簡介
山東省的農村建設一直走在全國社會主義新農村建設的前列。早在2001年山東省人民政府出台的關於規範“小城鎮建設”的第47號檔案里就對“合村並點”進行了說明。2008年開始實施合村並點試點的德州市認為，長期以來存在的村莊數量多、規模小，帶來的“三高兩難”是制約農村發展的瓶頸，不改變傳統農村治理結構，就很難打破城鄉二元分割，實現城鄉統籌發展。
三高是什麼？ 一是村級組織運轉成本高，基層負擔重。按每村年平均5000元計算，僅全市財政承擔的村級工資費用就近4000萬元。 二是空心村比例高，土地浪費嚴重。全市農村人均居民點用地達257平方米，高出國家標準107平方米，空心村比例達80%，有的村莊房屋空置率高達50%。 三是基礎設施建設成本高，公共服務水平低。醫院、學校、超市等基礎設施，因村莊過於分散而低水平重複建設，國家的扶持資金分散到各村，就像撒胡椒麵，收效甚微。
兩難又是什麼？ 一是村級管理水平低，帶領民眾增收致富難。許多村選不出黨支部書記，有的村就是“矬子裡拔將軍”。 二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾難以割除。
基本政策
合村並居，涉及生產結構、空間布局、管理體制的調整，關係到人文關係、生產要素的重組，既敏感又複雜。德州市充分考慮現有發展水平、地緣關係、歷史沿革、風俗習慣、自然條件等因素，明確了“五不變一不降低”的政策，即合村後，原建制村的土地承包關係不變，各類承包、租賃契約及合理優惠政策不變，村級資產、債權債務不變，自然村村名不變，村民的福利待遇不變，原退休幹部的生活補貼標準不降低。
分3步實施
第一步，合村子。嚴格按照《村民委員會組織法》和《山東省行政區劃管理辦法》等法律法規，把幾個村合併成一個農村社區，組建社區黨支部或黨總支，同時成立社區管委會作為過渡期臨時機構。平原縣張華鎮有一個不足百戶的村，9名黨員輪流當支書，村民戲稱他們是“坐莊書記”，合村並居改變了這種村小人才少、難選帶頭人的窘境。
第二步，選班子。依法選舉產生新社區村民委員會，各自然村至少有1人進入社區村民委員會。
第三步，建社區。重點抓好社區服務中心建設，逐步實施並居、建設新型社區。
6種合併模式
在合村並居過程中，德州不搞一刀切，探索出6種合併模式：城中村改造型，小城鎮吸納型，強村帶動型，產業聯結型，企業帶動型，相鄰村合併型。山東省委、省政府調研組評價，“這些模式尊重實際，尊重民眾意願，保證了合村並居工作平穩有序推進，保證了社會穩定”。
實施過程
城鎮化是城市化的第一個階段，合村並點就是實現城鎮化途徑之一。城鎮化是指以鄉鎮企業和小城鎮為依託，實現農村人口由第一產業向第二、三產業轉換的職業轉換過程，居住地由農村地區向城鎮遷移的空間聚集過程，表現為生活水平提高、生活質量改善、文化素質增強。合村並點這項政策的實施過程進行階段劃分，分別是合村階段、並點階段以及後合村階段。
合村階段
合村階段的主要工作是在行政體制上對本縣轄區內的村莊進行整體的設計規劃，對原有的村莊進行重組和社區劃分，並選舉出新一屆的村兩委。這一過程無疑是三個階段里最易操作的。僅以臨朐縣東城區齊家廟社區為例，齊家廟社區共有三個村，分別是齊家廟、南張家村、齊家莊，其中齊家廟村被確定為中心村。在今年4月初的時候，全縣召開了合村並點的專門會議，並宣布開始合村；5月底各村開始進行家產摸底工作；隨後回響縣裡要求，各村幹部辭職，為下一步的選舉做好準備；在黨支部選舉時按照“兩推一選”的原則，在20天的時間內，三個村一起進行選舉，共選舉出委員5人；隨後三個村村委會選舉在各村分別進行。我們去的時候該社區的工作重點是建設社區辦公樓。
在合村階段，政府注意的主要問題有：全面了解各鎮各村的現狀以及歷史淵源，不能隨意進行社區劃分，必須全面的統籌各種區位因素條件的影響；對農民民眾進行前期的思想工作，為下一步並點工作的開展打下堅實的基礎；有序的組織開展選舉工作，杜絕買選甚至威脅選民的現象發生，保證民主；統一規劃，協調資金，建設社區辦公中心。
並點階段
