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國務院辦公廳關於促進地理信息產業發展的意見
國辦發〔2014〕2號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
地理信息產業是以現代測繪和地理信息系統、遙感、衛星導航定位等技術為基礎，以地理信息開發利用為核心，從事地理信息獲取、處理、套用的高技術服務業。隨著近年來地理信息產業迅速興起並保持高速增長，這一戰略性新興產業在我國經濟社會發展中的作用日益顯現。為促進我國地理信息產業發展，經國務院同意，現提出以下意見：
一、充分認識發展地理信息產業的重大意義
（一）發展地理信息產業是實現科學發展的重要支撐。地理信息是重要的基礎性信息資源，是國家信息資源的重要組成部分。開發利用地理信息，有利於促進國土空間布局最佳化，有利於促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步推進，有利於推動經濟社會科學發展。
（二）發展地理信息產業是維護國家安全的重要保證。地理信息是重要的戰略性信息資源，關係到國家主權、安全和利益，在維護政治、經濟、軍事、科技和其他非傳統領域國家安全中發揮著重要作用。加強重要地理信息資源的開發利用監管，對維護國家安全具有重要意義。
（三）發展地理信息產業是加快轉變經濟發展方式的重要手段。地理信息產業的不斷發展，將促進物聯網、智慧城市以及關聯服務業的發展，完善“格線化”社會管理，支撐重大項目科學決策，帶動創業就業，對轉變經濟發展方式起到“助推器”的作用。
（四）發展地理信息產業是保障和改善民生的重要內容。地理信息已成為人民民眾日常生活中不可或缺的關鍵信息，在旅遊出行、醫療衛生、扶老助殘等方面套用廣泛。加快地理信息產業發展，有利於人民民眾更多更好地分享改革開放的成果。
二、總體要求
（五）指導思想。以 鄧小平理論、“ 三個代表”重要思想、 科學發展觀為指導，全面提高我國地理信息獲取和處理能力，推進地理信息規範監管和廣泛套用，推動體制機制創新，營造良好發展環境，加快突破關鍵核心技術，提升地理信息產業整體水平和國際競爭力，更好地滿足經濟社會發展的需要。
（六）基本原則。
——堅持市場主導與政府引導相結合。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，突出企業主體，加強政府引導，強化政策扶持，營造環境，創造條件，推動產業又好又快發展。
——堅持自主創新與對外合作相結合。完善以企業為主體的科技創新體系，著力推進關鍵核心技術研發，加強國際交流與合作，提升自主創新能力，大力促進科技成果產品化、產業化和國際化。
——堅持規範監管與廣泛套用相結合。加快形成規範有序的地理信息市場秩序，加強安全監管，在維護國家安全的前提下，積極推進地理信息公共服務平台建設，促進地理信息高效、廣泛利用。
——堅持整體推進與重點發展相結合。做好統籌規劃，加快地理信息產業結構調整和最佳化升級，促進產業集聚、整體推進和全面提升，加強分類指導，大力發展對產業具有支撐、牽引作用的重點領域，鼓勵優勢企業通過兼併重組等方式做大做強。
——堅持經濟社會需求與國防需求相結合。充分發揮地理信息對維護國家安全的重要支撐作用，走軍地統籌、軍民融合的發展路子，在基礎地理信息生產和技術創新等方面兼顧國防需求。
（七）發展目標。通過政策推動，逐步形成地理信息獲取、處理、套用為主的成熟產業鏈，形成若干個實力雄厚、具有國際競爭力的大型企業和龍頭企業，培育一批充滿活力的中小型企業。用5至10年時間，使我國地理信息獲取能力明顯提升，科技創新能力持續增強，市場監管有效、競爭有序，產品更加豐富、套用更加廣泛，產業國際競爭力顯著提高。
