產生
制度創新理論的提出者是美國經濟學家道格拉斯·諾思(D．North)、蘭斯·戴維斯(LanceE．Davis)、羅伯特·湯瑪斯(RobertP．Thomus)。諾思於1920年出生在美國麻薩諸塞州坎布里奇，1942年和1952年先後獲加利福尼亞大學伯克利分校文學學士學位和博士學位。1946年開始在伯克利任教，1950年任華盛頓大學教授，1961—1966年任華盛頓大學經濟研究所所長、《經濟史雜誌》副主編，1972年任美國經濟史學會會長，1975年任西部經濟協會會長。
諾思的主要著作有：《1790—1860年的美國經濟成長》(1961年)、《美國昔日的增長與福利：新經濟史》(1966年)、《制度變革與美國經濟成長》(1971年)、《西方世界的崛起：新經濟史》(1973年)、《經濟史的結構與變化》(1981年)等。1993年，諾思獲諾貝爾經濟學獎。1968年10月，諾思在《政治經濟學雜誌》上發表了《1600—1850年海洋運輸生產率變化的原因》一文。在文中，諾思分析了這些年內世界海洋運輸生產率的變化與制度變革之間的關係。該文被認為是制度創新理論產生過程中重要的開創性論著。
1970年和1971年，諾思和湯瑪斯合作在《經濟史評論》上發表了《西方世界成長的經濟理論》和《莊園制度的興衰：一個理論模式》兩篇論文，他們提出了這樣一個中心論點：提供適當的個人刺激的有效制度是經濟成長的關鍵，而這種制度的產生是有代價的，除非它所要帶來的收益大於付出的成本，否則它不會出現。諾思和湯瑪斯的論述引起了西方經濟學界的很大興趣。
1971年，諾思和戴維斯合著並由劍橋大學出版社出版的《制度變革與美國經濟成長》一書被認為是制度創新理論的重要代表作，也是西方經濟學界第一部比較系統地闡述制度創新的著作。隨後，在制度創新理論的研究領域內不斷出現一些新的著作。
諾思的研究領域是制度及其變遷，認為經濟成長的關鍵因素在於制度，一種能夠提供個人刺激的有效的制度是使經濟成長的決定性因素，在諸多因素中，產權的作用最為突出。在諾思看來，有效率的組織需要在制度上做出安排和確立所有權，以便造成一種刺激，將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動。
總之，諾思認為，科學技術的進步對經濟的發展雖然起重要作用，但真正起關鍵作用的是制度，包括所有制、分配、機構、管理、法律政策等。諾思的許多著述都在尋求解釋為什麼有些國家窮、有些國家富？為什麼一些經濟是強盛的，而另一些經濟則失敗了？他認為，必須從制度上找原因。制度是促進經濟發展和創造更多財富的保證，若社會群體發現現有制度已不能促進發展，就應當醞釀建立新制度，否則，經濟就會處於停滯狀態。
基本觀點
科斯關於制度變化的觀點，可以稱為需求引致理論，即認為制度是在變化所得利益超過變化所需成本時改變的。這種觀點確認了交易成本在影響制度安排選擇中的重要性，它得到普遍的認可和支持，很多關於制度經濟學研究方面的重要著作，就是循著科斯這一觀點展開和深化的。例如，D．諾思和R．P．托馬斯對歐洲封建制度起源的解釋中，把歐洲封建制度的起源歸因於以軍人提供保護和公正換取農民提供勞役和其他實物支付的結果。這些研究的結論無疑都是富有見地的，更重要的是為我們研究制度變化提供了新的分析方法和框架。
1．制度創新的供給與需求
制度經濟學認為，制度作為經濟發展的內生變數，與其他物品一樣，都有供給與需求。制度創新的過程，實際就是制度這一產品的供給與需求不斷在動態變化中達到均衡的過程。
