法律性質
(一)公路收費權質押擔保是一種權利質押
傳統抵押與質押制度的區分是基於物權客體的不同而形成的。從制度的起源看，抵押制度系以不動產為主要著眼點的，而質押制度是以動產為主要著眼點的。抵押是不移轉物的占有的擔保方式，質押則需移轉物的占有，“是否移轉占有”成為質押與抵押的根本區別。以所有權以外的權利擔保，是採用“權利抵押”還是“權利質押”，在傳統民法里主要是依據擔保人所提供擔保的權利的性質而定，以不動產性質的權利為標的設定擔保物權的為抵押，以動產性質的權利為標的設定擔保物權的為質押，如土地上的用益物權被認為是不動產權利，有價證券上的權利被認為是動產權利。
儘管不動產收費權從制度借鑑上看，似乎可以採用傳統的抵押制度，但在立法上這並不是最佳選擇，其原因在於：第一，收費權雖然依附於不動產而存在，但它並不涉及對不動產本身的支配，並非傳統意義上的不動產用益物權，它更具有債權性，傳統的抵押制度在此沒有充分、有效的適用性；第二，公路收費權是一種有別於所有權的可讓與的財產性權利，完全符合權利質權的標的要求，在其上設定質押並沒有法理上的障礙；第三，基於標的的廣泛性，權利質權容納了包括交付和登記在內的多種公示方式，對於不動產收費權擔保來說，採用抵押或質押在規則結構上並沒有本質的不同，兩種制度規制的後果近乎一致，更多地僅表現為一種稱謂上的差別；第四，收費權不僅僅局限於不動產收費權，而其他收費權並非傳統意義上的不動產性質的權利，並無適用抵押制度的餘地，因此，依靠質押制度可以使收費權擔保獲得更系統的調整。基於以上分析，公路收費權是一項具有獨立交換價值的財產權，具有可讓與性，符合權利質權標的一般要求，公路收費權擔保宜界定為權利質押。
(二)公路收費權質押是一種債權質押
首先，按照一般民法理論，可以出質的財產權一般有債權、股權和智慧財產權等。債權屬於請求權範疇，是一方當事人得請求對方當事人為一定行為或不為一定行為之權利，債權作為質權之標的在歷史上是最為常見的。收費權作為一種私法上的財產權，是對不特‘定的第三人為一定給付的請求權，在本質上是一種債權，收費權質押實質上是一種債權質押。對於公路收費權來說，其發生的原因，即收費權的種類，是指行政主體依法核准的收費項目；發生的期限即指行政主體批准的收費年限；金額指經相關行政主體審查批准的收費標準。由於這三項因素均能被確定，因此，收費權具備特定性之要求，可以設質。
其次，公路收費權作為一種債務人不定之集合債權，雖然對每一不特定債務人的收費之債是否發生取決於基礎法律關係是否形成，但收費之債發生的事實基礎已經存在，屬於狹義之將來債權中雖無基礎法律關係但有事實基礎存在之未發生債權，與無事實基礎存在的將來債權不同，收費之債權具有讓渡和交換的可能，故可得設質。
最後，就收費權而言，由於其具有不同於其他一般債權的特點，收費之債權的實現具有較強的現實可能性。對公路收費權來說，只要公路經營企業履行了養護義務，公路處於正常營運狀態，車輛行駛經過就負有交費的義務。因此，以收費權設質不失為一種較為理想的擔保方式。
設立
(1)公路經營者和借貸銀行訂立借款主契約之後，雙方再訂立質押契約。銀行在接受此類質押時首先應審核出質人是否持有效的公路收費權權利證書，作為質押的權利憑證。現有法律、法規儘管沒有“作為質押的收費權憑證必須交付給質權人，質權才成立”的規定，但為了防範風險，作為質權人的銀行最好要求出質人將該權利證書應交由自己占有保管。然而，有些銀行對占有保管公路收費權權利證書的重要性認識不足，認為只要雙方簽訂了質押契約，並不需要占有保管公路收費權權利證書，如果將公路經營者的公路收費權證書占有並保管，公路經營者則無法正常收費，從而會影響經營。事實上，公路經營者將收費的權利憑證交貸款銀行保管是非常重要的。否則，貸款銀行在實現質權時可能會遇到障礙，可能導致銀行不能對抗第三人申請執行車輛通行費，不能對車輛通行費行使優先受償權。
