名稱
土地利用年度計畫管理辦法
相關信息
發布單位：國土資源部發布時間：2004-11-1
文號：國土資源部令第 26 號
部長孫文盛
二○○四年十一月一日
土地利用年度計畫管理辦法
（1999年2月24日國土資源部第4次部務會議通過
2004年10月29日國土資源部第9次部務會議修訂）
第一條 為加強土地管理，實施土地利用總體規劃，控制建設用地總量，引導集約用地，切實保護耕地，保證經濟社會的可持續發展，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》，制定本辦法。
第二條 土地利用年度計畫的編制、報批、執行和監督，適用本辦法。
本辦法所稱土地利用年度計畫，是指國家對計畫年度農用地轉用量、土地開發整理補充耕地量和耕地保有量的具體安排。
第三條 土地利用年度計畫管理應當遵循下列原則：
（一）嚴格依據土地利用總體規劃，控制建設用地總量，保護耕地；
（二）以土地供應引導需求，合理、有效利用土地；
（三）優先保證國家重點建設項目和基礎設施項目用地；
（四）占用耕地與補充耕地相平衡；
（五）城鎮用地增加與農村建設用地減少相掛鈎；
（六）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用。
第四條 土地利用年度計畫指標包括：
（一）農用地轉用計畫指標。分為城鎮村建設占用農用地指標和能源、交通、水利等獨立選址的重點建設項目占用農用地指標。
（二）土地開發整理計畫指標。分為土地開發補充耕地指標和土地整理復墾補充耕地指標。
（三）耕地保有量計畫指標。
各地可以根據實際需要，在上述分類的基礎上增設控制指標。
第五條 土地利用年度計畫中，農用地轉用計畫指標依據國民經濟和社會發展計畫、土地利用總體規劃、國家供地政策和土地利用的實際情況確定。
土地開發整理計畫指標依據土地利用總體規劃、土地開發整理規劃、建設占用耕地等耕地減少情況確定。
耕地保有量計畫指標依據國務院向各省、自治區、直轄市下達的耕地保護責任考核目標確定。
第六條 需國務院及國家發展和改革等部門審批、核准的重點建設項目擬在計畫年度內使用土地，涉及農用地轉用的，由行業主管部門於上年九月二十五日前，按項目向國土資源部提出計畫建議，同時抄送項目擬使用土地所在地的省、自治區、直轄市國土資源管理部門、發展和改革部門。
第七條 縣級以上地方人民政府國土資源管理部門會同有關部門，按照國家的統一部署，提出本地的土地利用年度計畫建議，經同級人民政府審查後，報上一級人民政府國土資源管理部門。
各省、自治區、直轄市的土地利用年度計畫建議，應當於每年十月十日前報國土資源部，同時抄報國家發展和改革委員會。計畫單列市、新疆生產建設兵團的土地利用年度計畫建議在相關省、自治區的計畫建議中單列。
第八條 國土資源部會同國家發展和改革委員會，在各地和國務院有關部門提出的土地利用年度計畫建議的基礎上，編制全國土地利用年度計畫草案，納入年度國民經濟和社會發展計畫草案。
第九條 國土資源部會同國家發展和改革委員會將土地利用年度計畫草案上報國務院，經國務院審定後，下達各地參照執行。待全國人大審議通過國民經濟和社會發展計畫草案後，按全國人大批准的計畫正式執行。
第十條 全國土地利用年度計畫下達到省、自治區、直轄市以及計畫單列市、新疆生產建設兵團。
農用地轉用計畫指標只下達城鎮村（包括獨立工礦區）建設占用和由省審批農用地轉用的建設項目占用農用地的計畫指標。國務院及國家發展和改革等部門批准、核准，並由國務院審批農用地轉用的重點建設項目占用農用地計畫指標不下達地方，在建設項目用地審批時使用。
第十一條 地方人民政府國土資源管理部門可以將上級下達的土地利用計畫指標分解，經同級人民政府批准後下達。
省級人民政府國土資源管理部門在分解下達計畫時，應當將國務院批准土地利用總體規劃的城市的農用地轉用計畫指標單獨列出，並報國土資源部備案。