關於制度創新的供給，制度經濟學認為，由於制度具有公共產品性質，因而制度的供給主要取決於政治體系，具體說，就是取決於政治體系提供新制度安排的能力和意願。一個政治體系的這種能力和意願，受制於很多因素。這些因素主要包括：制度設計的成本，現有的知識積累，實施新安排的預期成本，憲法秩序，現存制度安排，規範性行為準則，公眾的意識，居於支配地位的上層決策集團的預期淨利益，等等。
關於制度創新的需求，制度經濟學進行了更為詳細的分析。按照D．菲尼的分析，影響制度創新需求的重要因素有：相對產品和要素價格、憲法秩序、技術和市場規模。
人口變化和技術變化常常是相對產品和要素價格變化的重要原因。人口的變化影響到勞動力與其他生產要素的價格比值的變化，因此會形成對用較便宜的生產要素替代較為昂貴的生產要素的制度變化需求。技術進步也常常會帶來類似需求的產生，例如用機械化來代替人工勞作，引發生產制度的變化。
憲法秩序的變化，即政權的基本規則的變化，能深刻地影響創立新制度安排的預期成本和利益，因而也就深刻影響對新的制度安排的需求。這方面第四部分的影響似乎是不言自明的，在憲法性檔案的許可範圍內進行制度變化，使得適用新制度行為的人得到法律的認可和保障，不用再冒什麼制度環境的風險。
制度創新需求的另一重要因素是市場規模。很明顯，隨著市場規模擴大，交易數量增多，交易的固定成本被攤薄，這樣，制度安排創新的成本障礙就小了。戴維斯和諾思關於19世紀美國州政府公司一般法創立的論述為這個含義的解釋提供了一個很好的例子。1811年除紐約州和康乃狄克州外，各州政府都在南北戰爭前要求每個新公司都須有一份獨立的特許狀。隨著全國交通網的發展和新技術的進步，全國市場逐步地統一起來並擴大了市場的總體規模，有限責任公司的優越性越來越突現出來，通過制定一套新制度規則從而大大降低組建公司成本和風險的需求就越來越迫切了。於是，1845年後，大多數州都陸續通過了公司一般法。
2．制度創新的兩種類型
制度經濟學認為，制度創新基本上可分為兩種類型：一種是誘致性制度變遷，另一種是強制性制度變遷。
誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群(個)人，在回響獲利機會時自發倡導、組織和實行。發生誘致性制度變遷，必須要有某些來自製度不均衡的獲利機會。也就是說，由於某種原因，現行制度安排不再是這個制度安排選擇集合中最有效的一個了。從某個起始均衡點開始，有四種原因能引起制度不均衡：①制度選擇集合改變；②技術改變；③制度服務的需求改變；④其他制度安排改變。這些因素引發的制度不均衡將產生獲利機會，為得到由獲利機會帶來的好處，新的制度安排將被創造出來(當然，這種創新是否發生，首先取決於個別創新者的預期收益和費用)。因為制度結構由一個個制度安排構成，所以一個特定的制度安排不均衡就意味著整個制度結構不均衡。許多制度安排是緊密相關的，一個特定製度安排的變遷，也將因此引起其他相關制度安排不均衡。因此，當發生不均衡時，制度變遷過程最大可能是從一個制度安排開始，並只能是漸漸地傳到其他制度安排上去。制度變遷過程中，大多數制度安排都可以從以前的制度結構中繼承下來。雖然某個制度結構中的基本特性，在個別制度安排變遷累積到一個臨界點時會發生變化，但制度變遷的過程仍類似於一種進化的過程。
