國務院關於國有資產管理與體制改革情況的報告

國務院關於國有資產管理與體制改革情況的報告是國務院於2016年06月30日發布，自2016年06月30日起施行的法律法規。

——2016年6月30日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議上
國務院國有資產監督管理委員會主任肖亞慶
全國人民代表大會常務委員會：
受國務院委託，現就國有資產管理與體制改革情況報告如下，請審議。
一、國有資產管理與體制改革總體情況
國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。黨中央、國務院高度重視國企國資改革發展，改革開放以來，國有企業改革始終作為經濟體制改革的中心環節，持續深入推進，國有資產管理體制不斷完善，國有資產監管力度不斷加強。黨的十八屆三中全會作出關於全面深化改革若干重大問題的決定，為國企國資改革指明了方向，提供了根本遵循。習近平總書記多次強調，要堅持國有企業在國家發展中的重要地位不動搖，堅持把國有企業搞好、把國有企業做強做優做大不動搖，推進國有企業改革要有利於國有資本保值增值，有利於提高國有經濟競爭力，有利於放大國有資本功能。李克強總理多次指出，國有企業改革發展要堅持社會主義市場經濟改革方向，完善國有資產管理體制、現代企業制度和市場化經營機制，以解放和發展社會生產力為標準，提高發展的質量和效益。國務院成立了由馬凱、王勇同志分別擔任組長和副組長的國有企業改革領導小組，加強組織領導和指導把關，統籌研究和協調解決改革中的重點難點問題。目前，改革頂層設計基本完成，配套政策不斷完善，重大改革舉措邁出了實質性步伐，對重點難點問題進行了有益探索，取得了積極進展。
（一）改革主體框架基本形成。
2015年8月24日，黨中央、國務院印發《關於深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了深化國有企業改革的指導思想、基本原則、目標任務和重要舉措，這是指導國有企業改革的綱領性檔案，具有重要的里程碑意義。同時，確立了以《指導意見》為引領、以若干檔案為配套的“1＋N”政策體系。目前，已相繼制定出台的13個專項改革意見或方案，共分為三類：第一類是改革完善國有資產管理體制、加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失、深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設等方面的5個專項意見；第二類是深化中央管理企業負責人薪酬制度改革等方面的5個專題方案；第三類是貫徹落實《指導意見》任務分工等方面的3個工作方案。此外，還有9個檔案正在履行相關程式，相關配套檔案即將全部制定完成。
（二）國資監管的體制機制不斷完善。
一是加快推進國資監管機構職能轉變。國務院國資委按照企業國有資產法、公司法等法律法規，圍繞以管資本為主加強國有資產監管的要求，牢牢把握出資人職責定位，進一步明確國資監管邊界，大力推進簡政放權，全面清理規章和規範性檔案，取消下放21項監管事項，宣布廢止和失效33件規範性檔案。二是探索以管資本為主改革國有資本授權經營體制。明確了國有資產監管機構與國有資本投資、運營公司以及國有資本投資、運營公司與所出資企業的關係，在中糧集團有限公司、國家開發投資公司2家中央企業開展國有資本投資、運營公司試點，24個省級國資委改組組建了50家國有資本投資、運營公司。三是不斷強化國有資產監督。健全規劃投資、財務審計、產權管理、收益管理等制度，加強出資人監督，積極推進中央企業委派總會計師試點；加強和改進外派監事會監督，做深做實做細當期和事中監督，及時發現問題、揭示問題和報告問題。四是加強指導把關提醒。密切跟蹤地方改革進展情況，及時協調解決改革中的重大問題，對地方出台的改革檔案加強指導把關，確保改革始終沿著既定方向推進。
（三）現代企業制度不斷健全。
