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在義務教育已經基本普及的今天，學前教育已成為國家重視、民眾關心的重大教育問題之一。正在研製的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）也將“發展學前教育”作為其中的重要專題。在現實中存在的一系列問題，其根源是學前教育的教育性和公益性兩個基本特性沒有得到保證，學前教育的功能和定位落實不夠。比較相關的國際經驗，分析我國在保障學前教育的性質、功能與定位方面的現狀和存在的問題，有助於在制定《規劃綱要》的過程中，建構學前教育可持續性發展的框架。
一、我國法規檔案中對學前教育的性質、功能與定位的規定
學前教育也稱幼兒教育，其性質、功能與定位體現了一個國家對學前教育的重視程度和社會的文明與進步程度，體現了一個國家的教育發展水平。在我國的學制體系中，學前教育主要是指對3—6歲兒童實施的保育和教育。
（一）我國的學前教育具有教育性和公益性兩個基本性質
在我國關於學前教育的政策中，早已明確了我國的學前教育具有兩個基本性質：是社會主義教育事業的組成部分，也是社會公共福利事業。學前教育是社會主義教育事業的組成部分，具有教育性。《中華人民共和國憲法》規定：國家發展社會主義教育事業，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，並且發展學前教育。1979年頒布的《城市幼稚園工作條例(試行草案)》中規定：幼兒教育是社會主義教育事業的組成部分，是培養有社會主義覺悟、有文化的勞動者的基礎。1979年，教育部印發的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》中進一步提出：它既為幼兒入國小做準備，也為九年義務教育的實施奠定基礎，發展幼兒教育事業是關係到人口素質的提高和民族未來興衰的大問題。
學前教育也是一項社會公共事業，具有福利性和公益性。學前教育具有很強的服務性和福利性。如果把幼稚園、國小、中學、大學這四級教育按公共性劃分，學前教育應是各級教育中公共性最強、社會受益面最廣的一項社會公共事業，這是國際共識。
新中國的學前教育以福利性質起源。當時為了支援國家建設，為了方便職工的工作，解除他們的後顧之憂，各單位紛紛舉辦福利性質的幼稚園，幼兒入園完全免費或只交少量一伙食費。學前教育事業獲得了迅猛的發展。隨後，我國學前教育的法規檔案中都規定了學前教育的社會公共福利性質。1987年，《國務院辦公廳轉發國家教委等部門關於明確幼兒教育事業領導管理職責分工的請示的通知》中明確提出：幼兒教育既是教育事業的一個重要組成部分，是我國學校教育的預備階段，同時又是一項社會公共福利事業。1997年，教育部發布的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》中特別提出：幼兒教育既是教育事業，又具有福利性和公益性的特點。1996年，在正式推行的教育部頒布的《幼稚園工作規程》和2003年十部委《關於幼兒教育改革與發展的指導意見》中也都明確指出：任何組織和個人舉辦幼稚園不得以營利為目的。
儘管從1992年國有企事業單位體制改革時起，絕大部分幼稚園逐漸從原有的企事業單位中剝離出來，或自負盈虧，或改為民辦，原有的福利性質逐漸減退或消失。但學前教育的福利性和公益性以及不以營利為目的，一直是國家規定的辦園指導性思想。
（二）我國的學前教育具有多種重要而獨特的功能
對幼兒實施全面發展的教育是學前教育的基本功能和首要任務。自1952年《幼稚園暫行規程（草案）》，到1979年的《城市幼稚園工作條例（試行草案）》，再到1989年6月的《幼稚園工作規程（試行）》和2001年9月的《幼稚園教育指導綱要（試行）》，50多年來，國家頒布的一系列有關幼兒教育的重要法規檔案都將“對幼兒實施全面發展的教育，促進幼兒身心和諧良好的發展”作為幼兒教育的基本功能和首要任務。強調幼稚園的任務是實行保育和教育相結合的原則，對幼兒實施體、智、德、美全面發展的教育，促進其身心和諧發展。