(2)辦理公路收費權的出質登記。《擔保法》第79條規定：“以依法可以轉讓的商標專用權，專利權、著作權中的財產權出質的，出質人與質權人應當訂立書面契約，並向其管理部門辦理出質登記。質押契約自登記之日起生效。”根據《公路法》及《公路經營權有償轉讓管理方法》的規定，如果屬於國道，其收費經營權的轉讓應該獲得交通部的批准；如果為非國道，則其收費經營權的轉讓應該獲得公路所在地的省級人民政府批准，並報交通部備案。因此公路收費權的出質登記部門為國家交通主管部門和省級人民政府。公路收費權質押沒有登記的，雖然按照《物權法》的規定不影響質押契約的效力，但可能導致質權不設立，不能對抗善意第三人的法律後果。
(3)貸款銀行應指定公路經營者開立惟一的車輛通行費收費專用賬戶。因為公路收費權質押貸款是以公路項目的收益權作為銀行的還款來源，銀行必須控制其收益。因此應要求公路經營者將收費賬戶設定在貸款銀行，車輛通行費的收入及必要開支均通過該賬戶存放、結算，貸款銀行有權對此賬戶監督並否決不合理的開支項目，甚至可以約定須經銀行同意方可使用該賬戶內的資金。
法律特點
1.公路收費權質押是借款人(債務人)或第三人以其合法持有的收費權為質押標的,向貸款人提供的一種權利質押擔保方式。
2.公路收費權質押的權利標的具有一定的特殊性。作為質權標的的公路收費權既不是一種行政權力和行政行為,亦不是一種純粹的盈利行為,而是國家依法賦予投資建設公路的投資人請求使用公路的車輛通行者交納一定費用的一種特殊民事權利。
3.公路收費權質押權的取得程式具有一定的特殊性。作為擔保標的的權利,在取得上依特定的行政程式,以該權利設定權利質權時亦需要履行相關的行政批准登記程式。
法律依據
公路收費權質押貸款相關的法律、法規及規範性檔案包括但不限於以下幾項:
(1)《中華人民共和國擔保法》第七十五條對可以質押的權利範圍做出了列舉性和原則性規定;
(2)最高人民法院《關於貫徹執行〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的司法解釋》第九十七條也對此用司法解釋的形式予以明確認定;
(3)國務院《關於收費公路項目貸款擔保問題的批覆》(國函[1999]28號),允許公路建設項目法人以收費公路的收費權進行質押,向銀行申請貸款;
(4)《中華人民共和國公路法》第二十一條、第六十條規定了公路收費權的出讓和有償轉讓;
(5)國務院2004年《收費公路管理條例》第十九、二十條規定依照本條例可以依法轉讓收費公路權益,並明確規定收費公路的權益包括收費權、廣告經營權、服務設施經營權。
步驟
公路收費權的質押一般為三個步驟：
1．由公路的項目法人向省交通主管部門或者省級人民政府提出公路收費權質押的申請，省交通主管部門或省級人民政府受理審核；
2．省交通主管部門審核同意後，將批准檔案發給項目法人，項目法人持批准檔案向銀行貸款，簽訂公路收費權質押契約；
3．項目法人持質押契約和省交通主管部門的批准檔案到公路所在地的地市級以上交通主管部門進行質押登記。
要求
公路收費權質押的合法性要求
(一)公路收費權的出質人與借款人應為同一主體
根據《公路法》第五十九條的規定，享有公路收費權的主體為利用貸款或者向企業、個人集資建設公路的縣級以上地方政府交通主管部門，或者是受讓收費公路收費權或依法投資建成公路的國內外經濟組織。