一是推進國有企業功能界定與分類。明確了國有企業分類改革、發展、監管和考核的基本原則，完成了中央企業功能界定分類，並同步配套分類考核、差異化薪酬分配等措施，選擇部分中央企業啟動工資總額備案制、周期預算等分類管理試點。各地區有序開展國有企業功能界定工作，國有企業目標多元、定位不清、監管針對性不強等問題初步得到解決。二是推進公司制股份制改革。國有企業積極推進集團層面公司制改革，引入各類投資者實現股權多元化，大力推進改制上市。目前，全國國有及國有控股企業（不含金融類企業，以下簡稱全國國有企業）改制面超過80%，國務院國資委監管的中央企業（以下簡稱中央企業）及子企業改制面超過90%。截至2015年底，中央企業控股上市公司388戶，中央企業61.3%的資產、62.8%的營業收入、76.1%的利潤集中在上市公司。三是穩妥發展混合所有制經濟。出台了國有企業發展混合所有制經濟的意見，有序開展混合所有制改革試點，鼓勵和規範國有企業投資項目引入非國有資本。截至2015年底，中央企業中混合所有制企業戶數占比達到67.7%。四是加強董事會建設。開展了規範董事會建立工作，提高企業科學決策水平和風險防範能力，85家中央企業集團層面建立了規範董事會，寶鋼集團有限公司、中國節能環保集團公司、新興際華集團有限公司、中國醫藥集團總公司、中國建築材料集團有限公司等5家中央企業開展了落實董事會選聘高級管理人員、業績考核和薪酬管理等職權試點。
（四）國有資本布局不斷最佳化。
一是推動企業重組整合。中央企業從2012年底的115家調整到目前的106家，提高了產業集中度，減少了同質化競爭，提升了專業化水平，增強了產業協同效應。二是最佳化布局結構。國有資本更多向關係國家安全和國民經濟命脈的行業和領域集中，國有資產在軍工、電信、民航、能源等重要領域占比達到90%以上。持續推進國際化經營，積極參與“一帶一路”建設和國際產能合作，境外經營規模不斷擴大，業務範圍不斷拓展。2012—2015年，中央企業境外經營單位資產、營業收入和利潤占總額的比重平均為11.9%、17.3%、8.3%。三是加快產業升級。國有企業大力實施創新驅動發展戰略，加大研發投入，加強自主創新和協同創新，推動大眾創業萬眾創新，改造升級傳統產業，積極發展戰略性新興產業，在新能源、新材料、高端裝備製造等方面逐步形成競爭優勢。目前，中央企業牽頭組建了141個產業技術創新戰略聯盟，發起和參與了179支創新發展基金，構建了247個創新創業平台。四是處置低效無效資產。通過進場交易、兼併重組等方式，實現低效無效資產穩妥有序退出，加快退出長期虧損、產業前景不明、缺乏控制力的資產，推進“去產能”和處置“殭屍企業”工作。自2012年以來，中央企業通過產權市場處置低效無效資產1080億元。五是加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。國有企業辦學校、公檢法機構向地方移交工作基本完成，部分企業辦醫院移交地方或進行改制。駐黑龍江省中央企業分離移交“三供一業”試點工作基本完成，河南、湖南、重慶試點工作全面推進，遼寧、吉林、廣東、海南、四川、貴州試點工作正式啟動。
（五）國企黨建工作不斷加強。
堅決貫徹落實中央要求，針對巡視發現的問題，採取有力措施，加大整改力度，確保中央企業黨建工作嚴起來、實起來、強起來。一是嚴格落實管黨治黨主體責任。認真組織開展黨的民眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育和“兩學一做”學習教育，著力查找和解決突出問題。研究制定中央企業黨建工作責任制實施辦法和考核評價辦法，把黨建工作納入領導班子綜合考核。紮實開展巡視工作，從嚴監督管理企業領導人員，對班子不團結、工作不在狀態、決策有重大失誤的9家中央企業、11名正職領導人員進行了組織調整。二是探索堅持黨的領導與完善公司法人治理結構相結合的有效途徑。進一步明確企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制。推動黨的建設同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設定、黨組織負責人及黨務工作人員同步配備、黨的工作同步開展，健全黨的基層組織，加強黨員教育管理，有效發揮黨組織作用。三是堅持不懈抓好黨風廉政建設和反腐敗工作。嚴格落實“兩個責任”，把紀律和規矩挺在前面，深入貫徹落實中央八項規定精神，堅決反對“四風”，保持懲治腐敗的高壓態勢，為改革發展營造風清氣正的環境。