學前教育的第二個重要功能與任務就是為幼兒進入國小階段的學習做好準備，為幼兒終生的學習和發展打好基礎。1979年11月，教育部印發的《城市幼稚園工作條例(試行草案)》中規定，幼稚園工作的任務是根據黨的教育方針，對幼兒進行初步的全面發展的教育，使幼兒健康、活潑地成長，為入國小打好基礎。1997年，教育部印發的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》中指出：幼兒教育既為幼兒入學做準備，也為九年義務教育的實施奠定基礎，發展幼兒教育事業是關係到人口素質的提高和民族未來興衰的大問題。1998年，教育部頒布的《面向21世紀教育振興行動計畫》中要求，“實施素質教育，要從幼兒階段抓起”。2003年，十部委《關於幼兒教育改革與發展的指導意見》中進一步指出：發展幼兒教育對於促進兒童身心全面健康發展，普及義務教育，提高國民整體素質，實現全面建設小康社會的奮鬥目標具有重要意義。可見，學前教育對鞏固義務教育的成果和提高義務教育的質量，對提高國民素質具有重要的戰略性意義。
新中國成立以來，學前教育還一直發揮著解放勞動力尤其是解放婦女勞動力的功能和作用。早在新中國成立後的第一份有關學前教育的檔案《幼稚園暫行規程草案》(1952年)中就明確規定，幼稚園的任務之一，是“減輕母親對幼兒的負擔，以便母親有時間參加政治生活、生產勞動、文化教育活動”。《幼稚園工作規程》(1989年)第三條規定，幼稚園的任務既是對幼兒實施全面發展的教育，“同時為幼兒家長安心參加社會主義建設提供便利條件”。可見，學前教育在解放勞動力，促進男女平等，維護婦女權益等方面發揮著獨特的功能和作用。
對處境不利幼兒給予教育補償是實現教育公平和社會公平，從根源上消除貧困的重要措施，也是世界各國學前教育發展的重要趨勢和共同行動之一。我國學前教育的補償功能主要體現在黨和政府在政策上關注處境不利兒童。1992年，國務院下達的《九十年代中國兒童發展規劃綱要》中提出，要保護處於困難條件下的兒童，包括農村的獨生子女和女童、殘疾兒童、離異家庭的兒童、流浪兒、嚴重自然災害發生地的兒童、經濟不發達地區的兒童。2003年，十部委《關於幼兒教育改革與發展的指導意見》中針對學前兒童進一步提出，各地區要採取切實措施，確保低收入家庭和流動人口的子女享有接受幼兒教育的機會。對社會福利機構、流浪兒童救助機構的適齡兒童，要給予照顧，有關費用予以減免，保證其接受學前教育的機會。
（三）我國的學前教育是學制中的一個階段，是基礎教育的有機組成部分
新中國成立以來，學前教育作為我國學制體系中的一個階段、基礎教育的組成部分這一性質沒有改變過。1951年頒布的《政務院關於改革學制的決定》中規定了幼兒教育、初等教育、中等教育、高等教育的學制體系。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》規定：國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度。在隨後國家頒布的相關檔案中，相繼有“幼兒教育是我國學制的第一階段，是基礎教育的有機組成部分”，“幼稚園教育是基礎教育的重要組成部分，是我國學校教育和終身教育的奠基階段”等進一步明確的表述。
二、學前教育性質、功能與定位及其保障的國際經驗
從發展歷程來看，學前教育經歷了從慈善事業到福利事業再到教育事業的發展道路，營利從來不是學前教育的追求，公益性是其重要的根本屬性之一。近年來，多項研究證實了學前教育是各級教育中公共性最強、社會受益面最廣的一項社會公共事業，對幼兒個體、對母親及其家庭、對社會都具有巨大的效益，學前教育也因此成為各國教育和福利的重要組成部分，從而得到政府的財政投入和直接供給。加大對學前教育的財政投入，並參照義務教育的思路發展學前教育，已經成為各國的共同舉措。
