公約簡況
作為國際上全面規範跨界淡水資源使用的多邊性框架協定,1997年在聯大通過的《國際水道非航行使用法公約》(以下簡稱《公約》)經過國際社會持續17年的推動,終於在2014年8月17日生效。
公約意義
《公約》是迄今為止調整國際淡水資源利用與保護領域最為全面的國際條約。《公約》融入了國際習慣法的相關規則,同時吸收了國際淡水資源開發與保護方面的雙邊或區域條約的實踐經驗,確立了公平合理利用、不造成重大損害、國際合作等國際基本原則。在實踐中,這些原則已成為國際司法機構在審理相關案件中的依據。一些重要的案例,如國際法院1997年斯洛伐克訴匈牙利的“多瑙河水壩案”判決、2010年烏拉圭訴阿根廷“烏拉圭河紙漿廠案”的判決、國際常設法院2013年印度和巴基斯坦之間的“基申甘加水電工程仲裁案”的裁決都體現並詮釋了《公約》的原則與規則。
比較分析
近十多年來,中國開始注重與周邊國家進行合作,和平開發與利用國際水道,並與大部分周邊國家簽訂雙邊條約,例如中國與蒙古《關於保護和利用邊界水協定》、中國與哈薩克斯坦《關於利用和保護跨界河流的合作協定》、中國與俄羅斯《關於合理利用和保護跨界水的協定》、中國與哈薩克斯坦《跨界河流水質保護協定》等。這些雙邊條約與《公約》相比較,可以發現《公約》的規則在近年來的雙邊條約中有所體現,但也存在差距。
首先,《公約》定義的“水道”是一個自然的整體,既包括地面水,也包括地下水。水道國應單獨地和在適當情況下共同地保護和保全國際水道的生態系統。我國多數的雙邊條約的範圍主要是指“地面水”,比較注重水域的資源屬性。
第二,國際水道的“公平合理使用”、“不造成重大損害義務”、“一般合作義務”是《公約》的核心原則,在《公約》中有具體規定。我國的雙邊條約對此都有所體現,但措辭較為籠統,對一些程式要求,例如“信息交換”、“對可能造成不利影響的措施的事先通知”等也都是原則性規定,缺乏可操作性。
第三,《公約》確立了國際水道的“聯合管理機制”模式,並明確“管理”的根本目標是“規劃國際水道的可持續發展”、“促進對水道的合理和最佳利用、保護和控制”,而我國大多數雙邊條約都沒有建立有效的國際水道管理機制。
第四,《公約》爭端解決機制涵蓋了國際法上允許的所有手段,特別是規定了“強制調查程式”。依據《公約》第33條相關條款,爭端當事國在要求解決有關公約的適用和解釋的爭端的6個月後,如果仍未進入談判或其他爭端解決程式,經任何一當事國要求,都可設立一個事實調查委員會調查爭端的事實並提出解決爭端的建議。眾所周知,中國政府一貫奉行通過外交談判解決國際爭端。問題是,我們是否就一直排斥其他爭端解決方法?相信有關“南海爭端”的國際仲裁已經提示我國要重視國際爭端解決程式的理論及實證研究,為將來可能或被動地其他選擇做好準備。
