理論依據
推進土地信託流轉是對當前黨的農村土地政策創造性的貫徹落實——“天誠國土”1、黨的農村土地政策的歷史演進
地是農民的命根子，也是國家經濟建設最重要的基礎資源之一。我們黨在推動中國革命和建設的各個歷史時期，始終注意把土地制度的變革和改革擺在很高位置。北伐戰爭以後，馬上進入土地革命戰爭時期。中國共產黨領導農民民眾在廣大農村地區以破除封建土地制度為突破口，進行武裝割據，打土豪、分田地，發動廣大窮苦人民參加革命。在抗日戰爭勝利後，於1947年頒布了《中國土地法大綱》，沒收封建地主的土地歸農民所有，解放農村生產力，得到了全國廣大受剝削、受壓迫農民的擁護，才使我們黨取得了革命的最後勝利。
解放以後，在很短的時間內，黨中央發現一家一戶的生產不能保證共同富裕，也不能形成社會主義經濟基礎，不能進一步解放生產力。因此，又進行了社會主義土地革命，從互助組、初級社、高級社、一直到人民公社。益陽籍文學巨匠周立波的《山鄉巨變》寫的就是這一歷史階段。應該說，這一時期的合作社運動，從初衷和實際效果來說，都解放了農村生產力，使新中國迅速醫治了戰爭創傷，保證了當時四億多人口的吃飯問題。但在人民公社階段，受到了國際共產主義運動的“左”的影響，走偏了方向。特別是大躍進時期過分強調“一大二公”，把單純的公有制當作要儘快進入共產主義社會的橋樑，追求越公越好，越統越好，過度的、單一的集體經濟反過來破壞了農業生產力發展，讓我們走了彎路。
改革開放一開始，中央又把農村改革，特別土地制度改革放到了首要議程，總結小崗村的經驗，推行各種形式的聯產經營承包責任制，逐步取消了人民公社制度，促進了我國改革開放第一大戰役——農村改革的成功。農村改革的勝利，又堅定了全國人民改革開放的信心，為把改革引向城市，引向經濟工作的各個領域，為最終取得經濟社會發展、政局穩定、人民生活水平提高的偉大成就，作出了重要貢獻。
進入新世紀以後，隨著農業生產力的發展，農村勞動力的大規模轉移，中央又總結、反思單一的聯產承包責任制的弊端，總結各地的經驗，提出了穩定和完善雙層經營承包責任制的工作要求。所謂雙層，一層就是堅持農村土地集體所有制性質不變，另一層就是在穩定農民家庭承包責任關係的基礎上，鼓勵經營權的適度流轉，促進農業規模經營。十七屆三中全會深刻把握當前我國發展的階段性特徵，要求根據我國當前經濟發展水平，以更大的力度推進農村土地承包經營權流轉，以此作為傳統農業向現代農業轉軌的基礎平台，這是黨領導下的我國農村土地制度的最新發展。
歷史和現實都反覆證明,中國農村土地政策問題始終是關係黨和國家前途命運的重大問題。90多年來,黨中央根據我們黨在不同歷史時期的主要任務和奮鬥目標以及具體歷史時期的生產力發展水平，對我國農村土地政策進行了幾次大的調整。特別是解放後，根據黨的農村土地政策安排，中國農村土地經營模式經歷了由“合”（合作化）到“分”（分戶聯產承包）再到“合”（市場經濟條件下的適度規模經營）的發展演變過程，這是歷史發展的必然。當前，推進農地適度集中和規模經營，是大勢所趨。
2、現行農村土地制度的弊端分析
現行的家庭聯產承包責任制在穩定廣大農民民眾的基本生產資料權利，保障農民的切身利益方面有很多優點，但隨著社會主義市場經濟的深入發展，國家工業化、城鎮化進程的加快，確實也暴露出了許多明顯的缺陷。我認為主要是三個方面。一是影響了農業生產力的進一步發展。家庭聯產承包制的基本特徵是縮小農業生產經營規模。由三級所有、隊為基礎的生產模式轉變到家庭聯產承包模式的最大優勢，是有利於調動農民的生產積極性，增加農民對土地的勞動投入，以實現解放和發展農業生產力的目的。這種對生產力的促進作用在30多年前是很有效的，但在大量農村勞動力已實質性的轉到城市和工業領域的新形勢下，農業勞動力本身的投入對農業生產的提升作用已經微乎其微，取而代之的是農業有機構成的提高，即機械、資金、技術等的投入占整個農業生產投入的比重要提高。