強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行。國家是一種在某個給定地區內對合法使用強制性手段具有壟斷權的制度安排。國家的基本功能是提供法律和秩序，並保護產權以換取稅收。由於在使用強制力時有很大的規模經濟，所以國家屬於自然壟斷的範疇。作為壟斷者，國家可以比競爭性組織以低得多的費用提供制度性服務。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。然而，強制性制度變遷可以純粹因在不同選民集團之間對現有收入進行再分配而發生。而且國家有能力去設計和強制推行由誘致性制度變遷過程所不能提供的、適當的制度安排。
主要內容
諾斯發展了熊彼特的創新理論，他對制度創新的基本因素、制度創新的動力以及制度創新的基本過程進行了研究，並且把制度創新理論用於經濟史的研究，被譽為是新經濟史學的代表人物。諾斯作為新制度經濟學家，第一次真正運用經濟學理論來分析經濟發展史，實現了經濟理論與經濟史的統一，其分析的基本工具乃是交易成本理論。
諾斯的制度創新理論可以概括如下：首先諾斯指出，制度創新是由於在現存制度下出現了潛在獲利機會，這些潛在利益是由於市場規模的擴大，生產技術的發展或人們對現存制度下的成本和收益之比的看法有了改變等因素引起的。但是，又由於對規模經濟的要求，將外部性內在化的困難、厭惡風險、市場失敗與政治壓力等原因，使這些潛在的利潤無法在現有的制度安排內實現。這樣，在原有制度下總會有某些人為了獲取潛在利潤而率先來克服這些障礙，當潛在利潤大於這些障礙所造成的成本時，一項新制度安排就會出現。其次，諾斯把制度創新過程分為五個階段，接著，諾斯又指出在現實世界中存在著三種不同層次的制度創新，即由個人、團體或政府擔任“第一行動集團”所引起的創新活動，並分析了這三個層次的創新活動的不同特點。比如，個人的制度創新活動並不需要支付組織成本，也不需要支付強制成本。團體創新活動需要支付組織成本，但沒有強制成本。政府的創新活動則既要支付組織成本，也要支付強制成本。
戴維斯也提出了與諾斯類似的觀點，他們的制度創新理論的主要內容是：
1．制度創新及其與技術革新的相似性
根據諾斯和戴維斯說法，制度創新是指能使創新者獲得追加利益的現存制度的變革。
諾斯和戴維斯認為，制度創新與技術創新十分相似，這些相似性是：
(1)技術創新往往是技術上一種新發明的結果，而制度創新也往往是制度上的一種新發明的結果。
(2)技術創新往往需要在已知的幾種可供選擇的可能性之中進行選擇，制度創新也是如此。
(3)正如一個行業的技術創新可能引起另外一些行業的技術創新一樣，一個行業中的制度創新也可能引起其他行業的制度創新。
他們認為，制度創新同技術創新不同的地方，在於創新的時間同物質資本之間關係的不同。制度創新的時間不取決於物質資本壽命的長短，而技術創新的時間則依賴於此。
2．促成或推遲制度創新的諸因素
根據諾斯和戴維斯的定義，制度創新理論中所說的制度，是指具體的政治經濟制度，而不包括作為背景的社會政治環境。他們假定社會政治環境為已知，是什麼因素促使制度創新的呢?總的說來，是成本和收益之比在起作用。諾斯和戴維斯接著指出，如果再作進一步考察，有三個重要的因素對制度創新需求的產生起作用。
(1)市場規模的變動能夠改變制度方面一定安排的收益和成本，獲得情報的成本和排斥局外企業的成本，並不隨著交易額的增加而同比例地增加。
(2)生產技術的發展能夠改變現存制度條件下成本和收益之比，從而引起對制度創新的需求。
(3)由於一定的社會集團對自己的收入的預期發生變化，從而引起他們對現存制度條件下的成本和收益之比的看法作普遍的修正。
諾斯和戴維斯提出了制度創新的“時延”問題，這就是獲取潛在利潤的機會的出現與獲取該利潤的制度創新的實現，在時間上有一段間隔。造成“時延”的原因有三個：①現存的法律限定的活動範圍。②制度方面新的安排代替舊的安排所需要的時間。③制度上新的發明是一個困難的過程，需要一定的時間來等待這種制度上新的發明。