借款人以公路收費權質押取得的貸款，應當投資於收費公路的建設或受讓，不得挪作他用。而且，收費公路收費權所收取的款項，只能用於償還貸款或集資款。因此，借款人只能使用自己享有的公路收費權出質，而不能使用第三人的公路收費權為其他目的貸款出質擔保。換言之，公路收費權的出質人與借款人應為同一法人或其他經濟組織。
(二)收費公路應當符合規定的技術要求
收費公路應當符合規定的技術要求，否則不得對過往車輛收取通行費。根據國務院《收費公路管理條例》第十八條的規定，收費公路須符合以下技術等級和規模：
1．高速公路連續里程30公里以上(城市市區至本地機場的高速公路除外)；
2．一級公路連續里程50公里以上；
3．二車道的獨立橋樑、隧道，長度在800米以上；四車道的獨立橋樑、隧道，長度在500米以上。
投資上述技術等級標準以外的公路，包括技術等級為二級以下(含二級)的公路，咱不得對過往車輛收取通行費。但是，在國家確定的中西部省、自治區、直轄市建設的二級公路，其連續里程超過60公里的，經批准可以收取車輛通行費。
(三)公路收費權已經獲得省級人民政府審批
根據《收費公路管理條例》的規定，收費公路的規劃建設、收費站點、收費期限、收費標準等由省級人民政府審核批准。有效的公路收費權應當持有省級人民政府頒發的收費批准檔案，該批文即為公路收費權的合法權利證書。
(四)簽訂書面的質押契約並辦理出質登記
根據《物權法》第二百一十條和《擔保法》第六十四條的規定，以依法可以轉讓的公路收費權出質的，出質人與質權人應當訂立公路收費權質押契約，並依據國務院《關於收費公路項目貸款擔保問題的批覆》的規定，到地市級以上交通主管部門辦理公路收費權出質登記。質押契約自成立之日起生效，質權自辦理出質登記時設立。
允許以在建的公路項目收費權出質的地區，在未獲得正式的公路收費權批准檔案前，可按當地公路收費權質押登記相關規定實施預登記，由相應交通主管部門核發預質押登記證。項目建成並獲得公路收費權批准檔案後，當事人應儘快辦理換髮正式的公路收費權質押登記證手續。
公路收費權質押的合規性要求
(一)公路收費權質押應當遵守本行相關制度
從法律角度上說，依法可以轉讓的公路收費權質押並無法律障礙。但是，這並不表示沒有風險。公路收費權質押存在以下風險：
一是公路建設項目影響建成通車的不確定因素多，存在建設風險；
二是公路收費權的特許性容易導致轉讓困難，存在變現風險；
三是公路收費權的財產價值受收費年限、收費標準、收費前景以及車輛流量等不確定因素影響大，存在估值風險；
四是限制出質人處分收費權的措施有限、可控度差，存在誠信風險。
在通常情況下，公路收費權質押貸款，其第一還款來源與第二還款來源重合，均是公路收費權及其產生的收益。借款人償還貸款本息依靠經營公路所產生的收益，而這收益的絕大部分又來自公路的收費收入。如果借款人不能償還貸款本息，一般而言是其經營的收費公路出現了問題，收費收入不足以償還貸款。在此情形下，處置公路收費權所獲得的價款通常不足以清償債務。因此，公路收費權質押雖然合法，但存在風險，商業銀行是否應該接受該權利質押，應當遵守本商業銀行關於公路收費權質押的相關規定。
(二)公路收費權質押材料完整
出質人以公路收費權質押，商業銀行應當收集但不限於以下材料：
1．出質人的主體資格證明檔案。
2．借款契約項下公路建設經營項目有關批覆檔案，包括項目建議書、工程可行性報告、環保、徵用土地、開工等批覆檔案，以及項目資金承諾檔案與計畫安排等。
3．省級人民政府及其職能部門批准的公路收費權檔案。包括省級人民政府或國務院交通主管部門出具的公路收費站數量、站點的批文，省級人民政府交通主管部門會同同級物價行政主管部門出具的公路收費標準批文或意向性承諾。如果收費公路屬於政府還貸公路，收費收入需要統一上劃財政再返還的，還應要求財政提供返還的承諾。
