內容介紹
本報告是在立法法制定實施後地方立法工作格局發生較大變化的歷史背景下，從地方尤其是北京市的實際出發，就新形勢下人民代表大會及其常委會的立法程式，所作的全面、系統和務實的研究。報告共分四章，分別是第一章“我國的立法體制與立法許可權”、第二章“人大常委會立法程式研究”、 第三章“人民代表大會的立法程式”和第四章“京、津、滬、渝四直轄市立法程式之比較”。
第一章介紹了我國既統一又分層次的立法體制和相對明確的立法許可權。
第二章是報告主體部分，討論了地方立法程式的基本原則和常委會立法工作中的每一個重要環節，主要有：地方立法程式的法源和原則、立法規劃、年度立法計畫、法規草案的起草、有關委員會的先行審議或審查、常委會審議、法制委員會的統一審議、徵求意見、常委會再次審議、表決、通過與公布，等等。最後討論了作為同屬於“立法程式”範圍，並與法規制定程式並列的法規解釋和法規的修改、廢止程式。
關於地方立法程式的法源和原則。報告認為，除憲法、組織法、立法法以及其他法律外，各地自己制定的法規也是地方立法程式的重要法源。地方立法程式的基本原則有民主原則、科學原則和遵循上位法原則。
關於立法規劃。報告認為，立法規劃對今後幾年立法總形勢具有提示意義，對立法工作有一定的指導作用。制定規劃，應當考慮幾方面的關係：一是與改革、發展規劃相結合；二是注意實施好國家的法律、行政法規；三是防止部門立法和分散立法的傾向，注重立法的系統性、整合性；四是合理體現地方性法規和政府規章的分工；五是系統考慮立、改、廢，做到地方立法的有效和及時。規劃的制定首先是時間要求；其次是具體工作機構；然後是程式。規劃制定後，要採取多種有效措施保證執行。
關於年度立法計畫。報告認為，計畫比規劃更具有現實的指導意義。它能促進立法工作的有序進行，確定重點項目並保證它能得到更多的關注。計畫（包括規劃）的制定程式，一是要充分發揮法制委員會的作用；二是要充分發揚民主，廣泛聽取意見。當前，特別應當注意的是要克服在項目的選擇和安排上“重機關尤其是政府部門提出的項目、輕團體和個人提出的項目”的傾向。
關於法規草案的起草。報告認為，目前多數地方的起草體制簡單地說就是“誰提出法規案誰組織起草，誰組織起草誰負責立項和論證”。當前，由於多種原因，大多數法規案由政府起草、政府提出。但政府的性質是執行法律、法規，過多地起草與自身職責許可權相關的法規案，有既是運動員又充當裁判之嫌。起草主體應當多元化。這對合理規範行政權的行使，提高立法的權威，加強人大常委會在立法工作中的主導地位，具有重要意義。起草人不能充當決策人。
關於有關委員會的先行審議或審查。報告認為，在立法過程中發揮兩個積極性，即發揮統一審議機構和其他機構的積極性，就是發揮兩方面的優勢，即既發揮法制委員會地位超脫、對法律問題比較嫻熟的優勢，同時發揮其他各機構長期積累的熟悉專業和立法經驗豐富的優勢，做到優勢互補，為常委會審議法規案提供比較好的基礎。這是貫徹實施立法法、提高地方立法質量的核心問題之一。
關於常委會的初次審議。報告認為，在第一次審議時，可以重點就法規制定的必要性、框架、主要條款的可行性等巨觀一些的問題進行深入審議。第二次審議時，可以重點就具體條款的含義、與相關法律法規條款的關係、立法技術等具體微觀的問題進行深入審議。這樣，可以減少審議中的重複和迂迴，有利於提高會議質量。
關於法制委員會的統一審議。報告認為，統一審議是為常委會的審議和表決服務的，不會架空常委會的立法職權。統一審議範圍是全面的，既包括對草案內容的審議，又包括對草案文字、表述等立法技術方面的審議。對內容的審議，既審議它是否符合實際需要，也審議它與法律法規的關係；既審議其合法性，也審議其合理性。關於統一審議機構——法制委員會與其他機構的關係，一是必須充分發揮法制委員會統一審議的職能作用，同時，要充分發揮其他機構在立法中的作用；二是工作中，法制委員會與其他機構應當多溝通、多協商，做到你中有我，我中有你。