與此對應的是，諾斯和戴維斯把上述三方面原因所造成的“時延”的全過程，分解為四個部分：
(1)理解和組織的“時延”。
(2)等待新發明的“時延”。
(3)方案選擇的“時延”。
(4)開始實行創新的“時延”。
諾斯和戴維斯認為，“時延”的全過程分解為上述四個部分，分別加以考察，是有利於對制度創新的了解的。
3．制度創新過程
諾斯和戴維斯把制度創新過程分為以下五個步驟(或階段)：
第一步：形成“第一行動集團”。這是指在決策方面支配著制度創新過程的一個決策單位，它預見到潛在利潤的存在，並認識到只要進行制度創新，就可以得到潛在的利潤。
第二步：“第一行動集團”提出制度創新方案。。
第三步：“第一行動集團”對實現之後純收益為正數的幾種制度創新方案進行選擇，選擇的標準是最大利潤原則。
第四步：形成“第二行動集團”。這是在制度創新過程中，為幫助“第一行動集團”獲得預期純收益而建立的決策單位。制度創新實現後，“第一行動集團”和“第二行動集團”之間可能進行追加的收益再分配。
第五步：“第一行動集團”和“第二行動集團”共同努力，使制度創新得以實現。
諾斯和戴維斯提出，在經過上述這些步驟而使制度創新實現後，這時就出現了制度均衡的局面。制度均衡是指外界已不存在可以通過制度創新而獲得潛在利益的機會，也就沒有制度創新的可能性。
但他們認為，制度均衡不是永久不變的。如果下述三種情況發生變動，制度均衡就會被打破。
(1)由於生產技術方面的變化。
(2)由於制度方面出現新的發明，或發生新的組織形式和經營管理方式等等。
(3)由於法律和政治情況的變化而使社會政治環境發生變化。
綜上所述，制度發展的過程就是從制度均衡到制度創新，再到制度均衡，又再回到制度創新的過程。
4．三級制度創新的比較
諾斯和戴維斯指出，制度創新可以在以下三級水平上進行，即可以由個人來創新，或者個人之間自願組成的合作團體來創新，或者由政府機構來創新。其中，由政府機構來創新具有一系列優越性，特別是在以下四種情況下：
第一種情況：政府機構發展得比較完善，但私人市場未得到充分發展。
第二種情況：如果外界潛在利潤的獲得受到私人財產權的阻礙，那么就必須依靠政府的強制力量。
第三種情況：如果制度創新實行之後所獲得的利益歸於全體成員，而不歸於某個個別成員，那么任何個別成員都不願承擔這筆制度創新的費用，這樣的制度創新只能由政府機構來進行。
第四種情況：在涉及居民收入再分配的情況下，需要伴有強制性措施的創新，以政府機構來進行最為適宜。
5．制度創新的趨勢
諾斯和戴維斯根據三級制度創新的比較，得出這樣的結論：在美國，各行各業都呈現出這一趨勢，即由政府機構進行的制度創新變得越來越重要，從而整個經濟越來越走向“混合經濟”。
首先，像在運輸業這樣一種比較特殊的行業中，政府機構的制度創新越來越重要。
其次，以製造業來說，製造業並不具備運輸業那種比較特殊的情況，但隨著製造業的發展，當製造業的企業面臨外國加劇競爭的時候，或者當製造業的企業自己沒有力量來有效地進行制度創新的時候，它們必須由政府機構來進行制度創新。
甚至服務業的情況也是如此，但隨著服務技術的發展和市場的擴大，服務業也要求實行“規模節約”和加強市場信息的收集、分析。
最後，從政府部門的經濟作用來看，諾斯和戴維斯認為，30年代大蕭條對美國經濟留下了重要的後果。
發展