在並點階段中，這項政策開始進入實體套用層面，矛盾也很快地體現了出來。因此，此階段是合村並點成敗的關鍵。
並點階段的主要工作是選擇社區新址開工建設，規範社區各類軟硬體設施，引導農民搬至新社區，徵收拆除農民原有房屋，補償徵收的土地費用，在新社區開展工作。這一階段涉及人地矛盾等關乎農民直接核心利益的問題，在實行中引起的衝突是最為尖銳的，並且極有可能出現“強制拆遷”的現象。這一階段，各地都是在結合自己的實際情況摸索著前進的道路。三和社區在實踐中的做法是：鼓勵當地生活富裕的農民自己到新社區中按照統一的圖紙蓋小別墅樓，收入情況一般的農民蓋統一的連體住宅，條件較差的用自己原有的宅基地按照“平方換平方”的方式入住統一建設的單元樓。總而言之，三和社區的建設是國家負責建設公共設施，政府提供施工圖紙，前期由農民自行建設，後期由開放商介入建設的一種新型社區建設模式。
這個階段，政府需要解決一系列問題：純農業地區農民不適合集中居住和樓房居住；補償水平不高，可能會極大地挫傷了農民對這項政策的支持力度；部分地區在拆居住房的同時徵收農業用地，剝奪了農民原來的生產要素。
其中問題歸結到底，就是土地非農化過程中矛盾的解決問題。土地非農化機制的重要表現為政府的土地徵用制度，包括：所有城市化和工業化用地（非農建設用地）都必須經過政府徵用來轉化，形成政府對土地一級市場的壟斷；政府對被征土地通過無償劃撥、協定轉讓的方式，或者通過“招拍掛”的方式轉讓給土地使用者。
後合村階段
當所有的農民都搬進了樓房開始另一種完全不同於以前的生活後，政府必然會面臨一些短期內還沒有表現出來的問題。
生活環境改變後農民需要多長時間來適應？農民的生活負擔增加能通過什麼途徑解決？如何調和社區居住地遠離耕地的矛盾？農民失業會不會導致社會不穩定因素增加？為防止出現這些問題，各地政府必須及早準備，以免到時候無法應對。
發展意見
山東省人民政府關於加強土地綜合整治推進城鄉統籌發展的意見
（魯政發〔2010〕73號）
各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
深入貫徹黨的十七大和十七屆三中全會精神，落實最嚴格的耕地保護和節約用地制度，進一步統籌城鄉發展、確保糧食安全、最佳化城鄉建設用地結構布局，亟需把土地整理復墾開發與城鄉建設用地增減掛鈎有機結合，整體推進田、水、路、林、村一體化的土地綜合整治工程，加快城鄉統籌發展。為此，特提出以下意見：
土地整治
(一)土地綜合整治是轉方式調結構的內在要求。轉變經濟發展方式、調整最佳化經濟結構，是當前和今後一個時期我省經濟社會發展的重大戰略任務。通過實施土地綜合整治工程，有效提升農業的規模化、機械化、水利化、標準化水平，加快推進小城鎮和新型農村社區建設，綜合改善農村的基礎設施和農民生產生活條件，有利於加快推進我省城鎮化進程，有利於啟動農村消費需求、繁榮發展農村二三產業，有利於實現農業增效、農民增收、城鄉一體化發展。
(二)土地綜合整治是堅守耕地紅線、保障糧食安全的重要舉措。我省人多地少，土地供需矛盾突出。陸地和耕地面積只占全國的1.6%和6.2%，人均耕地面積1.21畝，低於全國1.38畝的平均水平。為保護好耕地和保障糧食安全，從2001年開始實施土地整理復墾開發項目以來，全省累計投入資金170多億元(其中國家投資67億元)，整理復墾開發土地1194萬畝，增加農用地472萬畝，其中新增耕地398萬畝，連續10年實現耕地總量動態平衡，為經濟社會發展和糧食增產提供了保障。
(三)土地綜合整治是保障經濟社會發展用地需求的有效途徑。我省每年需新增建設用地30萬畝以上，其中占用耕地20萬畝左右，通過占補平衡補充耕地的難度越來越大、質量也難以保障。同時，我省建設用地粗放和浪費的問題也十分突出，特別是農村居民點布局分散、凌亂，閒置土地較多。目前，我省農村建設用地2304萬畝，占全省建設用地總面積的50%以上，其中農村居民點用地1815萬畝，占農村建設用地的79%。全省農村居民點人均用地238平方米，遠遠超出國家規定的人均150平方米的高限標準。挖潛利用好農村存量建設用地，既是破解土地供需矛盾、解決我省長遠發展用地需求的必然選擇，也是通過土地級差收益反哺農村、推動農村改善生產生活條件的客觀要求。從2006年起我省開展了城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎(以下簡稱增減掛鈎)試點工作，4年來項目區政府投入資金100多億元，安排改造村莊近3000個，其中已完成改造村莊334個，安置居民62854戶，復墾耕地74242畝，騰出建設用地指標近6萬畝，既提高了土地節約集約利用率，又推動了新農村建設。