三、推動重點領域快速發展
（八）提升遙感數據獲取和處理能力。發展測繪套用衛星、高中空航攝飛機、低空無人機、地面遙感等遙感系統，加快建設航空航天對地觀測數據獲取設施，形成光學、雷達、雷射等遙感數據獲取體系，顯著提高遙感數據獲取水平。加強遙感數據處理技術研發，進一步提高數據處理、分析能力。
（九）振興地理信息裝備製造。培育若干擁有智慧財產權的中高端地理信息技術裝備生產大型企業，帶動相關配套零部件生產企業向“專、精、特”方向發展，提升裝備製造的專業化、精細化、特色化水平。
（十）提高地理信息軟體研發和產業化水平。結合下一代網際網路、物聯網、雲計算等新技術的發展趨勢，大力推進地理信息軟體研發，特別是在大型地理信息系統、高性能遙感數據自動化處理等核心基礎軟體產業化方面實現突破，達到國際先進水平。
（十一）發展地理信息與導航定位融合服務。加快推進現代測繪基準的廣泛使用，結合北斗衛星導航產業的發展，提升導航電子地圖、網際網路地圖等基於位置的服務能力，積極發展推動國民經濟建設和方便民眾日常生活的移動位置服務產品，培育新的經濟成長點。
（十二）促進地理信息深層次套用。推進面向政府管理決策、面向企業生產運營、面向人民民眾生活的地理信息套用。繁榮地圖市場，鼓勵製作和出版多層次、個性化、民眾喜聞樂見的優秀地圖產品，開發出版城市及公路水路交通多媒體地圖和三維虛擬地圖等特色地圖。積極發展地理信息文化創意產業，開發以地圖為媒介的動漫、遊戲、科普、教育等新型文化產品，培育大眾地理信息消費市場。
四、最佳化產業發展環境
（十三）夯實產業發展基礎。規範建立全面反映產業發展情況的統計制度、指標體系和分類標準，建立地理信息及相關產業單位名錄庫，加強信息統計和發布工作。編制地理信息產業發展規劃，提出規劃目標、方向和重點，加強與相關規劃、政策的銜接，明確任務和措施。
（十四）支持企業做大做強。完善地理信息服務資質管理、數據使用許可、地圖審核等制度以及地理信息標準體系。支持企業通過併購、參股等方式進入地理信息產業，鼓勵地理信息企業兼併重組，最佳化資源配置。推動產業集群化、規模化發展，加快培育大型企業和龍頭企業。
（十五）規範市場秩序。建立地理信息市場招投標、資產評估、諮詢服務等制度以及工程監理、監督檢驗等質量保障體系，健全地理信息市場信用體系。加大智慧財產權保護力度，依法查處非法出版和不正當競爭等行為，維護公平競爭的市場秩序。
（十六）強化安全監管。健全涉密地理信息保密管理規定，進一步完善涉密地理信息處理、分發與套用跟蹤機制，加強安全監管能力建設，進一步提高涉密地理信息保密安全監管水平。加強高解析度衛星遙感影像的套用管理。加大對涉外地理信息合作項目及其使用地理信息成果的監督力度。依法嚴厲打擊非法獲取、處理地理信息行為。深入開展各類宣傳教育活動，不斷提高公民的國家版圖意識和地理信息安全保密意識。
五、推進科技創新和對外合作
（十七）加快科技創新和產業轉化。加大國家科技計畫、知識創新工程和自然科學基金項目對地理信息科技創新的支持力度，發揮國家科技重大專項的核心引領作用，集中力量突破一批支撐產業發展的關鍵共性核心技術，加快推進產業重點領域創新發展和科研成果的產業轉化。強化企業在科技創新中的主體地位，鼓勵符合條件的地理信息企業申請建立各類科技創新平台，構建專業技術創新與產業轉化服務體系。