（一）學前教育是公益性公共事業
19世紀中葉以後，尤其是進入20世紀以來，學前教育逐漸發展成為公眾的責任和社會公共事業。[1]根據國際經驗，目前，各國都將學前教育列入社會公共事業的範疇，成為公益性公共事業。根據社會制度、經濟發展水平、教育發達程度等因素，有些國家將學前教育作為完全公益性公共事業，其學前教育完全具有非競爭性和非排他性；有些國家將學前教育作為準公益性公共事業，還有一定的一般私人物品的性質，但公益性是學前教育的基本前提。大部分歐洲國家都是通過公共財政來支持學前教育的發展。有些國家不論父母的就業狀況或收入如何，學前教育都是免費的，如在法國，所有2—6歲幼兒的教育都是免費的。也有一些國家的學前教育是由國家財政支持和根據父母收入水平交費並行的方式，如在德國和義大利，為所有3—6歲兒童提供免費學前教育，3歲以下幼兒的保育則由社會福利加以保障，並由其父母支付不多於20%的費用。
（二）學前教育具有獨特的功能和巨大的效益
第一，學前教育對幼兒個體的發展不可或缺，實現學前教育的公平、普及與高質量是各國共同的追求。相關研究發現，兒童最初幾年的可塑性很大，如果有缺陷可以彌補；而錯過了最佳補償機會將終身遺憾，以後補救的代價會相當昂貴，甚至無法彌補。因此，世界各國—方面致力於提高學前教育的質量，促進幼兒全面良好的發展，為幼兒入學乃至終身發展作準備。 另一方面，針對處境不利兒童的學前教育產生的效益大於其他兒童，因此，各國幾乎都有政府公共資助和援助的針對不同處境不利幼兒群體的學前教育項目和行動計畫。學前教育是各國兒童人生早期最重要的福利之一，學前教育的公平是教育公平和社會公平的起點。
第二，學前教育使母親和整個家庭獲得長遠的效益。學前教育對母親和家庭的效益體現在改善家庭收入、改善家庭關係、提高生活質量和促進其終身學習的發展等多個方面。幼兒接受學前教育使母親得到解放，擁有更多的就業機會和更好的學業和職業前景，促進男女平等，提高家庭的經濟收入和受教育水平，從而全面提高其生活質量，進而促進社會的穩定。
使世界各國不斷提升學前教育的戰略地位的研究成果多項是來自經濟學領域的研究。經濟學許多相關研究表明，學前教育投入是社會回報率最高的一種財政投入。美國一項最有說服力的長達40年的成本-效益追蹤研究表明：兒童接受1—2年優質學前教育與沒有接受學前教育的兒童相比，其學業成就高，就業率和經濟收入高，犯罪率低。 該研究的成本收益分析發現，待兒童成長至27歲時，投入回報率為1∶7.16；待這些兒童40歲時，投入的總體回報率已高達1∶17.07，其中對幼兒個人的回報率為1∶4.17，對社會的回報率為1∶12.9。[3]總結同類研究成果，2000年諾貝爾經濟學獎獲得者、芝加哥大學的James Hechman教授在《促進人力資本的政策》一文中指出，其他條件相同的情況下，幼兒時期對一個人投資1美元，將比在幼兒期之後投入同樣的金額收益更大。“將人力資本的投入直接指向幼兒是對社會公共資金更有效的利用。”[4]1999年，OECD的教育政策分析指出，幼兒教育是向終身學習的第一筆投資，是一項意義遠大的政策援助。該年的幼兒教育總結報告的標題是“兒童早期教育與保育：從投資中獲益最多的教育階段”。[5]2008年10月，在金融危機發生後，歐盟又決定投資5億歐元幫助其成員國支持托幼機構的發展。
（三）學前教育是學制系統的第一階段，基本等同於義務教育
世界大部分國家都將學前教育作為學制系統的第—階段，參照義務教育的發展方向或採用等同於義務教育的方式，努力實現學前教育的公平和學前教育機會的均等，實行學前1—4年不等的完全免費教育或部分免費教育。如法國的初等教育包括學前教育和國小教育兩個階段，凡年滿2歲的兒童均可就近免費進入幼兒學校。美國招收5—6歲兒童的幼稚園、英國招收5—7歲兒童的幼兒學校或幼兒班均被納入學制系統，作為初等教育和義務教育的起始階段。韓國將3—6歲的學前教育納入學制系統，並實行學前一年的免費教育。
