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公共頻道 模糊性 管理體制改革
管理模式
全世界的廣播電視機構，在管理體制上大致可以分為三種模式：國營台、公共台、私營台。如今國內電視台均由過去單一的展示或播放平台，轉變成一個多頻道並存的集合體。這些頻道的產生是受了行銷學市場區隔理論的啟發，而且它們各自所觸及的場域與空間以及相互之間的差異是顯而易見的。在媒介傳播領域內，以上的敘述或者說判斷應該說已經成了人所共知的常識，並且它們意義的疊合似乎已經在語義上覆蓋了“電視公共頻道”所傳達的範圍。但是，如果我們僅僅只是具備諸如此類的固有常識，而對國內電視台公共頻道的淵源與運作的實際狀態缺乏細緻、真切的調研和觀察，那么，我們對“公共頻道”的概念所作出的解讀肯定會不得要領。這顯然不是一個偶然的現象，它意味深長，我國在社會轉型期的大背景下所進行的電視管理體制改革的某些具有本質性的徵候，於此可見一斑。
電視公共頻道從草創至今，在時間上已經拉開了一段足夠的距離，應該是從學理上認識它的時候了。本文是對這一含蘊豐厚的現象展開深層闡析的第一步，其重心落在對這一概念的模糊性的剖析上。
出現普及
1996年，福建省廣電廳成立了電視節目交流中心，其職能是對縣級有線電視台實行統一供片。但是管理者不久便發現統一供片的制度存在著難以克服的弊端。諸如收取節目費用標準難以統一；節目購置質量不高；翻錄技術成本高，質量不可靠；各地來回跑片，工作不方便等。因而，當時的福建廣播電視廳提出辦公共頻道的構想。利用全省有線電視微波聯網中的一個通道，投資500萬元，採用壓縮技術，將公共頻道節目完整傳播到地市縣台，任由各縣疊加當地台標後完整播出，並在專門劃出的時段，插播當地的新聞專題節目。在他們看來，電視公共頻道概念的提出，不僅使電視節目交流中心擺脫了困境，而且還回響了中央當時提出的治濫治散的要求，為管理縣級電視台探索新思路。在廣電部審批同意後，由福建廣電廳直接管理的電視公共頻道與1998年元旦正式開播①。
不難想見，當時的廣電部是非常讚賞福建的嘗試的。在此後的兩年內，廣電部陸續批准江西、河南、寧夏、甘肅開辦公共頻道，並且頒發了《關於市（地）縣（市）廣播電視播出機構職能轉變的實施細則》，其中明確規定省級電視台設立公共頻道，部分市（地）電視台經批准也可設立1個公共頻道，縣（市）廣播電視台不再保留自辦電視節目頻道，可在公共頻道中播出自辦節目。1999年國辦82號檔案對公共頻道的建設提出的是一個更具體的方案，強調要“大力推廣公共頻道。在縣級廣播電視實行三台合一的基礎上，由省級電視台製作一套公共節目供所轄各縣電視台播出，從中空出一定時段供縣級電視台播放自己製作的新聞和專題節目。”除了高調地推廣公共頻道的概念外，國家廣電行政管理機關還為公共頻道的順暢發展給予政策上的傾斜。明確規定各級廣播電視傳輸覆蓋網路運營機構必須在有線廣播電視網路中用標準頻道無償轉播公共頻道，原來批准擁有無線電視傳輸方式的縣（市），可繼續使用無線方式轉播公共頻道。這意味著公共頻道的傳輸覆蓋的質量和範圍不但有了保證，而且還因為無須支付傳播費用而減輕了成本負擔②。因此，在既有行政的指令又有政策的扶持的前提下，電視公共頻道很快就在全國遍地開花。至少從數量上看，它們已經成了電視版圖中的一個龐大的存在。
概念分析