(四)土地綜合整治是促進城鄉統籌發展的有力槓桿。在總結經驗的基礎上，將土地整理復墾開發與增減掛鈎合二為一，整合新增建設用地土地有償使用費和增減掛鈎土地級差收益，可以發揮資金集約投入功效。圍繞增減掛鈎項目區集中布局，對田、水、路、林、村實行綜合整治，能夠實現保護耕地、村莊改造與新型農村社區建設同步推進、節約集約用地與促進城鄉統籌發展相互支持的格局，從而推動農民居住向城鎮和社區集中，工業向園區集中，土地向規模經營集中，基礎設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，城市文明向農村輻射，加快城鄉一體化發展進程。
(五)土地綜合整治是推動新型城鎮化帶動農村工業化和農村一二三產業協調發展的重要手段。農村城鎮化和居住社區化對生產要素的聚集、農村二三產業的發展和消費水平的提高以及農村公共服務均等化都會產生積極的推動作用。土地作為最基本的生產要素，在推進城鎮化進程中發揮著舉足輕重的作用。隨著沿海發達地區和大中城市生產要素成本的提高，一大批勞動密集型產業正在尋求轉移重組的新出路。在促進我省大中城市產業升級的同時，及時使小城鎮和農村承接這些產業的轉移，對於提升我省工業化整體水平和促進農民就近就地轉移具有十分重大的意義。承接產業轉移需要小城鎮和新型農村社區的基礎設施、公共服務、生活環境有一個大的改善和提高。通過土地綜合整治，利用節餘的土地為接替產業留足空間，通過集約投入完善基礎設施、改善小城鎮和新型農村社區的生產生活環境，從而為吸納產業轉移和農村勞動力就近就業創造條件，並帶動農地流轉和農業規模經營，走出一條新型城鎮化帶動農村工業化的新路子，促進農村一二三產業協調發展。
目標任務
(一)目標任務。按照國務院批覆的《山東省土地利用總體規劃》，到2020年，完成土地綜合整治1000萬畝，其中建設高標準基本農田800萬畝，新增耕地60萬畝以上；通過增減掛鈎，完成新一輪土地利用總體規劃確定的我省農村建設用地整治挖潛任務。力爭10年集約投入土地整治資金300億元，挖潛存量土地級差收益返還農村2000億元，建成一批功能齊全、設施完善、一二三產業協調發展的城鎮和中心社區，使全省四分之一的村莊得到系統的改造，農村生產生活條件有大的改善，農村面貌有大的改觀。按照財政部、國土資源部與我省簽訂的《整體推進農村土地整治示範協定》，從2010年起，重點實施土地綜合整治示範工程：到2012年，中央、省、市、縣以新增建設用地土地有償使用費為主體，籌集資金100億元，其中，中央和省財政投資占70%，市、縣(市、區)項目所在地政府配套30%，集中建設66個土地綜合整治示範項目，整治土地340萬畝，新增耕地20萬畝，提高糧食產能4億斤以上。
(二)工作原則。
1.堅持以人為本。始終把維護農民的合法權益放在首位，把改善農村生產生活條件作為根本出發點。新型農村社區建設和土地整治都要確立農民民眾的主體地位，按照方便生產、方便生活、方便居住的基本要求，充分考慮農民長遠生計，按民眾意願辦事，並接受民眾和社會輿論的監督，堅決避免片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向。
2.堅持高起點規劃。政府統一領導，高水平編制規劃，以縣為單位把土地整治和社區建設以詳規落實在圖上、落實在具體區域和地塊上，實現村鎮規劃、新型農村社區規劃與土地整治規劃有機統一，規劃審批與項目審批一致。