在這樣的時代背景下，我們不及時大膽對現行家庭聯產承包責任制進行完善，走出一條既能保證農民切身利益，又能促進農業生產力進一步解放的新路子，我國農業的發展步伐就會受到相當大的遏制。農村越來越多的耕地拋荒現象，從另外一個側面說明了這個問題的嚴重性和緊迫性。二是影響了城鄉統籌發展。近幾年，儘管黨和政府將促進城鄉協調發展、增加農民收入較快增長作為重要工作內容，國家對農業的投入也不斷增加，但城鄉居民收入差距拉大的問題仍沒有得到很好的解決。以我市為例，2006年至2011年，城鄉居民收入差分別為5802元、6884元、7921元、8862元、9782元、10813元，呈逐年拉大的趨勢。計畫經濟條件下，二元結構形成的根本原因是工農產品的價格“剪刀差”的制度設計和農業為工業服務的功能定位。在我國進入市場經濟後，這些因素都不復存在了，但仍出現嚴重的二元結構問題，除了市場發育不充分以外，一個根本原因是城鄉二元的土地產權制度。改革開放以來，城市經濟超常規高速增長的一個重要原因是城市土地“紅利”的有效釋放和勞動力“紅利”的貢獻。農村土地制度的非市場性特點和社會資本無法像在城市那樣順利地跟隨政府投資進入農村的狀況，導致農村投資不足，是農民收入增長緩慢、現代農業發展受阻的關鍵。在這方面，對家庭聯產承包責任制進行完善，以利於在明晰產權的前提下加速土地流轉，對問題的解決關係極大。三是影響了農民的長久利益和農村社會穩定。進入二輪承包期以後，農村千差萬別的情況又對完善這種方法提出了要求，如農村家庭成員的增減變更對土地使用權均等問題、舉家外遷戶長期占有土地資源而農村實際居民土地資源不足問題，等等。從我市試點地方的情況看，加速產權制度改革，推動土地流轉，發展現代農業，對農村近期和長遠的發展促進很大。
上述分析表明，加速農村發展，縮小城鄉差距，必須完善農村土地制度，解放農村生產力。
3、當前中央農村土地制度改革創新的政策取向
當前中央農村土地政策的基本取向是，既要保護農民的土地權益，又要促進農村土地規模經營。
即使當年在聯產承包取得很大成績的情況下，中央還是敏銳地看到，農村經營模式並不是越分散越好。鄧小平同志在1990年就曾明確指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是一個很長的過程。”（《鄧小平文選》第3卷第355頁）。2003年實施的《農村土地承包法》第一次以國家法律的形式，明確規定允許農村土地使用權有償、合理的流轉；黨的十七大指出：“按照依法自願有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營”。特別是十七屆三中全會明確提出要加快農村土地管理制度創新，將農村土地承包經營權年限從30年的“長期不變”改為“長久不變”；2013年中央一號檔案提出要加快修改完善相關法律，落實現有土地承包關係保持穩定並長久不變的政策，要求要全面開展覆蓋農村集體各類土地和房屋的所有權確權頒證工作。同時，中央還對建立健全農村產權交易平台，促進城鄉產權交易一體化的工作做出了部署。
根據以上分析，可得出兩個結論：第一，在聯產承包經營制實行了30多年以後，按照依法自願有償的原則，鼓勵和引導農民流轉土地承包經營權，積極探索符合農村實際的、規範的土地流轉制度是中央很長時間以來的明確要求。第二，中央提出的將聯產承包經營權由“30年不變”改為“長久不變”，不是反對搞規模經營。恰恰相反，是適應社會主義市場經濟發展的要求，為加速實現規模經營做準備、打基礎。國家的目標是，一方面通過將農民的土地經營權產權化、物權化，進一步保護好廣大農民的財產權；一方面推進城鄉統一的產權市場建設，形成農村產權交易流轉的合理機制，進而推動農村土地經營權依照市場經濟的遊戲規則進行有序集中，實現新形勢下的規模經營。這才是中央現行農村政策的核心。如果用通俗的話來理解，中央現行農村政策的特點是“魚”與“熊掌”要兼得，既要保護農民的切身利益，又要積極促進規模經營。
