國務院關於規範地方政府債務管理工作情況的報告

國務院關於規範地方政府債務管理工作情況的報告是國務院於2015年12月22日發布，自2015年12月22日起施行的法律法規。

--2015年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上
財政部部長樓繼偉
全國人民代表大會常務委員會：
受國務院委託，現向全國人大常委會報告規範地方政府債務管理工作情況，請審議。
一、規範地方政府債務管理工作情況
長期以來，地方政府通過融資平台公司等舉借政府債務，對推動經濟社會持續發展發揮了積極作用，但也存在舉債缺乏規模控制、融資成本高企、債務收支未納入預算、風險防控機制不健全等問題。為規範地方政府債務管理，2014年，第十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《關於修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，國務院印發了《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，以下簡稱《意見》）。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議通過《關於批准〈國務院關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案〉的決議》（以下簡稱《決議》），明確了對地方政府債務實行限額管理。財政部會同有關部門按照上述要求切實規範地方政府債務管理，取得了一定成效。
（一）確定2015年地方政府債務限額。預算法規定，省級政府可以在國務院確定的限額內發行政府債券舉債，舉債規模由國務院報全國人大或其常委會批准。對地方政府債務實行限額管理，是落實預算法要求，建立地方政府債務規模控制長效機制的重要舉措，有利於充分發揮各級人大對地方政府債務的監督作用。
為做好2015年地方政府債務限額管理工作，財政部會同有關部門組織各地對截至2014年末的地方政府存量債務進行了清理核實。根據清理核實結果，國務院向全國人大常委會報送議案，建議對地方政府債務餘額實行限額管理，並提出2015年全國地方政府債務限額為16萬億元。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議審議批准了議案。財政部據此提出了分地區債務限額，報國務院批准後下達地方，要求地方各級政府在批准的限額內舉借和償還債務。為確保地方政府債務有穩定的償債資金來源、將債務資金落實到具體項目和資金鍊不斷裂，各地區2015年地方政府債務限額根據該地區清理核實的2014年末政府債務餘額和2015年新增債務限額確定。
（二）發行地方政府債券置換存量債務。截至2014年末地方政府債務餘額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右，地方政府每年需支付較高的利息。預算法規定，地方政府債務應通過發行政府債券方式舉借。對清理甄別後納入預算管理的非政府債券形式的政府存量債務，通過發行地方政府債券逐步進行置換，是規範地方政府債務預算管理的重要舉措，也有利於減輕地方利息負擔。
2015年，經國務院批准，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用於償還當年到期的地方政府債務本金。為確保債券順利發行，財政部會同人民銀行、銀監會完善債券發行機制，指導地方在公開發行方式以外，採取定向承銷方式發行置換債券；並通過培訓答疑、組織對口幫扶、發行現場指導等方式協助地方做好發債工作。人民銀行通過下調存款準備金率、調整存貸款基準利率、公開市場操作等方式，向市場提供適度流動性。截至12月11日，各地發行置換債券3.18萬億元，完成下達額度的99%，發行定價市場化水平逐步提高。
今年的置換債券額度實現了對當年到期債務的全覆蓋，將被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，預計將為地方每年節省利息2000億元。另外，置換債券雖然不直接增加投資，但在目前土地出讓收入減少等情況下能夠抵頂減收，為地方騰出資金支持重點項目建設創造了條件。