第十二條 能源、交通、水利等獨立選址的重點建設項目占用農用地可以預留少量的機動指標，用於不可預見的重點急需項目。
第十三條 農用地轉用計畫指標實行指令性管理，不得突破。沒有農用地轉用計畫指標的，不得批准農用地轉用。農用地轉用計畫中城鎮村建設占用農用地指標和能源、交通、水利等獨立選址的重點建設項目占用農用地指標不得混用。沒有農用地轉用計畫指標，擅自批准農用地轉用的，按非法批准用地追究責任。
土地開發整理補充耕地應當符合土地開發整理計畫確定的指標。
耕地保有量計畫指標用於耕地保護責任目標的檢查和考核。考核年的耕地保有量不得低於耕地保有量計畫指標。
第十四條 土地利用年度計畫一經批准下達，必須嚴格執行。
省、自治區、直轄市在實施土地利用年度計畫時，因不可預見的重點建設項目確需追加農用地轉用計畫指標的，可以向國土資源部提出申請。
因特殊情況需增加全國土地利用年度計畫中農用地轉用計畫的，按規定程式報國務院審定。
第十五條 縣級以上地方人民政府國土資源管理部門應當實行土地利用年度計畫台帳管理，對計畫執行情況進行登記、統計。
土地利用年度計畫執行情況，納入國土資源綜合統計，定期上報。
土地利用年度計畫管理辦法第十六條 上級國土資源管理部門對下級土地利用年度計畫執行情況進行考核。
考核結合國土資源綜合統計、建設用地審批備案、土地利用變更調查、土地利用動態監測等情況進行。
土地利用年度計畫以每年一月一日至十二月三十一日為考核年度。
第十七條 土地利用年度計畫執行情況考核結果作為編制下一年度計畫的依據。
未經批准超計畫批地的，已實施征地滿兩年未供地的和沒有完成耕地占補平衡任務的，相應減少下一年度的農用地轉用計畫指標。
第十八條 各省、自治區、直轄市及計畫單列市、新疆生產建設兵團節餘的農用地轉用計畫指標，經國土資源部核准後，允許在規劃期內結轉使用。
第十九條 本辦法自2004年12月1日起施行。
* 以上內容僅供參考，使用時請核對政府或相關部門發布的正式文本。
解讀
而國務院31號檔案的出台，將土地利用計畫推上了一個更加引人注目的重要位置。
作為31號文的配套檔案，新的《土地利用年度計畫管理辦法》，必然以增強土地利用計畫的整體調控功能為目標。
一條主線：計畫管理職能轉變了
談起《辦法》的修訂，國土資源部規劃司有關負責人首先指出的是，隨著國土資源管理職能定位發生變化之後，用地計畫管理職能隨之發生了根本變化。這就是，土地利用計畫的職能從單一服務於土地資源特別是耕地的保護，逐步轉向同時服務於綜合的巨觀調控。因此，新《辦法》首先明確了制定的目的：加強土地管理和調控，嚴格實施土地用途管制，切實保護耕地，合理控制建設用地總量。
按照國務院31號檔案提出的，“將新增建設用地控制指標（包括占用農用地和未利用地）納入土地利用年度計畫，以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用年度計畫考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據”，以及“實際用地超過計畫的，扣減下一年度相應的計畫指標”等要求，新的《辦法》對土地利用計畫管理進行了改革。主體脈絡是服務於國家巨觀調控大局，立足嚴控土地“閘門”，緊緊圍繞增強計畫的整體調控功能這條主線，進一步完善了計畫指標體系，強化了計畫的監管考核。
修改重點之一：新增建設用地納入計畫控制
計畫指標設定的調整，是本次修改《辦法》的重點內容。這位負責人介紹，按照原來的用地計畫管理思路，土地利用年度計畫指標包括：農用地轉用計畫指標、土地開發整理計畫指標、耕地保有量計畫指標。對增量建設用地，只設立了農用地轉用計畫控制指標，建設用地總的新增量並不列入計畫管理。但從近年來的實踐看，原《辦法》這一規定不夠完善，無法發揮計畫對建設用地的總量調控作用。