通過持續深化改革、轉換機制，國有企業發展質量和運行效率不斷提高，為推動經濟社會發展作出了重大貢獻。一是規模實力明顯提升。截至2015年底，全國國有企業資產總額119.2萬億元、所有者權益40.1萬億元，分別為2012年的1.5倍和1.4倍；其中，中央企業資產總額47.6萬億元、所有者權益15.9萬億元，均為2012年的1.3倍；2012—2015年，中央企業國有資產年均保值增值率為106%。二是科技創新成績顯著。2012—2015年，32.1%的國家科技獎勵、46.1%的科技進步一等獎、40%的國家技術發明一等獎由中央企業獲得，其中12項國家科技進步特等獎，中央企業獲得了10項；取得了載人航天、探月工程、深海探測、高速鐵路、特高壓輸變電、第四代移動通信（4G）網路等一批具有世界先進水平的重大科技創新成果，自主研製的C919大型客機總裝下線，“華龍一號”示範工程進入全面建設階段。三是“走出去”步伐加快。國有企業特別是中央企業成為我國參與國際競爭的重要力量，目前中央企業境外投資額約占我國非金融類對外直接投資總額的60%，對外承包工程營業額約占我國對外承包工程營業總額的60%，境外業務逐步由能源、礦產資源開發拓展到高鐵、核電、特高壓建設運營等領域。四是支撐作用明顯增強。2012—2015年，全國國有企業累計上繳稅金15.4萬億元，中央企業累計上繳國有資本收益3386億元；截至2015年底，全國國有企業國有股減轉持充實社保基金累計2563.2億元，占財政性淨撥入的35.3%；國有企業積極參與定點扶貧和援疆、援藏、援青，中央企業定點幫扶246個國家扶貧工作重點縣，占全國的42%。
此外，國有企業在落實巨觀調控政策、實施國家重大戰略、支持國防現代化建設、服務國家外交大局、承擔重大工程項目、保障能源資源安全以及搶險救災、節能減排、社會公益等方面也發揮了帶頭表率作用。
二、存在的主要問題
（一）國資監管針對性有效性有待進一步增強。
一是政企不分、政資不分問題仍然存在。經營性國有資產尚沒有實現集中統一監管，還存在多頭管理、職責不清的問題。國有資產出資人權利未落實到位。二是以管企業為主向以管資本為主的轉變還不到位。各級國資監管機構仍存在管得過多過細問題，出資人監管定位不準、審批備案事項多等現象不同程度存在。三是監督機制尚不健全。國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業還比較突出。各種監督方式存在資源不共享、協同不到位等問題。
（二）企業經營管理體制機制有待進一步完善。
一是規範董事會建設有待加強。董事會職權尚未完全落實到位，外部董事來源單一、總量短缺，國資監管機構、董事會和經營管理層之間的關係需進一步理順。二是企業黨組織與其他治理主體的權責邊界還不夠清晰。一些企業的黨建工作總體要求未納入公司章程，黨組織參與重大問題決策、落實黨管幹部原則的方法和程式有待完善。三是企業內部三項制度改革還不到位。管理人員能上不能下、員工能進不能出、收入能增不能減等問題依然存在，冗員過多、“人浮於事”等問題仍然比較突出。四是管控模式和運行效率仍需提高。集而不團、管而不控的現象仍然存在，部分企業管理層級多、法人鏈條長、管理效率低下，部分企業控股公司小、散、差，重複投資、同業競爭問題突出。
（三）發展方式仍需進一步轉變。
一是結構性矛盾突出。國有企業布局總體偏“重”，大多處於傳統重工業行業，分布領域過寬過散，產業集中度低，主業不精幹，“大而全”問題依然存在；企業扭虧增盈、化解過剩產能、處置“殭屍企業”等任務繁重。二是創新驅動能力不強。創新動力不足、活力不夠，缺乏具有自主智慧財產權的關鍵技術和知名品牌，一些大型成套設備、核心元器件、關鍵原材料仍依賴進口。三是國際化經營能力急需提升。統籌國際國內“兩個市場、兩種資源”的能力不夠，缺乏與國際化經營相適應的高素質複合型人才隊伍。