（十八）加強人力資源建設。以促進地理信息科技創新和產業升級為重點，著力培養高層次、創新型的核心技術研發人才和科研團隊。以提高產業綜合競爭能力為核心，加快培育具有國際視野的經營管理人才。堅持產學研相結合，緊密結合產業發展需求，進一步最佳化高校專業和課程設定，努力培養國際化、複合型、實用型人才。對經批准建立的產業基地（園區）引進的高層次地理信息人才，優先安排本人及其配偶、未成年子女在所在地落戶。
（十九）促進國際交流與合作。積極引進、消化、吸收國外先進技術，加強多層次、多形式、多領域的研發、生產和人才培養合作。實施“走出去”戰略，鼓勵和支持在地理信息服務領域開展對外合作，為相關企業走向國際市場提供信息諮詢和服務。鼓勵企業輸出地理信息服務、技術、裝備和標準，承攬國際外包業務。
六、加強財稅金融支持
（二十）加大財政支持力度。在現有資金渠道內，著力支持地理信息獲取、處理、套用、出版等產業發展的關鍵環節，提升產業創新能力。進一步加大對公益性地理信息產品生產的投入力度，落實政府採購政策，鼓勵政府部門地理信息服務外包。地方各級人民政府要採取有效措施，加大投入，推動形成成熟的地理信息產業鏈。
（二十一）落實相關稅收優惠政策。地理信息企業銷售自主開發、生產、出版的地理信息產品，符合軟體產品範圍和認定條件的，可按規定申請享受國家鼓勵軟體產業發展的增值稅優惠政策。地理信息企業符合軟體企業認定條件的，經認定後可以申請享受有關軟體企業所得稅優惠政策。地理信息企業投資國家鼓勵類項目，除《國內投資項目不予免稅的進口商品目錄》所列商品外，在投資總額內所需進口自用設備以及按照契約隨設備進口的技術及配套件、備件，免徵進口關稅。
（二十二）加大融資支持力度。鼓勵企業投資地理信息產業，有條件的地方可按規定設立主要支持地理信息企業發展的股權投資（基金）企業或創業投資（基金）企業，引導社會資金投資地理信息產業，不斷擴大投入規模，提高產業發展後勁。積極支持符合條件的企業採取發行股票、債券等多種方式籌集資金，拓寬直接融資渠道。銀行業金融機構要在控制風險的前提下，積極拓寬抵質押品範圍，開發適合地理信息企業的創新型金融產品，對其合理信貸需求給予支持。充分發揮融資性擔保機構和融資擔保扶持資金的作用，為地理信息企業提供各種形式的貸款擔保服務，積極推動企業利用智慧財產權等無形資產進行質押貸款。大力發展金融租賃、融資租賃等其他間接融資方式，支持地理信息產業發展。
七、健全產業發展保障體系
（二十三）完善政策法規。順應新型服務業態的發展規律和發展趨勢，適時研究制定和完善促進地理信息產業發展的法規、規章和政策，明確各類市場主體的權利和義務。建立健全地理信息獲取、處理、套用、出版以及智慧財產權保護、安全保密監管等相關配套制度措施。
（二十四）強化各方協調配合。各相關部門要按照統一、協調、有效的原則，做好地理信息規劃統籌、公共服務、市場監管、標準建設、安全管理等工作。推進軍民測繪融合發展，大力推動先進軍事測繪和地理信息技術成果、裝備設施的社會化套用。充分發揮相關學會、協會在促進地理信息產業發展中的作用。
（二十五）加強分類指導。對於具有戰略性或關係國家安全的領域，堅持以國家投資為主，通過建立健全法律法規體系妥善處理好地理信息保密與開放的關係。對於市場化程度高的重點發展領域，以社會投資為主，政府通過多種方式給予政策、資金扶持。對於地理信息社會化服務，主要由企業提供，政府給予合理引導和支持，基礎地理信息實行免費或低收費政策。
（二十六）強化基礎地理信息支撐。加強基礎測繪和地理國情監測，進一步豐富基礎地理信息。採取優惠政策，鼓勵符合條件的地理信息企業充分利用基礎地理信息開展社會化套用和增值服務，開發出版多樣化、大眾化、具有自主智慧財產權的地理信息產品。