將制度作為經濟學的研究對象是新制度經濟學對傳統經濟理論的一場革命。經濟理論的三大傳統柱石是——天賦要素、技術和偏好。隨著經濟研究的深入，人們越來越認識到僅有這三大柱石是不夠的。新制度經濟學家以強有力的證據向人們表明，制度是經濟理論的第四大柱石，制度至關重要。土地、勞動和資本這些要素，有了制度才得以發揮功能。根據新經濟史代表人物諾斯和新制度經濟學(NEWINSTITUTIONAL)代表人物科斯的觀點，從經濟學意義說，制度是指”一系列被制定出來的規則、服從程式和道德、倫理的行為規範”。
制度促進可預見性，並防止混亂和任意行為，從而維持並鞏固複雜的人際交往關係網。制度的存在，規範了人們的行為，從而一方面使各種生產過程和交易活動變得有序和具有可預見性；另一方面也增強了人們之間的信任。實際上，人們之間的交往，包括經濟生活中的相互交往，都基於某種信任。由於信任是以某種秩序為基礎的，因而要維護這種秩序，就要依靠規則、規範等制度來禁止或約束各釉不可預見的行為和機會主義行為。從經濟學角度講，這實際上是減少了各種交易成本，促進了經濟成長。
為了獲得更大的收益或節約某些交易成本，人們進行制度創新：當新制度所能提供的邊際收益等於舊制度進行所需付出的邊際成本時，制度創新就會暫時停止，制度結構就達到了某種”均衡”：分析自然環境、技術水平、人口結構、產權、道德文化，意識形態等方面的變化如何向人們提供新的獲利機會，從而提供變革舊制度，創造新制度的動力：只有當環境改變時，才會又發生對更新制度的需求或供給。每一種理論都有其發展規律，制度創新理論的發展大致遵循兩大線索，即需求線索與供給線索。具體情況如下。
一、制度創新理論的需求線索
(一)科斯的制度創新觀
科斯對制度創新的論述是開拓性的。此後許多關於制度創新需求方面的論著基本上是遵循科斯的觀點，即認為制度創新只有在預期收益超過變遷所需成本時才會發生。科斯提醒我們，制度創新的效果在結構上並非全部都是帕累托效率的，因為導致某些決策改善的現行制度也會導致其他決策的惡化。具有重要意義的是，科斯確認了交易成本在制度創新中的作用與地位，從某種意義上說，交易成本的高低，決定著對制度創新的需求強度，決定著制度創新能否發生以及如何發生。
(二)安德森、舒爾茨和希爾等人對制度創新的需求分析
安德森、舒爾茨和希爾等人也從不同角度提出了需求誘致變迂的觀點。他們認為，特定的制度至關重要，並且經常處於變化中，人們為了提高經濟效率和社會福利，正試圖對不同的制度安排做出社會選擇。舒爾茨還把制度視為經濟領域裡一個變數，而且這些變數是對經濟成長的反應。他引入了兩個關鍵的概念，即一種制度所執行的功能的經濟價值以及經濟均衡的概念。建立起分析框架：假設制度是某些服務的供給者，這些特殊服務可能是一種便利，如貨幣，也可能是一種用以降低交易成本的契約，如租賃、抵押及商品期貨市場，還可能是一些信息，隨著人的經濟價值提高，人們不斷對各種制度作出選擇，這種對於效率更高的制度的需求，推動著制度不斷變遷。
(三)諾斯等的需求引致制度創新觀
諾斯繼承和擴展了科斯對制度創新的需求分析，尤其是通過對西方世界興起的歷史考察，為其理論提供了實證資料。其分析框架是：當在現有的制度結構下，由外部性、規模經濟、風險和交易費用所引起的收入的潛在增加不能內在化時，一種新制度的創新可能允許獲取這些潛在收入的增加。這意味著，如果預期的淨收益超過預期成本，一項制度安排就會被創新。只有當這一條件得到滿足時，才可望在一個社會中發現改變現有制度和產權結構的企圖。在他們看來，制度創新還是由人口以稀缺資源構成的壓力增加所引致的。在現代，人口對土地的持續壓力進一步導致了土地的廢除和從以使用奴隸勞動為基礎的耕作制度轉向由農民所有的生產制度，或者轉向由資產者所有的資本主義生產制度。他們還分析了當工資相對於土地的價值提高時，當給予農民和土地所有者更大的土地控制權時，社會就發生制度創新。