（四）政府主導和公共財政支持是保障學前教育的性質、功能與定位的基本策略
國際經驗表明，中央和地方政府主導，是保障學前教育的性質、功能與定位，保證學前教育事業持續穩定發展的關鍵所在，政府主導體現在兩個方面。一是中央和地方政府制定政策，加強管理，保證學前教育作為教育體系重要組成部分的普及、高質量、高效益。從管理體制和管理方式來看，主要有中央政府主導，中央和地方政府共同主導、地方政府主導三種模式。但無論哪一種模式，各國都在通過各種方式越來越多地加強中央政府對於學前教育的管理力度和影響力度，如制定全國性的質量評估標準、教師資質標準等。 地方分權的國家也都在州政府層面制定政策，建立完善的督導評估和質量管理監督體制與機制。二是多形式的國家公共財政支持，實現學前教育的公益性和公平性。世界各國，尤其是歐洲經合組織國家，包括九個人口大國中的一些國家，主要通過公共財政來支持學前教育。如國家專項撥款面向社會資助處境不利幼兒的早期補償教育；政府舉辦一定數量的公立幼稚園，並保持60%—70%以上的比例，實現對市場價格的調控，同時，對非公立幼稚園給予財政補助。總之，世界各國包括九個人口大國中的一些國家的共同趨勢是：政府主導和財政支持學前教育的發展，每一種學前教育機構，無論公立還是私立，每一種學前教育形式，無論正規還是非正規，都能得到國家和地方政府不同程度的財政性投入，每個進入學前教育體系的兒童都能得到政府完全的或部分的資助。
三、我國學前教育性質、功能與地位的現狀
（一）學前教育的福利性和公益性正在消失或基本消失
學前教育的福利性和公益性是通過國家和地方政府對學前教育的財政投入得以體現的。我國學前教育的財政性教育經費基本上投向幼稚園。1978年以來，國家對學前教育的財政投入可以分成幾個大的階段，不同的階段具有不同的特點和投入模式。第一階段，1979—1988年，學前教育以國家和地方政府的投入為主，教育部門、婦聯和衛生部門舉辦公立性幼稚園，各企事業單位也紛紛舉辦福利性質的幼稚園。第二階段，1989—2002年，隨著企事業單位改革，幼稚園紛紛撤銷和改制，民辦幼稚園不斷發展，國家和地方政府的投入向公辦幼稚園主要是教育部門辦園傾斜(約占幼稚園總數的30%)。第三階段，2003年以來，民辦幼稚園迅速增加，國家和地方政府的投入所覆蓋的幼稚園繼續減少。占幼稚園總數70%以上的非公辦幼稚園基本上得不到國家和地方財政的支持。根據非公辦幼稚園的在園人數，至少有將近40%的幼兒享受不到國家的這種社會福利。
造成我國學前教育的福利性和公益性正在消失或基本消失的一個重要原因還在於，各類學前教育的管理者對學前教育的公益性缺乏認識。中央教育科學研究所主持的課題“我國學前教育發展的戰略研究”(2008年)的調查發現，管理者在回答“學前教育的性質是什麼”時，提到學前教育是福利性和公益性事業的人數不多(大約15%)：學前教育行政與業務管理者有25%的人提到；教育部門財政負責人有23%的人提到，而縣鎮政府和街道辦事處、職成教和社會力量辦學部門、民政和工商部門、企事業單位和部隊等幼稚園舉辦單位等負責幼稚園審批註冊的部門相關管理者只有9%的人提到。提到“為家長提供服務”或“解除家長後顧之憂”的人數比例也大致相同。可見，各類管理者對學前教育公益性的認識亟待提高，他們對學前教育的公益性認識不清或不承認，是導致目前許多問題尖銳的重要原因。
（二）學前教育的非營利性沒有得到保證
近年來，有些地區將學前教育作為發展經濟、營利增富或改善其他學段辦學條件的途徑，違背了學前教育的基本性質。民辦幼稚園在園所數量上目前已經成為幼稚園的主體，它們得不到國家的任何財政補貼，又由於大約79%的民辦幼稚園舉辦者是公民個人，民間團體舉辦的幼稚園數量很少，尤其是非營利組織舉辦的幼稚園幾乎沒有。因此，它們大都按市場方式運營，普遍以營利為主要目的，甚至有些地區還給幼稚園限定了百萬元以上的一次性前期註冊費用，提出了每年上繳高比例的企業所得稅或營業稅，違背了學前教育的基本特性。這種政府財政性投入少、公辦幼稚園比例少、社會團體和非營利性組織舉辦的幼稚園少和幼稚園明顯的市場化等突出問題，使我國學前教育的非營利性無法得到保證。