（二十七）推進地理信息開放共享。組織開展地理信息資源共享政策性試點工作，建立健全政府部門間地理信息資源共建共享機制，明確共建共享的內容、方式和責任，統籌協調地理信息獲取分工、更新和共享工作，在切實保障政府部門套用需求的前提下，避免重複建設和資源浪費。積極研究並儘快出台地理信息數據對社會開放的相關政策，促進地理信息的廣泛套用和產業的健康、快速發展。
國務院辦公廳
2014年1月22日
相關解讀
大年初三，家住北京北三環的小陳想帶著來北京過年的父母出去玩一圈，再吃點特色的美食。他打開一款打車軟體，選擇了自己所在的位置，輸入目的地，叫車，不過幾十秒，就有計程車搶單。幾分鐘後，他們就坐上了開往陶然亭公園的計程車。在車上，小陳又上團購網站，團購了一家公園附近的美食。正如小陳父母所感嘆的，信息化正無處不在地改變著人們的生活。而位置服務則在其中發揮了重要作用。
以位置服務為核心的地理信息不僅改變著普通人的生活，更是國家重要的基礎性、戰略性信息資源，關係到國家主權、安全和利益。前不久，國務院辦公廳印發了《關於促進地理信息產業發展的意見》（簡稱《意見》）。這一引領地理信息產業發展的綱領性檔案的主要內容有哪些，它對於推動我國地理信息產業快速健康發展具有什麼重要而深遠的意義？國家測繪地理信息局有關負責人對此進行了解讀。
有效解決我國地理信息產業存在問題
我國地理信息產業形成於上世紀90年代末，經過短短10多年的快速發展，我國地理信息產業現已初具規模，地理信息資源日漸豐富，技術創新取得重大成果，產品不斷繁榮，套用不斷拓展，服務呈現多種業態，企業競爭力不斷增強，市場環境不斷完善，近年來我國地理信息產業年均增速超過25%，呈現出生機蓬勃的良好發展局面。
“但應該看到，已開發國家對地理信息產業發展高度重視，國際地理信息產業迅速發展，全球地理信息市場競爭加劇。我國地理信息產業仍處在起步階段，還存在產業規模不大、企業競爭力不強、核心關鍵技術缺乏、地理信息開發利用不足、安全監管有待加強等問題。”國家測繪地理信息局有關負責人表示。
他說，地理信息產業經濟總量在國民經濟中的比重不大，對國家GDP的直接貢獻率還較小。我國超過2萬家以從事地理信息相關業務為主營業務的企業中，還沒有年產值達到25億元人民幣的企業。同時，地理信息企業技術自主創新不足，企業同質化現象較為明顯，缺乏自主創新產品，產品差異化不明顯，國內知名品牌較少，缺乏國際知名品牌。地理信息軟硬體產品仍以國內市場為主，在國際市場中的份額較低，測繪地理信息技術裝備主要銷往國際中低端市場，我國網際網路地理信息服務在短期內還無法與谷歌地圖等抗衡。我國導航與位置服務企業在商業模式上創新不足，更多的是模仿國外的商業模式。地理信息標準化水平不高，理論基礎不牢靠，適用性不強。企業的管理能力和經營水平還需進一步提升，缺乏大型龍頭企業。此外，我國衛星導航定位技術、遙感技術、地理信息系統技術等地理信息核心技術的發展也一直處於跟蹤和追趕狀態。
與此同時，作為具有發展快、效益高、貢獻大、需求廣、潛力足、前景好、可持續、環境友好等特點的高技術服務業，地理信息產業的發展受到了各國的重視，相繼制定了有關戰略、規劃和政策。《意見》的印發，是順應國際地理信息產業發展趨勢的重要舉措，從國家層面提出了一攬子促進地理信息產業發展的政策措施，必將有效解決我國地理信息產業中存在的系列問題，極大地促進我國地理信息產業發展。
實現科技創新能力持續增強等六大目標
《意見》提出我國地理信息產業發展要“實現六大目標”，即數據獲取、科技創新、市場規模、市場秩序、地理信息套用和國際競爭力。國家測繪地理信息局有關負責人表示，這6個目標體現了對產業發展的基本要求，突出了產業體系、政府監管和競爭力的有機統一，是全面協調可持續發展理念在《意見》中的具體體現。