二、制度創新理論的供給線索
這種觀點認為：制度創新的供給不可忽視，因為需求的變動趨勢雖為必要條件，但不是了解變遷路徑的充分條件。政治經濟分析的要素是決定性的，決策者所面臨的政治經濟成本和利益，才是對變遷的性質和範圍作出解釋的關鍵。
(一)諾斯對制度創新的供給分析
諾斯對國家的分析是基於對國家特徵的如下認識：國家憑藉其規模經濟優勢，以一組服務(如提供公正、安全的社會環境)換取收入，以使其財富或效用極大化。因此，國家就要區別對待各種成員並對立設計不同的產權，促使國家收入極大化。同時，國家也受其他國家或國內個人，集團等潛在競爭者制約，各國都想使自己的成員有更好的境遇，在各國，法律、公正和防務等服務供應上的規模經濟都被認為是文明的基本源泉。
諾斯強調社會效益與經濟收入最大化之間存在根本衝突。國家(統治者)總想使它由財產權制度得到的租金愈多愈好，在這個目標限度內，統治者又想節約交易成本，以便社會產出極大化，從而擴大徵稅的基礎。因為存在潛在競爭者的威脅和徵稅的交易成本，為此，統治者往往只得容忍非效率的產權的普遍存在。同時，由於”搭便車”問題阻礙著改變制度安排所需的組織的發展，非效率產權也就始終存在。按照這一邏輯，諾斯還認為，制度創新將出自統治者，而不是出自國家成員，因為後者總面臨”搭便車”的問題。這表明，一旦統治者的私人收益超過其私人成本，某種變遷勢必會發生。
諾斯指出，為了解決制度結構的穩定與變遷，某種超越個人主義的成本——收益計算的東西是必需的。個人在試圖變遷結構時可能忽視這種計算，因為有個根深蒂固的觀念，即該制度不公正：相反，個人也可能遵從慣例、規則和法律，基於一個相似根深蒂固的觀念，即它們是合法的。因此，歷史上的穩定與變遷需要意識形態理論來解釋新古典理論中對個人主義理性計算的偏離。進一步，諾斯認為，組織(包括國家)總會對意識形態作大量投資，以提高現存制度的合法性，減少維護現存制度秩序的成本。因此，成功的意識形態必須足夠的靈活，使它不僅能獲得新集團成員的忠誠，而且也能保持老集團成員的忠誠。至為重要的是，任何成功的意識形態必須克服搭便車問題，其基本目的是給予各種集團的活力，使它們能採取與簡單的、享樂主義的、個人主義的成本收益計算相反的行為。這就是意識形態的主要推動力，因為無論是維持現有秩序還是推翻現有秩序，沒有這樣一種行為都是不可能的。
(二)拉坦對制度創新的供給分析
拉坦觀察到制度創新的”供給”依賴於兩個因素：知識基礎和創新成本(與收益相關)。他斷言，我們擁有的社會科學知識越多，則設計與實施制度創新就會越來越好。拉坦還指出，制度創新的成本可能是巨大的。在某些政治環境下，成本簡直可能是死亡，並且即使沒有嚴厲的政治制裁，創新的成本也可能由於立法改變上的成本，法庭立案的成本、克服既得利益集團政治權力所付出的成本而高得令人望而卻步。
具體地，拉坦考察了憲法秩序對制度創新四個方面的影響：①憲法秩序可能有助於自由的調查和社會實驗，或者可能起根本性的壓製作用，在後一種情形，制度創新所依賴的知識基礎將受到削弱，變化將受到扭曲或阻礙。②憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易程度。③憲法秩序影響到公共權力運用的方式，因而影響到由公共政策引入經濟的扭曲形式，如果這些扭曲很大，則市場會顯示出引入的制度創新將發生方向性錯誤。④一種穩定而有力的憲法秩序會給政治經濟引入一種文明秩序的意識，亦即一種關於解決；中突的基本價值的程式上的一致性，這種意識會大大降低創新的成本或風險。