這裡說的模糊性，是指我們如今在國內電視管理體制改革與頻道設定的語境中使用的“公共頻道”概念具有特殊的指向，與它在普遍意義上的含蘊明顯不同。問題的複雜性更在於，這一在特定語境中具有特定含蘊的概念在實施的過程中其意義又發生了游移，而且是在向其普遍意義靠攏，二者往往顯得若即若離，貌合神離。此外，國內已經遍地開花的公共頻道在展現形態上不盡相同，重要是這已經不完全是風格多樣化層面上的不相同，而是在基本架構與核心元素層面上的不相同。諸如此類的種種，實際上已經使得公共頻道的概念喪失了標識與辨認的功能。
第一，兩種不同意義指向的公共頻道
在通用語境中，公共頻道系指公共性質的電視媒介，與國營、私營性質的電視媒介相互區別、鼎足而立。它一般通過國家委託、特許的公共機構提供電視節目，不以經濟利益為目標，其日常的運作經費以觀眾的電視機執照費、社會團體與個人的捐助為主，國家財政補貼為輔。大多不接納商業廣告，有的容許少量的商業廣告，但明確規定不能影響節目的內容。最著名的有英國廣播公司（BBC）、日本放送協會(NHK)。即使是在商業電視遮天蔽日的美國，也有公共廣播公司（CPB）、公共電視網（PBS）、全國公共廣播網（NPR）等公共廣播機構。
比較而言，歐洲的公共電視更加普及、成熟，其中英國廣播公司歷來被認為是西方公共性質傳媒的典型範式。它強調以保障公共利益為根本宗旨，覆蓋面廣，滿足不同層面的客群觀賞期待。關注少數派和弱勢群體，關心民族特性和社區生活。英國傳播學家丹尼斯·麥奎爾將公共廣播電視歸納了七個特徵：服務的普遍性、內容的多樣性、編輯的獨立性、社會責任至上、高質獨特的文化內容、公共財政、經營的非營利性③。
在這裡，“公共”的含義強調的是公益、公眾，意義中心落在傳媒的接受者一方即客群，公共頻道就是要服務大眾，讓大眾從觀賞電視的過程中獲得益處。公共電視的這一特點通過與商業電視的對照中，可以看得更加清楚。在西方國家，公共電視是相對於商業電視而存在的。商業電視專注的是社會中具有旺盛消費欲望的客群，也就是說具有廣告價值的人群是其主要的服務對象，全力以赴追逐商業利益。而公共電視的理念要求服務公眾的普遍性。同時，商業電視為了利益常常漠視各種亞文化，社會邊緣群體很難得到公平注視。公共電視容納不同的聲音，倡導多元文化的並存與交流，傳播不同層次人群的思想與情緒。
很顯然，國內設立公共電視頻道的初衷並不在公益、公眾。在我國所有的新聞媒體都有為絕大多數人服務的職責，這一點根本無須特彆強調。那么，公共頻道之“公共”強調的是公用、共有，其意義的重心落在了傳媒的傳播者一方。在這裡，公共頻道就是指省、市、縣三級電視播出機構公用共有的頻道。也就是廣電總局相關負責人所說的：“它是充分利用好省市縣三級人、財、物資源的一個載體，是三級共同發展的一條強有利的紐帶。”④
要完全理解國內公共電視頻道這樣的特殊含蘊，就應該聯繫它產生的背景。在1983年召開的第十一次全國廣播電視工作會議上，確定了“四級辦廣播，四級辦電視，四級混合覆蓋”的建設方針。此後，國內電視台的數量在短時間內得到迅速擴張，並很快出現了過多過濫的流弊。自1996年12月開始，中央政府就出台了一系列檔案，對電視播出機構進行“控制總量、調整機構”的改革。我國對電視的管理實施的是條塊結合的雙重領導體制，控制電視台總量的改革是從“條”的路徑上推開的。從“塊”的角度看，不僅沒有控制數量的自發要求，而且各地都有了對電視媒體存在的習慣性甚至依賴性，因而這項改革也存在著現而易見的實際困難。廣播電視行政管理的高層認可福建公共頻道的試驗，並迅速在全國範圍進行推廣，正是因為它是現行體制下治理“散、濫、亂、小”的一個在各方接受限度之內步驟。建設公共頻道，可以推進縣級電視播出機構的職能轉變，即從自辦節目轉為傳播中央和省級電視台的節目，這個思路的終點是由公共頻道取代縣級電視台。巧妙的是，這並不意味著基層從此就沒有了電視播出機構，因為公共頻道是省市縣三級共同擁有的電視媒體。