（三）學前教育的補償功能發揮不夠，學前教育的公平性還沒有真正體現
學前教育的公平是教育公平和社會公平的起點。根據國際經驗，學前教育的公平性主要是通過在國家層面的政府主導來實現的。通過在國家財政中學前教育占有公平合理的份額、投資份額在同類群體中的均等、在弱勢群體中實施補償功能，從而實現學前教育機會的均等來體現學前教育的公平性。目前，許多國家都通過充分發揮學前教育的補償功能來減少幼兒在生活和保育教育環境中的不利影響，推進學前教育的公平。學前教育的補償功能首先是通過公立學前教育機構遵循“排富原則”來得以體現的。如美國優先安排來自低收入家庭的、有特殊就學需要的幼兒就讀公共托幼機構和補償教育項目。在OECD的多數國家和地區中，公辦的、減免學費的學前教育機構一般面向平民，管理規範，質量較好。而我國公辦學前教育機構不具有這樣的性質；家庭條件差的幼兒大多只能選擇一些收費低、質量差的民辦幼稚園。另外，許多國家的政府都通過設立專項財政投入覆蓋全國的使特定幼兒群體受益的學前教育項目來體現學前教育的補償功能。如美國的“提前開端計畫(Head Start)”，參加這個項目的每一所託幼機構必須有90%以上的孩子來自低收入家庭，還要為殘疾兒童預留10%的名額。英國的“確保開始計畫”（Sure Start)也類似。印度則尤其強調保障弱勢群體兒童(農村邊遠地區或貧困家庭兒童)的學前教育權利，並通過ICDS等特定項目為2 400萬幼兒提供學前教育服務(覆蓋的幼教機構占全國69%)，取得了很好的成效。我國雖出台了一些有關學前教育的補償功能的政策意見，但還缺乏具體的規劃和行動，而且具有補償性質的學前教育項目主要來自國外各種組織的資助，國家和各級政府投入很少。同時，我國的公立幼稚園不僅比例小，而且不具有補償功能。雖然個別地區有了追求學前教育公平的初步嘗試，但從國家到地方政府的這類行動還沒有真正開始。
（四）學前教育作為學制體系和基礎教育組成部分的定位沒有得到保證
我國的學前教育在從中央到地方政府的各個層面，都沒有得到應有的重視。首先，管理機構設定和人員配置不完善。近期的調查發現，有一半以上的教育部門沒有專門設立的學前教育管理機構；有1/4的教育部門不僅沒有專設機構，甚至沒有專職的學前教育管理人員。又由於學前教育的許可權過於下放、管理的權力過於分散，沒有相關立法保證，使學前教育處於管理不到位、無人管，甚至管理混亂的狀態。其次，在中央財政性教育經費預算中根本沒有學前教育專項經費，多數省市的地方財政性學前教育經費也不能保證。學前教育經費投入總量嚴重不足，而且投入方向不合理、不公平。另外，學前教育質量的監控體制與機制不健全，中央和許多省都缺乏對學前教育質量的監控，少數有質量監控的省也基本上只有對公辦幼稚園的分級分類評定、驗收和督導，而數量眾多的民辦幼稚園基本不在質量監控之列，其質量難以保證。
四、政府主導是保障學前教育的性質、功能與定位的決定性條件
我國學前教育發展的歷史和現實的成功經驗、世界各國學前教育的管理的成功經驗和發展趨勢都一致表明，中央政府及教育部、省級政府及教育部門主導，是保障學前教育應有的性質、功能與定位的決定性條件。而保障學前教育的公益性和教育性是促進學前教育持續健康發展的關鍵。在制定《規劃綱要》時，必須體現中央和省級政府對學前教育的主導作用，進一步明確學前教育所具有的公益性和教育性，確立其功能和定位。第一，學前教育是教育體系的重要組成部分，是公益性公共事業，應本著不以營利為目的的原則舉辦幼稚園。第二，政府主志學前教育，使公辦幼稚園占優勢比例。通過使公辦幼稚園占據優勢比例來調控、引導和平抑價格，保持其非營利的基本特性。第三，中央和地方政府設立學前教育專項經費，保證財政性教育經費的基本投入。第四，設立政府主導的具有長效性的大型項目，支持欠發達地區發展學前教育和保障弱勢群體兒童接受學前教育。