更進一步地，拉坦認為上層決策者淨得利益在制度變遷中的重要作用。他認為：重要的制度創新的供給，必然包含政界企業家和創新者諸多政治手段的動用：制度創新的供給表是由面對政界企業家的邊際成本表決定的，政界企業家試圖設計新的制度並解決各種既得利益集團之間的衝突。在他們看來，如果政界企業家由制度創新得到的預期收益超過動用這種創新所需資源的邊際成本，則制度創新的供給將有保障。但是，鑒於政界企業家的私人收益不同於社會收益，制度創新的供給是不會達到社會最佳水平的，由此可見，制度創新的供給主要取決於一個社會的既得利益集團的權力結構或力量對化。
(三)林毅夫的強制性制度創新理論
在制度創新的供給分析方面，林毅夫把理論往前推進了一步，提出了強制性制度創新理論。強制性制度創新是由政府命令和法律引入並實施的。因為制度安排是一種公共品，而搭便車問題又是創新過程所固有的，所以，如果把誘致性制度創新作為新制度安排的唯一來源，則一個社會中制度安排的供給將少於社會最優。為此，國家干預的強制性變遷就可以為持續的制度供給不足提供補救，當然，國家干預同時引起國家的成本與收益，故此國家是否具有採取適當行為的激勵，也構成經濟分析中要碰到的問題。具體而言，當出現制度不均衡時，假若制度創新會降低統治者獲得的效用或威脅到統治者的生存，那么國家可能仍然會維持某種非效率的不均衡。換言之，統治者只有在下面的情形下才會採取行為來彌補制度創新的供給不足：即按稅收淨收入、政治支持以及其他進入統治者效用函式的商品來衡量，強制推行一種新制度安排的預期邊際收益要等於預期邊際成本。沒有人可以保證效用最大化的統治者會有動力去執行那些增進制度安排供給的政策，以達到社會財富最大化。進一步講，維持一種非效率的制度安排與國家未能採取行動去消除制度非均衡，此二者同屬於政策失敗。政策失敗成因在於：統治者的偏好和有界理性、意識形態剛性、官僚政治、集團利益衝突和社會科學知識的局限性。
三、制度創新理論發展
制度創新理論沿著需求與供給兩條主線不斷完善與發展，形成了一個對歷史和現實具有一定解釋力的分析框架，但是在建立制度創新的實施模型方面的努力卻十分不夠。國際經濟成長中心一些經濟學家試圖將供給與需求兩方面結合起來，把明確模型與經驗檢驗兩相對應，為使制度創新理論進一步精確化作出了一定貢獻。這個框架假設，制度安排是制度創新中的內生變數，而憲法秩序和規範性行為準則被視為外生變數。
許多學者假設現行制度無法獲致潛在利益，並且只要改變現行制度的收益大於成本，就會發生制度創新。他們忽視了從開始變革到變革見效並最終得到補償之間的時間因素，它會影響人們對變革的支持態度，是有代價的，這種代價或成本，可稱作”變革的絕對成本”。
一般地，對於有效率的制度創新，人們在變革初付出的成本最終會得到某種形式的直接或間接補償。但問題是，就像生產過程，尤其是技術創新過程存在投入產出“時滯”一樣，制度變革從開始支付改革成本到改革初見成效直到成本得到最終補償，也存在一定的“時滯”。就那些較重大較複雜、涉及面廣、程度深的制度創新而言，“時滯”可能相當長。在這個長時期內，假如人們只投入不產出，只付成本不得收益，則喪失了舊制度原有的東西，又在新制度中一無所獲，這就很難維持人們對變革的支持。進一步地，假如人們對於所蒙受的損失能否得到補償喪失信心，就會轉而抵制變革，結果變革過程在巨大的摩擦與阻力下面臨失敗的危險。所以，制度創新理論中納入對變革的絕對成本的研究，也是其理論創新的必然。