（三）發行2015年新增地方政府債券。為加大積極財政政策實施力度，今年全國人民代表大會批准的年初預算安排全國財政赤字16200億元，其中地方5000億元；另外，安排地方新增專項債券1000億元。兩項合計，2015年新增地方政府債券6000億元。為樹立良好的政策導向，在分配2015年分地區新增債券規模時，對低風險地區多分配，對高風險地區少分配或不分配，激勵地方化解債務風險。同時，明確新增債券資金只能用於公益性資本支出，優先用於棚戶區改造等重點項目建設，不得用於經常性支出，堅決杜絕用於樓堂館所等中央明令禁止的項目支出。截至12月11日，各地已發行新增債券5912億元，完成下達額度的99%。
當前經濟下行壓力較大，地方保持適度的債務融資規模，有利於經濟社會持續穩定發展。隨著地方政府舉債方式的轉換，在堅決制止地方政府違法違規舉債的同時，適度加大2015年地方政府債券發行規模，有力支持了地方“穩增長”。
（四）將地方政府債務分類納入預算管理。截至2014年末地方政府存量債務中，僅政府債券和外債轉貸等少量債務納入預算管理，占債務餘額的10%左右。大量政府債務游離於預算之外，影響了預算完整性和債務資金使用效益。預算法規定，省級政府依照國務院下達的限額舉借的債務，應列入預算調整方案報本級人大常委會批准。將地方政府債務納入預算管理，是規範地方政府債務管理的核心措施，有利於發揮各級人大對政府債務的監督作用。
為切實規範地方政府債務預算管理，今年財政部印發了地方政府一般債券和專項債券預算管理、會計核算等辦法，修訂了政府收支分類科目，修改了預算草案相關報表，指導地方將地方政府債務收支納入預算，報本級人大或其常委會審查批准。出台一系列制度規定，明確要求提交全國人民代表大會審議的上年全國預算執行及當年預算安排，必須包含政府債務收支情況；地方政府應將新增債務收支編制預算調整方案，報本級人大常委會批准。同時，建立地方政府債務限額及債務收支情況隨同預算公開的常態機制。今年，各地已嚴格按照上述要求將新增債券收支等納入預算管理。
（五）完善地方政府債務風險評估和預警機制。黨的十八屆三中全會要求，建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。預算法規定，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制。按照上述要求，財政部研究制定了地方政府債務風險評估和預警辦法，綜合運用債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等風險指標，全面反映地方政府整體償債能力、債務增長速度、當期償債壓力、政府履約能力等，並組織評估各地區政府債務風險。對列入預警範圍的高風險地區，財政部要求其制訂中長期債務風險化解規劃，通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務，逐步將債務風險指標控制到警戒線以內。一些省份對高風險市縣進行了預警，個別地區還建立激勵約束機制，督促高風險市縣化解債務。
據初步測算，2014年末地方政府債務的債務率為86%，風險總體可控。
（六）加強對地方政府舉債融資行為的監管。預算法“開前門、堵後門”，既賦予省級政府發行政府債券規範舉債的許可權，又加大對地方政府違法舉債或擔保的懲處力度。今年以來，財政部會同有關部門積極採取措施，加強對地方政府舉債融資行為的監管。財政部要求各地嚴格在批准的限額內發行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過企業舉借政府債務，並及時制止一些市縣政府違法違規為企業舉債提供擔保承諾的行為。發展改革委明確融資平台公司新發行的企業債券不得與地方政府債務率、財政收入等指標掛鈎，實現與政府信用的隔離，並不再受理空殼類融資平台公司的發債申請。
二、存在的問題
當前，我國經濟處於“三期疊加”和新舊動能轉換階段，經濟下行壓力較大。受經濟成長放緩等因素影響，財政收入形勢嚴峻，財政收支矛盾突出，規範地方政府債務管理面臨一些困難。一是地方償債壓力較大，風險防範不容忽視。現階段，地方面臨“穩增長”和“防風險”的雙重壓力，在財力增長放緩、特別是土地出讓收入持續下滑的形勢下，地方償債能力下降，一些地區債務規模較大，個別地區存在發生局部風險的可能性。二是違規舉債、變相舉債仍有發生，監管難度較大。一些地方政府仍然違規舉債，或為企業舉債違規提供擔保承諾等；個別金融機構繼續為地方政府違規舉債提供支持，並要求政府進行擔保。“明股暗債”等變相舉債行為時有發生，監管難度較大。三是建立規範的地方政府舉債融資機制任務艱巨。融資平台公司缺乏持續穩定的經營性現金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關係短期內難以釐清，制約了市場化轉型的進程；或有債務處置涉及面較廣、情況複雜，加大了處置難度，等等。這些問題都需要下大力氣解決。