（四）環境條件仍需進一步改善。
一是國有企業辦社會職能和歷史遺留問題未完全解決。目前全國範圍內仍然存在大量國有企業辦社會機構，離退休人員社會化管理、廠辦大集體改革等歷史遺留問題較為突出，人員管理、運營費用負擔沉重，嚴重製約了國有企業的改革發展。二是改革輿論環境十分複雜。對國有企業的地位作用、改革方向路徑仍存在私有化、去國有企業等錯誤觀點。三是改革容錯機制有待完善。改革創新、先行先試中容錯制度不健全，影響了部分企業領導人員的積極性、主動性、創造性。
三、下一步工作措施
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的要求，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅定不移深化國企國資改革，堅持以改革促發展，下決心瘦身健體、苦練內功，打好國有企業提質增效攻堅戰，努力做強做優做大國有企業，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力、抗風險能力。重點做好五個方面工作：
（一）以管資本為主加強國有資產監管，提高監管的科學性和有效性。
一是推進職能轉變。準確把握國有資產監管機構的出資人職責定位，科學界定監管邊界，研究制訂出資人監管權力和責任清單，該管的科學管理、絕不缺位，不該管的依法放權、絕不越位。2016年底前在國資監管機構職能轉變、機構調整上取得實質性進展。二是以管資本為主改革授權經營體制。穩步推進改組組建國有資本投資、運營公司試點，通過投資融資、產業培育、資本整合，推動產業轉型升級，最佳化國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動。三是創新監管方式。以管好國有資本布局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全為重點，按照事前規範制度、事中加強監控、事後強化問責的思路，完善監管方式、最佳化監管流程、強化章程管理，發揮股東代表和董事會作用，推進分層分類監管，提高監管效率。四是防止國有資產流失。進一步加強出資人監督，充分發揮外派監事會作用，強化對關鍵業務、重點領域、重要環節以及境外資產的監督。整合各類監督力量，建立工作會商機制，形成監督合力，提高監督效能。推動國有資產和國有企業重大信息公開，自覺接受社會監督。
（二）著力構建現代企業制度，強化國有企業市場主體地位。
一是加快股權多元化改革。加快推進國有企業集團層面公司制改革，通過分類管理、調整國有持股比例等措施，逐步最佳化國有股權結構。積極穩妥發展混合所有制經濟，開展國有控股混合所有制企業員工持股試點，允許將部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度。二是健全公司法人治理結構。重點推進國有獨資、全資公司建設規範董事會，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用和黨組織的政治核心作用。加快推進董事會依法行使中長期發展戰略規劃、高級管理人員選聘、業績考核、薪酬管理和職工收入分配、重大財務事項管理等職權的試點工作。改進董事會和董事評價辦法，加強外部董事隊伍建設，拓寬來源渠道。三是轉換企業經營機制。壓縮管理層級，精簡業務鏈條，最佳化管理流程，強化關鍵資源、核心業務的集約化管控，力爭在3年內多數中央企業管理層級由目前的5—9級減至3—4級以下、法人單位減少20%左右。嚴格定崗定編定員，精簡管理部門和人員，深化企業內部勞動、人事、分配製度改革，加快構建更加符合市場經濟要求的勞動用工、人事管理和收入分配機制，控制連續虧損、從事非主營業務等企業的員工總量。四是加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。推進國有企業“三供一業”和所辦醫療、教育、市政、消防、社區管理等機構分離移交以及廠辦大集體改革、離退休人員社會化管理工作。