4．公路建設經營項目各投資人同意公路收費權質押的決議。
5．省級人民政府及其職能部門同意公路收費權質押的批文(省級人民政府及其職能部門規定無須經其批准的除外)。
6．有關各方簽署的建設承包契約、融資協定、技術諮詢契約、原材料供應契約、保險契約、經營承包契約及其相應的擔保契約等。
(三)公路收費權質押操作要求
商業銀行辦理公路收費權質押應當注意以下幾個問題：
1．公路收費權質押材料真實、合法、有效。
2．公路收費權的出質人資格合法商業銀行應當認真審核出質人主體相關證明檔案，確認出質人的資格。
(1)審查公路的性質。收費公路應為經營性公路或政府還貸公路。
(2)審查公路收費權的出質主體。公路收費權出質主體應當是公路建設經營項目批准檔案中的項目主體，或者是省級人民政府及其職能部門批准的公路收費權的權利人，並且，項目主體或權利人與借款人為同一主體。
(3)審查出質人的借款資格。出質人應當具備中國人民銀行核發的貸款證。
(4)審查財務收支方式。如果收費權主體是縣級以上地方政府交通主管部門，還應審查評估收費公路的財務收支方式對貸款銀行質權實行的影響。例如，車輛通行費是否納入政府財政預算外資金收入，公路收費營運機構是否實行並能夠做到收支兩條線等。
3．貸款期限屆滿日在收費期限之內
商業銀行應當審查公路收費權的收費期限和貸款的期限，確認收費期限的截止日晚於貸款的到期日。否則，應要求借款人提供其他附加擔保，或督促出質人向審批機關申報延長收費權期限。在一般情況下，商業銀行不應接受收費期限屆滿日早於貸款期限屆滿日的公路收費權質押。
4．準確評估公路收費權的財產價值併合理確定質押率
評估公路收費權的財產價值是一項專業性很強的工作，一般由有資質的評估機構獨立完成，也可以由當事人雙方和交通主管部門共同協商確定。在公路收費權質押中，被質押的是收費權利而非財產本身。收費權是一種請求權，其財產權利的實現影響因素很多。因此，為了降低收費權不確定因素對債權實現的影響，同時考慮到收費專用賬戶資金浮動的風險以及實現債權時發生的費用，收費權的質押率不宜過高，一般以該收費權在貸款期內預期收入可用於還貸的資金和出質人的資信來確定，最高不應超過70%。
5．要求出質人開立收費專用賬戶並對其賬戶實施監控
公路收費權的財產權與一般權利的財產權相比，其實行方式有所不同，既可以通過轉讓方式一次性實行，也可以通過行使收費權逐步實行。在正常情況下，公路收費權的出質人通常是以公路收費所得逐步償還銀行貸款本息。收費權的財產價值隨著時間的流逝，也在逐漸降低直至因期滿而消失。因此，商業銀行應按質押契約的約定，督促借款人及時在貸款銀行開立收費專用賬戶，並加強對出質人行使收費權利所獲款項的監控，尤其要加強收費專用賬戶款項收付的監督。當借款人違約不按時或不能按時償還貸款本息時，貸款銀行應及時從收費專用賬戶扣收資金用於實現債權。
注意事項
(1)權利質押行為應獲得政府有關主管部門的批准。
對含有中央車輛購置附加費或中央財政性資金投資建成的公路及國道經營權的轉讓，由省級交通主管部門報交通部審批；全部由地方經費或地方財政性資金投資及自籌資金等建成的省級以下公路經營權的轉讓，由省級交通主管部門報省級人民政府審批，並向交通部報備。在以公路收費權質押時，應比照上述公路的經營權轉讓的審批許可權，獲得政府有關部門的批准。
(2)以收費公路收費權質押的，以省級人民政府批准的收費檔案作為公路收費權的權利證書。
(3)銀行在接受公路收費權質押擔保時，為保證質權的有效性和產生對抗第三人的效力，應及時到該項權利的批准部門(地市級以上交通主管部門)辦理質押登記。