第二，具有特定含義的“公共”概念出現了游移與擴張
國內電視公共頻道雖然無一例外的具有特定的職能、特定的涵義，但是有一些電視台的公共頻道在頻道定位與宣傳上，有意無意的超越或淡化特定的“公共”概念，使其兼具或者轉向普遍意義上的“公共”涵義。
雲南電視台的公共頻道宣揚“公共的，就是大家的。”接著解釋說：“就是全省各市（地州）、縣（市）廣電媒體和各級政府職能部門共同的。”在這裡，“公共”顯然用的是其特定涵義。湖南電視台的公共頻道這樣界定自己：“是湖南省廣電集團主管的公益性頻道，是湖南電視台回響中央政策、為逐步實現地市縣電視台職能轉變所開辦的省級專屬媒體。”這樣的闡析游移於公共頻道上文所述的兩種涵義之間。浙江電視台公共頻道的運作理念是“以人為本，服務公眾”，強調傳播公共資訊，關注公共事務，關心公益事業，體現公共利益。河南電視台描述自己是聯播全省各地電視媒體的一個新的省級電視媒體。提出的口號是：“公共頻道，咱大家的頻道”、“公共頻道，關注公益事業”、“公共頻道大家看，你說咋辦就咋辦”。那么，僅從宣傳的文字上看，這兩個省的公共頻道已經開始向普遍意義上的公共頻道靠攏、轉化了。
在這個方向上，江西電視台走得更遠。該台的公共頻道剛剛經歷了一次改版，以全新的品牌、全新的形象、全新的定位出現在觀眾面前。它推出的新的品牌定位口號是：“紅色情懷，愛心舞台”，提出要以紅愛心來服務江西這塊紅土地。自此之後，這個頻道策劃與推動了一系列的公益性活動，其中影響較大的有助學行動、送電影進社區活動、愛心購物節等。這些活動既取得了良好的社會效益，也使頻道的新形象在有限的時間裡得到廣泛的傳播。
第三， 國內公共頻道的標識與辨認功能不強
在國內，電視台的形象已經很大程度上被各專業頻道所分割、遮蔽，電視頻道成了電視播出機構的更具實體性和本質性的存在。儘管各個電視台的頻道構成不盡相同，但是每個已設立的頻道基本上都面目清晰，有跡可循，諸如新聞綜合頻道、經濟頻道、都市頻道、影視頻道、女性頻道、旅遊頻道、少兒頻道、綜藝頻道、體育頻道等。它們之間也許沒有達到壁壘森嚴、畛域分明的境地，但是一望其頻道名稱，便可大致感知其內容，也就是說這些頻道的名稱完全具備標識與辨認的功能。與它們相比，從客群接受的角度來看，公共頻道的定位顯得比較浮泛，形象顯得比較模糊。
公共頻道在整體上缺乏相對的規定性，這自然會反映到節目的形態中。具體說在節目的基本框架形式與核心元素構成等方面，各個電視台的公共頻道相互之間迥異其趣也就勢在必然了。福建電視台把公共頻道定位為“農村·綜合”頻道，重點開拓農村市場。強調關注農村生活，服務農村經濟。河北省的公共頻道精選河北電視台1—5頻道的優秀自辦攔目，以娛樂為主，法制、農村節目為輔。江西電視台另闢蹊徑，打造了一個定位清晰主題鮮明的公益性頻道。包括浙江、寧夏、湖南等在內的大多數省（市、自治區）的公共頻道，實際上都成了當地的第二個省級綜合頻道。