三、下一步工作安排
下一步，要繼續落實預算法、《意見》及《決議》要求，抓緊完善地方政府債務管理各項制度措施，督促和指導地方做好債務管理各項工作，防範財政金融風險。
（一）切實履行政府存量債務償債責任。一是督促地方政府統籌包括債券資金在內的財政預算資金償還政府存量債務，切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產。二是繼續發行地方政府債券置換非政府債券形式的政府存量債務，降低地方利息負擔。三是鼓勵地方將有收入來源的項目，通過移交-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等政府和社會資本合作（PPP）模式進行改造，運用多種方式化解政府債務。
（二）依法妥善處置政府或有債務。一是已經發生的或有債務，外債轉貸合法擔保的依然有效，違法違規擔保的由政府、債務人與債權人共同協商，重新修訂契約，明確責任，依法解除擔保關係。二是或有債務確需政府代償的，報經省級政府批准後，由地方政府按照契約約定安排預算資金代償，並依法對原債務單位及有關責任方行使追索權。三是今後地方政府新增或有債務，應按照擔保法規定嚴格限定在政府為外債轉貸提供擔保的範圍內。
（三）推進融資平台公司市場化轉型和融資。一是在妥善處理融資平台公司政府存量債務的基礎上，關閉空殼類公司，推動實體類公司轉型為自我約束、自我發展的市場主體。二是由企業承擔的公益性項目或業務，政府通過完善價格調整機制、注入資本金、安排財政補貼、政府購買服務等方式予以支持，嚴禁安排財政資金為融資平台公司市場化融資買單。三是實體類公司轉型過程中，做好存量債務處置、清產核資、人員安排等工作，切實防止出現國有資產流失、逃廢債務等問題。四是由融資平台公司轉型的企業按照市場化原則融資和償債，消除政府隱性擔保，實現風險內部化，其舉借的債務不納入政府債務。政府在出資範圍內履行出資人職責，或依法承擔政府採購契約、政府和社會資本合作協定等約定的責任，不得為企業舉債承擔償還責任或提供擔保。五是充分發揮市場的約束作用，完善市場化退出和重組機制，通過司法程式對違約的融資平台公司市場化債務進行處置，阻斷風險傳導。
（四）加強風險防控和應急處置機制建設。一是督促地方落實限額管理的規定，嚴格控制債務增長。二是健全地方政府債務風險預警和應急處置機制，督促列入預警範圍的高風險地區制訂中長期債務風險化解規劃，對可能出現的局部風險做好應對。三是防範財政風險與金融風險相互轉化，加強財政政策與貨幣政策的協調配合，推動債券市場穩步發展。四是將政府債務納入黨政領導幹部政績考核範圍，樹立正確的政績觀和科學的發展觀。
（五）加大對違法舉債擔保行為的懲處力度。國務院將加大對地方政府違法違規舉債擔保行為的監督和懲處力度。地方政府公益性項目建設確需舉借政府債務的，應嚴格依法在限額內發行政府債券解決；通過企業融資的，應堅持市場化運作，不得變相舉借政府債務。對地方違法舉借債務、違反規定替企業償債以及在國務院批准的外債轉貸以外為其他債務提供擔保的，依據預算法和擔保法有關規定追究地方政府主要負責人的責任，並向社會公開。同時，加強對金融機構的監管，對違法違規向融資平台公司提供融資的金融機構，監管部門依法追究相關責任人的責任。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大常委會聽取和審議國務院關於規範地方政府債務管理工作情況的報告，加強對地方政府債務管理的監督指導，充分體現了全國人大常委會對規範地方政府債務管理、防範和化解潛在財政金融風險的高度重視，必將有力推進地方政府債務管理工作。在此，我們向全國人大常委會表示衷心的感謝!我們將按照全國人大常委會的審議意見，以高度的責任感和使命感，不斷加強和改進地方政府債務管理工作，努力為經濟社會持續健康發展作出積極貢獻。