我市探索的土地信託流轉，其目的是使土地流轉更規範、更穩定，使我市的農業產業化、規模化發展更健康、更快速，既有效保護了農民合法的土地權益，又開闢了現代農業規模化經營的新路子，完全符合當前中央農村土地政策的基本取向。因此，推進土地信託流轉是我們對黨中央農村土地政策的正確理解和創造性的貫徹落實。
法律淵源
信託制度已成為現代資本市場發展中的一項重要法律制度。它的基本價值在於，以信託財產為核心，通過受託人對信託財產的管理或者處分，實現受益人的受益權。在實行土地私有制、已經實現農業現代化的日本、美國等國家，用信託機制保護土地及其所有人的權益，一直沿用到今。因此，雖然我們不實行土地私有制，但承接現代信託的本質淵源，借鑑國外的土地信託原理，構建我國農村土地信託流轉制度，將信託制度在管理財產方面的天然優勢與我國農村土地資本市場（即土地承包經營權流轉市場）的發展結合起來，促進農村土地使用權高效流轉，土地適度規模經營，加快提升農地產出率、提高農業生產效益，同樣具有重大意義。我們的土地信託流轉是以土地的承包經營權為信託財產，而不是對一般意義上的財產進行信託，與市面上傳統託管公司做的不是一回事；並且我們在鄉鎮設立的是土地託管機構，是一種新型合作化組織，符合相關法律法規規定。
⑴符合我國土地管理法、農村土地承包法、農村承包經營權流轉管理辦法和物權法等法律法規的有關規定。2003年3月1日施行的《中華人民共和國農村土地承包法》第三十二條規定:“通過家庭承包的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。2005年3月1日實施的《農村土地承包經營權管理辦法》第十五條規定：“承包方依法取得的農村土地承包經營權可以採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉。” 2007年10月1日施行的《中華人民共和國物權法》第一百二十八條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權採取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”雖然我國現行法律法規並沒有直接對農村土地信託流轉方式予以規定, 但並不排除信託流轉方式，信託流轉一直是屬於法律法規鼓勵允許的範圍，符合法律精神。
⑵符合信託法關於信託設定的有關規定，農村土地承包經營權可以作為信託財產。《信託法》第二章第七條規定：“本法所稱財產包括合法的財產權利。”因為, 信託是基於財產權的轉移為條件的。沒有財產或者財產權的轉移, 信託不成立。從民法的一般原則上看,財產就是指具有經濟價值, 以一定目的而結合權利義務的總體。而財產權就是以財產利益為內容並直接體現財產利益的權利。土地承包經營權是對集體所有土地的占有、使用、收益的權利, 它的財產利益直接體現在收益權。因此, 土地承包經營權是一種財產權, 符合《信託法》規定的信託財產的要求。同時，《信託法》第三章第十四條規定：“法律、行政法規禁止流通的財產，不得作為信託財產。法律、行政法規限制流通的財產，依法經有關主管部門批准後，可以作為信託財產。”根據相關法律規定，農村土地承包經營權顯然不屬於禁止流通的財產，也不屬於限制流通的財產。因此，根據現行法律法規，農村土地承包制度下的土地使用權可以成為信託財產，設立以土地使用權為信託財產的土地信託流轉是合法有效的。
草尾模式
草尾模式”（外界稱之為“益陽模式”）土地信託流轉“草尾模式”的基本做法是，政府出資在鄉鎮設立土地託管機構，農民在自願的前提下，將名下的土地承包經營權委託給政府的土地託管機構，並簽訂土地信託契約，農業企業或大戶再從政府土地託管公司手中連片租賃土地從事農業開發經營活動。簡而言之，就是變過去農戶和企業兩個角色間的流轉為農戶、企業和政府三個角色間的流轉。農戶的承包經營權先流入給政府的土地託管公司，再由託管公司將歸集的經營權打包集中流向企業或大戶。