在電視公共頻道的概念被推廣以後，廣電行政管理的高層就指出：創新性是公共性這一特徵帶來的必然要求。因為公共頻道本身是改革的產物，如何運作、如何管理，各地根據實際情況，只要有利於達到辦好公共頻道的目的，都可以擁有很大的創造空間，上面可以為此提供寬鬆的政策環境。由此可見，公共頻道概念的模糊性及其帶給觀眾的不適等情況，都在管理高層的接受限度之內。設立公共頻道是一項管理制度的改革，其目的是實現基層電視播出機構的職能轉變。因為要達到這樣的目的而出現了一些混亂的現象，自然是可以接受的了。但問題是，國內的縣（市）級電視播出機構並不是全都發生了職能轉變，基層縣（市）電視台自製自播的現象還在較大的範圍里存在。那么，因此而出現的一些混亂現象就沒有的理由存在了。國內公共頻道概念出現的這種混亂狀況，顯然不是語言學意義上言辭是否達意的問題，它反映的是電視管理體制改革的複雜性與艱巨性。
將近40年前，“公共領域”（德語Offentlichkeit，英語publicsphere）一詞在德國當代大學者于爾根哈貝馬斯（Jurgen Habermas）的一本名著（Habermas,1962/1989；哈貝馬斯，1999a）中被概念化了。從此它成為歐洲主流政治話語的一部分，歐美各國學者的專題性著作和論文層出不窮，公共領域與傳播媒介的關係受到高度審視。
哈氏所謂公共領域，指的是介乎於國家與社會（即國家所不能觸及的私人或民間活動範圍）之間、公民參與公共事務的地方，它凸顯了公民在政治過程中的互動，其由來可上溯至古希臘時期，當時出現了“公”（公共事務）與“私”（私人事務）的分化。
“公共領域”一詞並非哈氏所創。在他之前，德語世界的眾多學者如熊彼特（Schumpeter,1918）和布魯納（Brunner,1943）都研究過同一主題。在英語世界，德裔猶太女學者阿倫特（Aerndt,1958）[6]和更早的杜威（Dewey,1923）也分別從公共哲學的角度探討過相關問題。以哈氏、杜威和阿倫特為例，這一概念的指涉不盡相同；在哈氏和杜威那裡，大眾傳媒的功能和問題群顯然居於中心地位，而對於阿倫特則不然（Dahlgren,1995：7）。就哈氏而言，其核心概念是“資產階級公共領域”（“bourgeois public sphere”）。哈氏在1962年出版了《公共領域的結構轉型》（下簡稱《公共領域》）後，除了1964為一套百科全書寫的一個詞條、為他那本名著1990年德文新版寫的序言以及1998年給一位中國學者的回函外，哈氏可能很少再涉及這一主題了，因為如他所說，“我這些年來已另有關懷”（哈貝馬斯，1999a：i）。
在《公共領域》中，哈氏寫道（哈貝馬斯，1999a：32）：
資產階級公共領域首先可以理解為一個私人集合而成的公眾的領域；但私人隨即就要求這一受上層控制的公共領域反對公共權力機關自身，以便就基本上已經屬於私人，但仍然具有公共性質的商品交換和社會勞動領域中的一般交換規則等問題同公共權力機關展開討論。這種政治討論手段，即公開批判，的確是史無前例，前所未有。
哈氏認為，資產階級公共領域的早期機制起源於從宮廷中分離出來的貴族社會，即他所謂的以王室、宮廷的以一整套關於“高貴”行為的繁文縟節為特徵的“代表型公共領域”(“representative public sphere”)（哈貝馬斯，1999a：7、48）。
哈氏解釋說，國家和市場經濟關係的擴張而出現的社會的分離是一條基本路線，公共領域一直是私人領域的一部分，但它有別於私人領域，而只限於與公共權力機關（即國家行政機關和司法機關）有關的事務，而政治公共領域以公眾輿論為媒介對國家和社會的需要加以調節（哈貝馬斯，1999a：35、70）。在這種公共領域所開展的政治批評中，一個介於貴族社會和市民階級知識分子之間的“有教養的中間階層”開始形成（哈貝馬斯，1999a：37）。