治，根據需要進行臨時庇護及委託傷情鑑定；
（三）及時詢問當事人和現場目擊證人，並使用錄音、錄像、攝像等方式固定其他證據；
（四）依法查明事實後，對違反治安管理或涉嫌犯罪的行為依法處理，對符合本辦法第五條規定之一的，按照本辦法啟動告誡程式。
受害人事後報警的，公安機關應及時展開調查，並依照前款（二）、（三）、（四）項的規定進行處理。
第七條 家庭暴力告誡由事件發生地公安派出所作出決定並組織實施。承辦民警在事實調查清楚、證據收集充分的情況下，製作《呈請家庭暴力告誡報告書》，報請公安派出所領導審批後予以實施。
第八條 公安機關在實施告誡過程中可邀請當地婦聯組織參加。告誡時，應向加害人當場宣讀告誡內容，並由加害人簽名捺印。作出告誡後應及時將有關家庭暴力違法行為的證據材料存檔備查。
第九條 告誡結束後，告誡書抄送給受害人以及當事人住所地或經常居住地村（社區）婦聯組織。對事件發生地和當事人經常居住地分離的，告誡書同時抄送給當事人住所地或經常居住地公安派出所。
第十條 不得利用告誡代替行政處罰或刑罰。公安機關發現需要對當事人直接作出行政處罰的，應依據有關法律、法規及時進入行政處罰程式；對涉嫌犯罪的，依法立案偵查。
第十一條 加害人經告誡後拒不改正，再次實施家庭暴力且受害人不同意調解的，公安機關應依法從重處理。
第十二條 人民檢察院應依法及時做好對涉嫌家庭暴力刑事案件的立案監督、審查批捕、審查起訴等工作。
對於公安機關提請逮捕或移送審查起訴的家庭暴力刑事案件，應當及時審查，依法辦理。
第十三條 人民法院應依法及時受理和審理因家庭暴力引發的民事和刑事案件，保護受害人的合法權益。
人民法院依法受理的涉及家庭暴力的民事案件，公安機關作出的家庭暴力告誡書可以作為人民法院認定實施家庭暴力的證據。
人民法院依法受理的家庭暴力人身傷害刑事案件，在該刑事案件發生之前公安機關曾對加害人進行過告誡的，可以作為人民法院處理該刑事案件的酌定從重情節。
第十四條 婦聯組織在收到抄送的告誡書後應及時和受害人進行聯絡並提供必要的法律幫助，積極開展跟蹤回訪工作，督促加害人及時糾正違法行為，維護家庭和諧穩定。
各級婦聯組織要健全維權工作網路，積極開展預防和制止家庭暴力的宣傳指導工作，主動配合公安機關認真做好家庭暴力投訴的調解和處理工作。
第十五條 處理涉及家庭暴力案（事）件的有關單位和人員，對獲悉的公民隱私負有保密義務。
第十六條 具有同居關係或者曾經有過配偶關係者之間的暴力侵害行為可以參照本辦法處理。
第十七條 本辦法自印發之日起施行。
附屬檔案：1.家庭暴力告誡書樣式
2.呈請家庭暴力告誡報告書樣式
附屬檔案1
家庭暴力告誡書樣式（正面）：
| 家庭暴力告誡書 X公（XX派）家暴告字〔 〕 號 家庭暴力加害人姓名 性別 年齡 出生日期 身份證件種類及號碼 現住址 現查明 ，以上事實有 等證據證實。 根據《江蘇省家庭暴力告誡制度實施辦法》之規定，決定給予告誡，請及時糾正不法行為，嚴禁對家庭成員再次實施家庭暴力行為，如有違法犯罪行為，公安機關將依法處理。 XX派出所（印） 年 月 日 被告誡人（簽名、捺印） 年 月 日 |
本告誡書一式四份：一份存檔，一份交家庭暴力加害人，一份交家庭暴力受害人，一份抄送當事人住所地或經常居住地村（社區）婦聯組織。
家庭暴力告誡書樣式（背面）：
| 相關法律摘錄： 《中華人民共和國刑法》 第二百三十四條 故意傷害他人身體的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。 犯前款罪，致人重傷的，處三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。本法另有規定的，依照規定。 《中華人民共和國治安管理處罰法》 第四十三條 毆打他人的，或者故意傷害他人身體的，處五日以上十日以下拘留，並處二百元以上五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。 《中華人民共和國婚姻法》 第四十三條 實施家庭暴力或虐待家庭成員，受害人有權提出請求，居民委員會、村民委員會以及所在單位應當予以勸阻、調解。對正在實施的家庭暴力，受害人有權提出請求，居民委員會、村民委員會應當予以勸阻；公安機關應當予以制止。 實施家庭暴力或虐待家庭成員，受害人提出請求的，公安機關應當依照治安管理處罰的法律規定予以行政處罰。 最高人民法院關於適用《中華人民共和國婚姻法》若干問題的解釋（一） 第一條 婚姻法第三條、第三十二條、第四十三條、第四十五條、第四十六條 “家庭暴力”，是指行為人以毆打、捆綁、殘害、強行限制人身自由或者其他手段，給其家庭成員的身體、精神等方面造成一定傷害後果的行為。持續性、經常性的家庭暴力，構成虐待。 《中華人民共和國婦女權益保障法》 第四十六條 禁止對婦女實施家庭暴力。國家採取措施，預防和制止家庭暴力。公安、民政、司法行政等部門以及城鄉基層民眾性自治組織、社會團體，應當在各自的職責範圍內預防和制止家庭暴力，依法為受害婦女提供救助。 第五十八條 違反本法規定，對婦女實施性騷擾或者家庭暴力，構成違反治安管理行為的，受害人可以提請公安機關對違法行為人依法給予行政處罰，也可以依法向人民法院提起民事訴訟。 |
附屬檔案2
呈請家庭暴力告誡報告書樣式
| 領 導 批 示 | XX派出所（印） 年 月 日 |
| 承 辦 人 意 見 | 承辦人（簽名）： 年 月 日 |
呈請家庭暴力告誡報告書
一、家庭暴力加害人基本情況：
姓名、性別、民族、出生日期、文化程度、居民身份號碼、戶籍地址、現住址。
二、事件經過：
承辦單位：
承辦人：
年 月 日