根據國家測繪地理信息局《測繪地理信息發展研究報告》，這六大目標的有關指標是：在5至10年內實現地理信息獲取能力的顯著提高，尤其是高解析度衛星遙感影像數據自主保障率要實現大幅提升；在5至10年內實現科技創新能力持續增強，核心技術得到突破；形成若干個實力雄厚、具有國際競爭力的大型企業和龍頭企業，培育一批充滿活力的中小型企業，產業產值保持高速增長；大力推進面向政府管理決策、面向企業生產運營、面向人民民眾生活的地理信息套用服務，開發豐富多樣的地理信息產品，促進地理信息的深層次套用；通過擴大對外開放，引進、消化、吸收國外先進地理信息技術，加強多層次、多形式、多領域的技術研發、生產合作和人才培養，使國際競爭力不斷增強。
促遙感數據獲取與處理能力等領域快速發展
地理信息產業內容豐富，產業鏈長。《意見》明確指出，今後一段時期，要重點推動提升遙感數據獲取與處理能力、振興地理信息裝備製造、提高地理信息軟體的研發和產業化水平、發展地理信息與導航定位的融合服務、促進地理信息深層次套用等五大領域的發展。
國家測繪地理信息局有關負責人表示，我國遙感衛星從技術和能力上都還難以滿足產業發展的需要，高解析度遙感影像基本依賴進口，航空數字影像獲取能力也還不強，從數據源頭上制約了地理信息產業的發展。
該負責人具體解釋道，提高遙感數據獲取能力，要加強高解析度遙感數據、雷射雷達數據獲取等關鍵技術創新，加強衛星感測器、航空相機等裝備建設，不斷豐富遙感數據的獲取渠道，提高遙感數據獲取質量，提升遙感數據獲取的現勢性，向全天候遙感方向發展。遙感數據處理是運用軟硬體對所獲取的遙感數據進行校正、分析和解譯處理的技術過程。大幅提高遙感數據的處理能力，要加快實現遙感數據處理的自動化和智慧型化。如增強衛星遙感數據的處理能力，解決光學遙感、雷達、雷射等多種星載遙感平台數據處理瓶頸，引進、消化、吸收國際衛星遙
感數據處理方面的領先技術，充分利用模式識別、人工智慧等技術方法自主研發衛星遙感影像的自動化、定量化處理技術，提高衛星遙感影像自動判讀的精確性、可靠性和定量量測精度，實現遙感影像智慧型解譯與變化信息提取、遙感影像多尺度分析等。
地理信息裝備主要包括測繪儀器裝備、導航晶片、導航終端、遙感系統及平台、數據處理設備、地理信息套用終端等。“它是解放和發展測繪地理信息生產力的關鍵要素，對促進和帶動整個地理信息產業發展具有十分重要的作用。” 國家測繪地理信息局有關負責人說，地理信息裝備製造業是產業發展的基礎和重要支撐，貫穿於產業的上中下游。為此，要不斷加強關鍵技術研發，持續提升地理信息裝備水平，實現地理信息裝備現代化。
未來一段時間內，我國要大力發展自主品牌的中高端測繪儀器裝備，推動配套及作為零部件生產的軟硬體中小企業向專、精、特方向發展，最佳化地理信息技術裝備企業布局，逐步占領全球測繪儀器中高端市場陣地，並著力研發與北斗、GPS、Glonass、Galileo等各類衛星導航定位系統兼容的、穩定性強、功耗低、集成度高的多頻高精度導航定位晶片，實現量產和國際化套用，儘快擺脫我國衛星導航套用95%以上的市場建立在美國GPS衛星系統之上的尷尬局面。要進一步加強自主創新，加快推動傳統測量儀器的升級換代，實現自動化、智慧型化。
此外，該負責人還指出，提高地理信息軟體的研發和產業化水平，就是要加強地理信息軟體研發，不斷提高地理信息軟體的產業化水平。發展地理信息與導航定位的融合服務，則包括加快推動現代測繪基準的社會化套用、促進北斗衛星導航的產業化套用、開拓導航定位與位置服務新市場等內容。促進地理信息深層次套用則是要大力推進面向政府管理決策的套用，推進面向企業生產運營的套用，推進面向人民民眾生活的套用，繁榮地圖市場。