這幾年的實際情況是，國家嚴格控制了農用地轉用審批，對這一塊把得緊了，但各地在實際中，在另外一些方面卻打開了口子。從變更調查統計來看，歷年未利用地在實際新增建設用地中占的比例，都比較大。特別是這幾年呈現出繼續增加的趨勢。近幾年建設用地總量沒有得到有效控制，增量建設用地中未利用地的比例迅速提高，也說明了這一點。
為改變目前計畫管理的狀況，加強計畫對建設用地的總量調控，新《辦法》首先在指標設定上對原《辦法》做了相應修改。修改後的計畫指標體系增設了新增建設用地計畫指標，包括新增建設用地總量和新增建設占用農用地及耕地指標。而新增建設用地量，包括建設占用農用地和未利用地。
據介紹，在原有計畫指標基礎上，除農用地（包括耕地、林地等）轉用外，將非農建設用地新增總量，統一納入計畫管理，是為了實現對各地年度新增建設用地的總量控制，增強土地計畫的整體調控作用。
按照新的辦法，今後的土地利用計畫指標將作為所有實際發生用地的控制指標，而不只是作為控制用地審批的依據。從而扭轉了以往只管住用地審批“閘門”，而審批以外的超計畫用地大量存在的局面。
修改重點之二：以實際用地作為考核依據
完善計畫執行情況的考核，也是此次修改的重點內容。計畫考核是計畫實施管理的重要環節。據介紹，原《辦法》關於這方面的規定不夠完善，一是對計畫執行情況年中檢查，沒有做具體規定，不利於對計畫執行情況及時跟蹤管理；二是以計畫台帳作為計畫考核評估的依據，使得計畫的考核評估，無法全面反映年度內實際用地情況，降低了計畫的約束效力。
過去，僅僅把計畫台帳作為計畫評估考核的依據，以用地審批過程核銷的台帳數，與下達的計畫指標對比進行考核，存在漏洞。一方面，各地實際用地中有相當數量的用地沒有納入審批渠道，計畫指標和實際用地控制口徑不一致，存在脫節現象；另一方面，台帳的核銷不可避免會出現人為干擾，難以做到圖、數、帳冊相一致。這樣，計畫的約束和控制作用必然大打折扣。
針對這種情況，新的《辦法》在完善計畫指標體系，實現新增建設用地全口徑統一計畫控制的基礎上，按照31號檔案提出的以實際新增建設用地面積作為計畫考核依據的要求，對原《辦法》相關內容進行了修改，明確規定，上級國土資源部門，以實際發生的新增建設用地面積為依據，對下級計畫執行情況進行年度評估和考核。以土地利用變更調查和監測數據作為評估和考核依據。同時規定，考核結果，將作為下一年度計畫編制和管理的依據。對實際新增建設用地面積超過當年下達計畫指標的，要扣減下一年度相應的計畫指標。
也就是說，今後的考核，是根據每年的實際變更數與計畫下達數相對照，來考核各地的計畫執行情況。而且有相應的懲罰措施來落實。
這樣說來，計畫台帳是不是就不需要了呢？規劃司有關負責人說，對計畫執行的考核依據進行調整後，計畫台帳數據不再作為年度計畫執行情況考核的依據，但為了加強對計畫執行過程的監管，實行計畫的動態管理，仍然需要加強和完善計畫台帳管理。因此，按照對計畫執行情況的跟蹤管理與評估考核相結合的思路，新《辦法》要求計畫台帳數據按月上報，作為計畫執行過程監督檢查的依據。這一修改，進一步明確了台帳的作用和目的。
該負責人指出，新的《辦法》裡面，計畫台帳制度、跟蹤監管制度、評估考核制度，都得到了強化。台帳服務於跟蹤監管，土地利用變更調查服務於評估考核。台帳制度作為過程管理的環節，按月上報是為了掌握信息，服務於巨觀經濟分析，為巨觀調控提供支撐。而評估考核是作為結果管理的環節。台帳制度有一個最大的缺陷是，存在人為干擾。但是變更調查是一年一次，有遙感監測圖斑，強調圖、數、帳冊一致，人為干擾少。一個地方批地的速度、結構、節奏等情況需要通過台帳來反映，至於一個地方計畫年度執行的好壞，則用變更調查和監測來反映。兩套制度同時強化對計畫執行的管理，就形成了一套更為嚴密的監管體系。[1]