公共領域承擔了市民社會從重商主義乃至專制主義控制之下獲得政治解放的語境當中的一切政治功能，它用公共性原則來反對現有權威，使私人物主的旨趣與個體自由的旨趣完全一致起來，因而很容易將馬克思所說的政治解放與人的解放統一起來。“成熟的資產階級公共領域永遠都是建立在組織公眾和私人所具有的雙重角色，即作為物主和私人的虛構統一性基礎之上”（哈貝馬斯，1999a：59～60）。在這種公共領域中，手抄的和印刷的雜誌成了公眾的批判工具，而首先在英國興起、繼而到1750年前後在整個歐洲觸目可見的“道德周刊”起了至關重要的作用（哈貝馬斯，1999a：46～48）。哈氏將報刊稱為“公共領域最典型的機制”（哈貝馬斯，1999a：210）。
哈氏指出，具有政治功能的公共領域首先是在18世紀初的英國出現的。17世紀末，新聞檢查制度的廢除標誌著公共領域發展到了一個新的階段，“使得理性批判精神有可能進入報刊，並使報刊變成一種工具，從而把政治決策提交給新的公眾論壇”（哈貝馬斯，1999a：68～69）。哈氏最為推崇的報刊是18世紀初3位英國作家辦的融新聞、隨感、學術、娛樂等內容為一爐的雜誌：笛福（DanielDefoe,1660～1731）的《評論》（Review），斯蒂爾(Sir Richard Steele，1672～1729)、艾迪生（JosephAddison,1672～1719）的《閒談者》（Tatler）和《旁觀者》（Spectator），尤其是後二者。[7]這種報刊和咖啡館、沙龍等聚會場所構成了在政治上抗衡宮廷文化的文學公共領域(literary public sphere)，文學公共領域又衍生出政治公共領域(political public sphere)（哈貝馬斯，1999a：34～35）。
哈氏以下列結構圖來表示資產階級公共領域的基本輪廓（哈貝馬斯，1999a：35）：
由於哈氏知識體系宏大，公共領域理論所涉及的範疇眾多，因此學界雖然對之興趣濃厚，卻了存在一些難解之處。為此，哈氏在1964年更加規範地給出了公共領域的定義（Habermas，1997：116）：
所謂公共領域，我們首先意指我們的社會生活中的一個領域，某種接近於公眾輿論的東西能夠在其中形成。向所有公民開放這一點得到了保障。在每一次私人聚會、形成公共團體的談話中都有一部分公共領域生成。然後，他們既不像商人和專業人士那樣處理私人事務，也不像某個合法的社會階層的成員那樣服從國家官僚機構的法律限制。當公民們以不受限制的方式進行協商時，他們作為一個公共團體行事——也就是說，對於涉及公眾利益的事務有聚會、結社的自由和發表意見的自由。在一個大型公共團體中，這種交流需要特殊的手段來傳遞信息並影響信息接受者。今天，報紙、雜誌、廣播和電視就是公共領域的媒介。當公共討論涉及與國務活動相關的對象時，我們稱之為政治的公共領域，以相對於文學的公共領域。
1998年8月，哈氏在回答一位中國者所提出的問題時這樣概括了“資產階級公共領域”的基本特徵：
資產階級公共領域是一種特殊的歷史形態，它儘管與其在義大利文藝復興時期城市中的前身具有某些相似之處，但它最先是在17、18世紀的英格蘭和法國出現的，隨後與現代民族國家一起傳遍19世紀的歐洲和美國。其最突出的特徵，是在閱讀日報或周刊、月刊評論的私人當中，形成一個鬆散但開放和彈性的交往網路。通過私人社團和常常是學術協會、閱讀小組、共濟會、宗教社團這種機構的核心，他們自發聚集在一起。劇院、博物館、音樂廳，以及咖啡館、茶室、沙龍等等對娛樂和對話提供了一種公共空間。這些早期的公共逐漸沿著社會的維度延伸，並且在話題方面也越來越無所包：聚焦點由藝術和文學轉到了政治。
