全國菸酒公賣總局

雖然如此，全國菸酒公賣局及公賣制度還存著許多弊端。 公賣初行，擔心群情反對，中央勢須仰仗地方官維持，因此各省公賣局長皆由將軍巡按所推薦。 其次，公賣本身徒具虛名，名為官督商銷，然局由官辦，棧由商辦，而各局有徵無賣。

1915年，為彌補財政睏乏，袁世凱召開公府會議，責成財政部長周學熙研究對策，周與幕僚多次研究，仿照鹽務推出了菸酒公賣的政策。民國4年5月，袁批准公布了《全國菸酒公賣暫行簡章》，特設全國菸酒公賣總局，任命前陝南省財政廳廳長鈕傳善為總辦，實行菸酒公賣，其宗旨為“整頓全國菸酒，規定公賣辦法以實行官督商銷”。
在公布公賣簡章的同時，北洋政府又相繼公布了《各省菸酒公賣局暫行章程》、《菸酒公賣棧暫行章程》、《徵收菸酒公賣費規則》等檔案，對菸酒公賣制度做了較詳盡的規定，其要點，一是全國按區域設立公賣局和分局，招商組織公賣分棧和分棧，收取押款，頒發經營執照；二是公賣局每月核定價格，通知各分棧執行；三是原有之各項稅、厘、捐等由公賣局代收分撥；四是在核定成本、利潤的基礎上加收10～50%的公賣費定為公賣價格，公賣費直接繳存省支金庫；五是凡國產菸草和煙製品均由公賣分棧經營，由公賣費中提取5%作為應得之利潤。
所謂公賣，與專賣有所區別。據李思藻《菸酒稅收提綱》云：“公賣與專賣雖易相混，而其意義則迥不相同。專賣者，無論一部分或全部……政府握專賣之權；若分賣者，凡煙類或酒類之產、制、運、銷等營業，悉聽人民之自由，官廳不過於其煙類或酒類之量數按照價格抽以若干之公賣費。”這次菸草公賣在當時有著一定的積極意義：一是公賣費的徵收，使菸草稅率提高；二是實行公賣，整頓了以前菸草稅的混亂狀況；三是通過公賣，政府對菸草商品的價格及經商機構有一定的控制。
雖然如此，全國菸酒公賣局及公賣制度還存著許多弊端。首先，公賣局本身就是一個臃腫腐敗的官僚機構。公賣初行，擔心群情反對，中央勢須仰仗地方官維持，因此各省公賣局長皆由將軍巡按所推薦。最初，浙江公賣局局長由楊善德推薦其秘書雲韶。雲本是位奉賢知事，而且毫無財政學識。財政部準備駁復，但鈕傳善知道楊為段祺瑞的心腹，便勉強從命，各省見此狀，紛紛效仿，甚至省內各區分局長，也為省吏所有，而全國菸酒公賣局徒為署諾而已。其次，公賣本身徒具虛名，名為官督商銷，然局由官辦，棧由商辦，而各局有徵無賣。所定公賣費率，各省不一，最重者京兆地方有至50%；最輕者熱河，僅抽10%。而公賣範圍僅限於“土煙土酒”，“洋菸洋酒”卻未觸及。可見第一次菸草專賣並不徹底，這是與當時歷史條件的限制密切相關的。