土地信託流轉 益陽推動農村土地流轉大體經歷了兩個階段。2007年前，由於種糧收益低、農村勞力外出務工，種田的人越來越少，農村耕地拋荒比較嚴重，有的地方拋荒面積甚至達到了三分之一。為了確保糧食生產，我們在全面落實國家惠農政策的同時，採取了幹部分片包乾、收取代耕費等行政措施努力遏制耕地拋荒，取得了一些成效。但很快就發現，這種靠行政手段治理拋荒的方式極不穩定，難以持久。2008年，市委召開土地流轉工作座談會，總結前期治理拋荒工作中湧現出來的各種自發性的土地流轉現象，一致認為，土地聯產承包經營權的適度流轉，是解決拋荒問題的正確方向。因此，會議提出要把土地流轉作為現代農業建設的“牛鼻子”來抓，並全面部署了土地承包經營權的確權發證和土地流轉工作。2009年，全市耕地流轉面積116萬畝，占耕地總面積的32.1%，位居省內前列。這是第一階段，也就是傳統流轉階段。
在隨後的實踐中，我們又發現這些形式的土地流轉在流轉率超過30%以後像是遇到了“天花板”，很難再有大發展。分析原因，主要是政府角色“缺位”。在傳統流轉模式中，主要是農戶和農業企業（或農業大戶）兩個角色在起作用，政府儘管成立了土地流轉中介服務機構，但只能做些信息服務、矛盾調解的工作，沒有以經濟角色的定位介入流轉流程之中。因此，企業對與千家萬戶打交道的難度、對毀約風險的擔憂和農戶對外來或本地農業企業投資商的不信任等因素交織在一起，導致土地流轉工作進展艱難。為了化解上述難題，我們從2009年開始，把目光瞄向了土地信託流轉這種新型流轉模式。經過三年的實踐，在進行土地信託流轉試點的地區，耕地流轉率很快突破了40%，有的地方達到了60%，沅江市草尾鎮樂園村達到了90%，並且產生了很好的社會效果。這是第二階段，也就是創新流轉階段。土地信託流轉對於推動農村經濟社會發展起到的積極作用是有目共睹的：一是加快了產業發展，有利於城鄉產業對接；二是促進了農民增收，縮小了城鄉收入差距；三是帶動了資本下鄉；四是推動了村鎮建設，縮小了城鄉公共服務差距；五是增進了基層政府的公信力，改善了鄉村治理，縮小了城鄉文明差距。
實踐探索表明：第一，土地信託流轉不僅適應於湖區，也適應于山丘區；第二，土地信託流轉不僅適應於水田耕地流轉，也適應於種植茶葉、藥材等旱土甚至林地、養殖水面等的流轉；第三，土地信託流轉與其它流轉方式相比，有明顯優勢，深受企業家、農民、鄉鎮幹部的歡迎。凡是採取規範的“草尾模式”進行土地信託流轉的，則能夠實現流轉關係穩定、管理規範的效果，真正達到農民滿意、企業滿意、政府滿意的結果。
結合我們對中央政策的解讀和對土地信託流轉“草尾模式”實踐的總結，我認為，探求農村土地制度的完善之策，必須堅持三條原則：
第一，堅持尊重農民的意願。農村的問題說到底是農民的問題，黨的農村工作實踐已充分表明，什麼時候我們黨的農村工作遵循了農民意願，工作就能順利推進；脫離了農民的意願，工作就會受挫。“草尾模式”從起步到現在已三年了，農民民眾不斷提升的滿意度是我們工作的主要動力。
第二，堅持生產力標準。我們在土地制度創新方面的探索，要始終堅持以農業生產力的解放，生產水平、收入水平的提高為導向。凡是有利於生產力解放的方式就要用，凡是不利於生產力發展的方式就要改，不能左顧右盼。
第三，堅持市場導向。中國推行市場配置資源為主的社會主義市場經濟體制改革是歷史的選擇、正確的選擇。農村土地制度創新必須與社會主義市場經濟體制的要求相適應，真正做到市場主體充分參與，市場充分配置資源。在市場導向的原則下，黨委政府想問題作決策，不僅要有主觀想像力，更要有操作掌控力。要實現“魚”與“熊掌”兼得的目標，就要在確保農民分戶聯產經營權（農民切身利益）的同時，推動與現代農業發展相配套的土地規模經營；就要在明晰產權、促進市場交易上做文章。