3.堅持高標準建設。以建設高標準基本農田為重點，提高耕地質量，為發展現代農業創造條件；以建設環境優美、節能環保、質量可靠的新型農村社區為核心，全面落實省委、省政府關於加快農村住房建設和危房改造的部署，改善村容村貌和生態環境，提高生活質量。
4.堅持高水平管理。建立嚴格的項目責任制和責任追究制，對示範工程的項目、資金和建設進行全程監管，建立規範化的業務流程，分級負責，責任到人。
5.堅持陽光操作。土地綜合整治要依法、規範、有序推進，建成陽光工程、廉潔工程、利民工程，在公開、公平、公正、透明的軌道上健康運行。
政策措施
(一)完善增減掛鈎試點，推動農村存量建設用地挖潛。按照土地利用總體規劃和縣域村鎮體系規劃的要求，先易後難，明確項目實施重點。根據我省不同區域、不同地形特點，圍繞城鎮中心社區聚集、整鎮集中推進、小流域綜合治理、重要交通沿線和重點旅遊區環境改善等幾種類型，確定增減掛鈎項目區域。因地制宜，妥善安排好拆舊區、安置區、建新區的數量、面積和布局。為給農村長遠發展留下充足的空間，增減掛鈎項目區內節地率原則上不超過50%，要合理確定建新區、安置區容積率和住宅高度，方便農民生產生活。可在新型農村社區中適當留出部分園地、林地、菜地，便利居民生活、美化社區環境。要合理劃定生活區、生產區和服務區等功能區，完善農村教育、醫療、商業、文體等設施。凡以新型農村社區形式安置的必須配套水、電、氣、供暖、道路、垃圾和污水處理等基礎設施，鼓勵採用沼氣、秸稈氣化、太陽能、淺層地熱能等可再生農村新能源供氣和供暖。要強化建材下鄉，對鋼材、散裝水泥、玻璃等建材實行直銷配送，降低工程造價。要始終把工程質量放在第一位，嚴格工程監理。增減掛鈎指標優先用於農村住宅、農村基礎設施和公共服務設施建設，節餘指標中留出適當的比例，用於新型農村社區的長遠發展；節餘指標調劑到城市使用的，應按不低於40%的比例用於經營性用地，提高土地收益，返還投入農村。在符合土地利用總體規劃的前提下，積極創造條件，探索節餘指標跨行政區域有償調劑使用。
(二)圍繞增減掛鈎項目區，科學安排基本農田整理項目片區。土地綜合整治要與千億斤糧食生產能力建設、土壤肥力提升相銜接。在增減掛鈎項目涉及到的區域內，按照集中連片、增加耕地數量、提高耕地質量、強化設施配套、建設高標準基本農田的要求，合理劃定基本農田整理項目片區，與農田水利建設規劃統籌考慮，集中連片進行田、水、路、林、村綜合整治，使基本農田整理項目與增減掛鈎項目有機融為一體。為確保我省9980萬畝基本農田面積不減少、質量有提高、布局總體穩定，項目區內農田要連片成方，有利於農業結構調整，提高耕作層質量，便於機械化耕種，提高勞動生產率；搞好項目區農田水利設施配套建設，積極發展節水灌溉農業，大力推廣低壓管灌、滴灌、噴(微)灌等新技術；田間道路要提高硬化標準，並相互貫通；合理布設防護林網，改善農業生態環境，但嚴禁在基本農田內植樹造林。通過項目實施做到田成方、林成網、路相通、旱能澆、澇能排，建成一批旱澇保收、高產穩產的基本農田。
(三)精心組織，科學編制土地綜合整治規劃。以縣(市、區)為單位編制好土地綜合整治規劃，實行“一張圖”管理，並與土地利用總體規劃、縣域村鎮體系規劃、新農村建設規劃、產業發展規劃、生態建設與保護規劃、水利和交通等規劃相銜接，統籌安排好農村生產、生活、生態等用地規模和布局。要切實搞好城鎮和新型農村社區的規劃設計，引入高素質的設計隊伍，推出符合小城鎮和農村社區特點、體現鄉村文化特色和生活習俗的建築群。要科學布局新型農村社區，合理確定社區服務半徑，避免社區過度集中，耕作半徑過大，影響農民生產生活。