（三）加快推進供給側結構性改革，推動國有企業瘦身健體、提質增效。
一是最佳化國有資本投向。加大國有資本在國防軍工、重大基礎設施、重要資源、公共服務等領域的投入力度。圍繞網際網路、智慧型製造、信息技術、節能環保、海洋工程等戰略性新興產業，通過以股權為紐帶的專業化整合、建立產業戰略聯盟等方式，培育經濟成長新動能。二是推動重組整合。加大集團層面的兼併重組，進一步精幹主業，推動產業鏈關鍵業務重組整合，最佳化配置同類資源，實行專業化運營，提升中央企業整體功能和運行效率，打造一批具有較強競爭力的跨國公司。通過國有資本投資、運營公司平台，最佳化整合、分類處置國有資產，鼓勵國有企業與非國有企業進行戰略合作、資源整合、融合發展。通過市場化方式，實現企業資產負債規模更趨合理，建立企業資本金約束機制。加強國有資產交易監管，防止逃廢金融債務。三是加快化解過剩產能。建立優勝劣汰市場化退出機制，對不符合國家能耗、環保、質量、安全等標準要求和長期虧損的產能過剩企業，堅決實施關停並轉或剝離重組。今明兩年中央企業壓減10%左右的鋼鐵、煤炭現有產能。採取強化管理、改造提升、債務重組、關閉撤銷、破產清算等方式，積極穩妥處置“殭屍企業”。四是深入實施創新驅動。推進科技創新、管理創新和商業模式創新，加強共性關鍵技術攻關，突破和掌握一批核心關鍵技術。大力推動大眾創業萬眾創新，結合“網際網路＋”行動和大數據發展戰略，發展眾創、眾包、眾扶、眾籌，建設國家“雙創”示範基地和專業化眾創空間。落實“中國製造2025”戰略，加大技術改造和設備更新力度，紮實開展“增品種、提品質、創品牌”專項工作，不斷提高產業發展水平和產品競爭力。五是持續推進國際化經營。積極參與落實“一帶一路”、周邊國家互聯互通、非洲“三網一化”等國家重大戰略，深化國際產能和裝備製造合作，最佳化海外市場布局，提升全球資源配置能力。
（四）落實全面從嚴治黨要求，加強和改進國有企業黨的建設。
一是落實全面從嚴治黨主體責任。推進國有企業改革，黨的領導只能加強，不能削弱。落實黨建工作責任制，將黨建工作考核評價與企業領導人員綜合考核評價有機結合，落實黨組織書記的黨建工作第一責任人職責和班子成員的“一崗雙責”，強化基層黨組織整體功能，發揮戰鬥堡壘作用和黨員先鋒模範作用。二是明確黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。推動企業將黨建工作總體要求納入公司章程，進一步明確企業黨組織在公司治理機制中的職責許可權，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，推動黨組織發揮政治核心作用組織化、制度化、具體化。三是加強企業領導班子建設。堅持“好乾部”標準，從嚴選拔企業領導人員，加強日常教育監督管理，健全問責機制；持續最佳化班子結構，增強班子整體功能。四是強化“兩個責任”落實。把嚴明政治紀律和政治規矩擺在首要位置，牢固樹立“四個意識”。貫徹落實好廉潔自律準則和紀律處分條例，持之以恆貫徹落實中央八項規定精神，堅決防止“四風”反彈。認真紮實做好巡視工作，切實用好巡視成果，對巡視中發現的問題逐項認真整改。嚴肅查處違紀違法問題。
（五）加強組織領導，推動重點改革措施儘快落地。
一是強化責任落實。細化任務分工方案，明確責任主體，理清責任鏈條，任務層層分解，責任層層落實，壓力層層傳遞，確保每項工作、每個環節能定責、可追責。加強督查督導，建立定期督辦和專項督查制度，對發現的苗頭性、傾向性問題及時把關提醒。二是堅持試點先行。抓好落實董事會職權、市場化選聘經營管理者、推行職業經理人制度、部分重要領域混合所有制改革等十項試點工作，儘快形成可複製、可推廣的經驗。注重發揮基層首創精神，緊密結合地方和中央企業實際開展差異化探索實踐。三是創造良好環境。深入推進“放管服”改革，加快政府職能轉變，完善國有企業改革相關法律法規和配套政策，探索建立改革創新的容錯糾錯機制，營造鼓勵創新、寬容失敗的文化氛圍，充分調動國有企業幹部職工的幹事創業積極性。強化輿論宣傳引導，最大限度地凝聚共識，形成推動改革的強大合力。