關於聽取意見程式。報告認為，廣泛聽取民眾意見，是社會主義法治的要求，是提高立法質量的重要方面。地方在制定法規過程中，在切實反映民眾意志方面，有不少成功的經驗。但仍存在不可忽視的問題。聽取意見程式的建設，要以直接反映和體現民眾意志的程式建設為中心，針對現實存在的問題，著重提高程式的透明度和民眾參與度。具體制度有：公民旁聽法規草案審議制度， 新聞媒體公開草案內容、審議情況的制度以及聽證會制度等。
關於聽證會制度。聽證會制度是指在主持人的主持下，利害關係人提交證據進行辯論、質證，決策人根據或主要根據案卷記錄作出決定的程式制度。立法聽證會有兩個基本功能：一是體現民主，二是調查事實。與座談會、論證會相比，一是議題有所不同；二是參加人範圍不一樣；三是參加人權利義務不同；四是具體程式有較大區別；五是效力不同。當前，立法聽證會需要進一步研究和規範的幾個問題是：一是適用範圍；二是啟動程式；三是主持人；四是參加人範圍；五是參加人權利；六是聽證會筆錄；七是正式說明。
關於常委會再次審議、表決、通過、公布與施行。報告認為，法制委員會統一審議後提出的報告和修改稿或表決稿，都必須在取得主任會議的同意後，才能交付常委會會議再次審議和表決。“主任會議的同意”，不在條文字面上，而隱藏在條文背後。法規草案表決稿交付表決前，常務委員會組成人員可以依法提出對法規草案表決稿的修正案。但修正案制度的實踐情況鮮有所聞。一個重要原因是已有的規定比較粗，難以操作。上海、重慶作了有益的探索。關於審議和表決問題，報告認為，我國目前實行整體審議和整體表決制度，對加快立法速度具有歷史的積極作用。但它對立法的質量是個制約。整體審議和整體表決只是我國立法工作中的通行做法而已，並沒有明確的法律依據。實行逐條審議和逐條表決的做法，不存在法律上的障礙。公布與施行中的問題，一是不能及時公布；二是生效時間的規定不符合實際，容易導致不公正。完善的辦法，一是建立法定製度，保證法規及時在本地主要報紙和立法機關的《公報》上公布；二是改進法規中對生效時間的規定。
關於法規案的撤回、擱置審議、暫不付表決與終止審議、未通過和重新提出。它們是正常立法過程中的幾種特殊情況。出現其中的任何一種情況，就可導致立法程式的中斷或重新開始。法律法規已經規定了這些程式制度，問題是有的規定還不夠具體，必須考慮要使它們成為可操作的活的制度，而不是僅僅停留在紙面上。有些地方如上海就作了有益的探索。
關於法規解釋程式。報告指出，法規解釋是立法工作的延伸，是在不制定新的法規和不對法規進行修改的情況下，通過闡釋原有法規條款的含義，擴大和延長法規適用範圍和使用壽命的一種經濟的立法方式。實踐中需要解釋法規的情形主要有兩種：一是法規的規定需要進一步明確具體含義的；二是法規制定後，出現新的情況，需要明確適用法規依據的。具體解釋程式一般由提出解釋要求→擬訂解釋草案→審議、修改→提出表決稿→表決、通過、公布等環節構成。
關於法規修改與廢止程式。報告指出，法規的修改和廢止是立法活動不可缺少的組成部分，是保持法規的及時和有效的必要手段。當前，地方修改與廢止法規的主要原因有：一是因政府機構改革使執法主體變更、主管機關名稱變化或職能調整而需要修訂；二是因實際情況發生變化而需要修訂或廢止；三是因與上位法不一致或上位法即將修改而需要修訂或廢止；四是因其他情況需要修訂。根據不同情況，可以採取以下幾種修改或廢止方式：一是捆綁式，將不同法規中需要修改的同類條款集合起來，分別列項，一併修改；二是採用修改決定的形式，對部分條款進行修改；三是全面修訂；四是廢止。修改、廢止程式與制定程式基本一致。
報告在第三章“人民代表大會的立法程式”中，重點論述了程式在確定立法事項中的重要作用——代表大會與常委會立法範圍的界定，以及代表大會立法工作具體程式和代表大會與常委會立法程式的銜接等問題。
報告第四章就京、津、滬、渝四直轄市人民代表大會與常委會立法程式的重要環節進行了全面比較。報告認為，總的看來，各地的規定既遵循了法律的規定，又與本地的實際情況相結合；既重視歷史因素，又著眼於現實，並適當地考慮未來的發展，都是比較好的法規。相對而言，北京、天津的規定比較穩妥，中規中矩；上海則周密細緻；重慶大膽進取，多處創新。這表明相互學習、取長補短是提高立法工作質量必不可少的內容。