(四)整合資金投入，嚴格資金使用管理，確保發揮效益。按照“渠道不變、集中投入、專賬管理、統籌安排、各計其效”的原則，由各級財政部門整合現有土地及各類涉農資金，集約投入、集中使用，避免重複投入和浪費。適應農村居住社區化的趨勢，今後涉及農村民生工程資金，應集中投入到整體搬遷和改造的新型農村社區。要嚴格資金使用和監管，不得截留挪用。新增建設用地土地有償使用費要用於項目區內的基本農田整理，其中20%可用於新社區基礎設施配套建設。從土地出讓金中計提用於農業土地開發的資金必須按規定用途投入土地綜合整治項目建設。增減掛鈎所取得的相關收益，要實行專賬管理、專項核算，以縣(市、區)為單位進行統籌平衡，全部返還給提供節餘指標的農村，用於農民住房和社區基礎設施配套。要認真落實強農惠農政策，新型農村社區建設不收取行政事業性收費，服務性收費按應收費用的50%收取。收費項目必須事先列明清單，張榜公布，並作為項目審批的必備要件。各級政府在加大投入力度的同時，要拓寬融資渠道，廣泛吸引社會各類資金參與土地綜合整治。金融機構要創新農村金融服務，為產業發展、農民建房和農村公共事業提供信貸支持。
(五)健全制度，規範運作，加強土地綜合整治全程監管。各地在土地綜合整治項目建設過程中，要建立健全各項制度。嚴格執行項目法人制、招投標制、工程監理制、契約制、公告制、審計制、驗收制和績效考核問責制等制度，做到公開透明，嚴禁暗箱操作。凡納入增減掛鈎項目區進行改造的村莊，首先要妥善安置好農民生產生活，做到先建後拆，建一批、搬一批、拆一批、復墾一批。對騰退的農村宅基地要同步進行土地復墾，並按有關規定嚴格進行驗收。增減掛鈎周轉指標要納入年度計畫統一管理並按期歸還。要加強資金管理，專項資金按照資金性質和用途單獨核算，專款專用，嚴禁截留、擠占和挪用。強化審計監督，定期進行審計，確保建設質量和資金安全。加強項目動態監管，建立土地綜合整治季報制度，按季度定期考核。項目所在地人民政府要嚴格按規劃組織實施，完善管理手段，健全項目台賬，提高信息化監管水平。土地綜合整治過程中，要鎖定控制好項目規模，確保土地整理規模不縮小，增減掛鈎規模不擴大。要嚴禁亂占濫用基本農田，嚴禁未經批准在農用地上亂建住房，嚴禁借用增減掛鈎政策進行“小產權房”建設，嚴禁違反項目區規劃和超規模用地。凡違反上述規定的，將停止該項目所在地建設用地報批和增減掛鈎，並責令整改。
(六)發揮農民主體作用，切實維護農民合法權益。土地綜合整治必須充分尊重農民意願，保證農民的決策權、知情權和參與權，讓農民民眾全程參與項目的決策、實施、監管和驗收。在項目規劃、住宅設計、農田整理方案等方面，實行聽證制度，做到整治前農民同意，整治中農民參與，整治後農民滿意。要慎重對待土地權屬調整和利益分配問題，凡涉及土地所有權、使用權、承包經營權等權屬調整和利益分配的，要編制土地權屬調整方案，取得相關權益人認可後，經縣級人民政府批准實施，做到產權清晰、界址清楚、面積準確。村莊整合改建社區，涉及占用國有土地的，依法向產權人頒發國有土地使用證；涉及占用集體土地的，依法向產權人頒發集體土地使用證。土地綜合整治要做到積極穩妥、實事求是、先易後難、量力而行，不得強迫命令，不搞“一刀切”，堅決避免強拆強建。
加強實效
(一)加強領導，落實責任。土地綜合整治是一項系統性、全局性工作。各級政府要高度重視，切實加強對土地綜合整治的統一領導。省政府設立由省政府主要領導任組長的土地綜合整治工作領導小組，發展改革、經濟和信息化、監察、民政、財政、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、商務、審計、環保、旅遊、地勘等部門負責同志為成員，負責政策制定、項目審批、綜合協調與指導，下設土地綜合整治領導小組辦公室，負責日常工作。各市也要建立相應的工作機制，負責項目選定、計畫落實、監督管理和考核等工作；示範項目所在縣(市、區)是實施土地綜合整治工程的主體，要建立運轉高效的領導機構，負責轄區內土地綜合整治項目的具體建設管理工作。
(二)嚴格考核，加強監管。把土地綜合整治納入各級政府年度工作目標責任考核，加強督促檢查和考核評價。建立由監察部門牽頭，財政、國土資源、住房城鄉建設、審計等部門參與的項目監管機制，在招投標、工程建設、資金使用等環節進行監督檢查，對項目實施進行全程監督，確保工程建設質量和資金安全。
(三)強化宣傳和輿論引導。發揮輿論導向作用，大力宣傳土地綜合整治的重要意義、目標任務、政策措施和典型經驗，擴大社會影響，提高社會認知度，形成有利於推進土地綜合整治的良好輿論氛圍。
山東省人民政府
二○一○年八月二日
