制定過程
《五四指示》中共中央發出《關於清算減租及土地問題的指示》，即著名的“五四指示”。
“五四指示”是在複雜的鬥爭形勢下制定的。當時，全面內戰尚未爆發，國共關係尚未破裂，在農民民眾的強烈要求下，我黨必須對土地政策作重要的改變，但“不是全部改變”。同時，原來的減租政策“並沒有完全廢止”。1947年8月20日，劉少奇在全國土地會議上曾講到了“五四指示”產生的歷史背景。劉少奇說：“當時是和平要破壞，內戰要爆發，和平似乎還可能爭取，我們沒有放棄爭取暫時和平的企圖，但同時用極大的力量，甚至用全力準備戰爭。所以當時的方針是爭取和平，準備戰爭”，“為了既不脫離全國廣大民眾，又能滿足解放區民眾要求，二者都照顧，使和平與土地改革結合起來，結果就產生了‘五四指示’”。
1946年3月15日，中共中央政治局召開會議，著重討論時局和對策。在會議討論減租運動和解決土地問題時，任弼時指出，在徹底減租清算的名義下，克服某些過火鬥爭現象，爭取今年內基本上解決農民的土地要求，這“對於鞏固解放區是一個重要步驟”。毛澤東說，國民黨不能解決土地問題，所以民不聊生。這方面正是我們的長處，現在有了解決的可能，這是“我們一切工作的根本”。之後，中央即起草了一個關於土地問題的指示電。3月31日，毛澤東致信胡喬木：“起草了一個關於土地問題的指示電，請你到少奇同志處拿了看一看，請你清出一九四二年中央關於土地政策的決定(即1942年1月28日中央政治局會議通過的《中共中央關於抗日根據地政策的決定》——引者注)加以審查，看其中是否有現時已不適用之處，列舉告我為盼。”
在此之後，劉少奇、任弼時召集前來延安參加全軍整編會議的各解放區負責同志鄧子恢、薄一波、黎玉等一起進行座談。鄧子恢等提出，各解放區廣大農民在反奸、清算、減租、減息、退租、退息鬥爭中，已開始直接從地主手中取得土地，實現“耕者有其田”。根據討論的結果，由劉少奇、任弼時主持，鄧子恢、薄一波、黎玉等參加，由胡喬木執筆，三易其稿，並經毛澤東修改，形成了中共中央《關於清算減租及土地問題的指示》(草案)。
5月4日，劉少奇主持召開中共中央會議，討論關於土地問題的指示。毛澤東在會上講話指出：“解決土地問題的方針，七大講的是減租減息，尋找適當方法實現耕者有其田。當時七大代表多數在延安時間太久，各地新的經驗沒有能夠充分反映。現在中央的這個指示，就是民眾所創造的適當方法，為中央所批准的。”毛澤東說：“解決土地問題，是一個最根本的問題，是一切工作的基本環節，全黨必須認識這一點。”劉少奇在會上說：“土地問題今天實際上是民眾在解決，中央只有一個一九四二年土地政策的決定，已經落在民眾的後面了。”會議討論通過了“五四指示”。指示指出：“各地黨委必須明確認識，解決解放區的土地問題是我黨目前最基本的歷史任務，是目前一切工作的基本環節。必須以最大的決心與努力，放手發動與領導民眾來完成這一歷史任務。”指示強調指出：“如果我們能夠在一萬萬數千萬人口的解放區解決了土地問題，就會大大鞏固解放區，並大大推動全國人民走向國家民主化。”
歷史意義
“五四指示”發出後，各解放區根據指示精神，迅速開展了土地改革運動。 到1947年2月，各解放區已經有2／3的地區，解決了土地問題，極大地鞏固了解放區和加強了對人民解放戰爭的支援。歷史的發展證明，沒有億萬獲得了土地的農民的支援，解放戰爭要取得勝利是不可能的。
評論
《五四指示》一、“五四指示”的不徹底性表現在哪裡?
1946年5月4日，中共中央發出了《關於土地問題的指示》，通常稱為“五四指示”。很多論著認為，這個指示決定改變土地政策，由減租減息改為沒收地主階級的土地分配給農民，其不徹底性即表現在對於中小地主、富農等照顧過多。但有些同志卻認為“五四”指示提出了沒收地主階級土地的政策，主要根據是：一、“五四指示”強調發動農民進行土地改革，普遍地變更土地關係，消滅農村中的封建剝削，實現耕者有其田，解決農民的土地問題。二、“五四指示”頒布後，很多地方實際上沒收了地主階級的土地，中央領導還批准了這種行動。但是，認真研究一下‘五四指示’，便發現上述論據是不充分的，傳統的看法應該加以改變。
“五四指示”明確指出：“在廣大民眾要求下，我黨應堅決擁護民眾從反奸、清算、減租、減息、退租、退息等鬥爭中，從地主手中獲得土地，實現耕者有其田．’解決土地問題的方式有：(甲)沒收分配大漢奸土地；(乙)減租之後，地主自願出賣土地，而佃農則有優先權買得此種土地；(丙)由於在減租後保障了農民的佃權，地主乃自願給農民七成或八成土地，求得抽四二成或三成土地自耕；(丁)在清算租息、清算霸占、清算負擔及其他無理剝削中，地主出賣土地給農民來清償負欠。“五四指示”指出，農民用上述各種方式取得土地，就基本上解決了農村土地問題，“而和內戰時期在解決土地問題時所採取的方式大不相同”。這對抗戰時期的減租減息政策雖然“有重要的改變”，但並“不是全部改變，因為並沒有全部廢止減租政策”。這就是說，“五四指示”的基本精神雖然是要發動農民進行土地改革，普遍地變更土地關係，消滅農村中的封建剝削，實現耕者有其田，解決土地問題，但是解決的方式除對大漢奸的土地直接沒收分配外，一般並不像土地革命時期那樣直接沒收地主土地分配給農民，而是通過反奸、清算，減租、減息、退租，退息的方式，從地主手中獲得土地。這就說明，“五四指示”所主張的是通過反奸、清算、減租、減息、退租、退息方式所進行的有限度的土地改革，是從抗戰時期的減租減息政策向徹底的土地改革政策轉變的一個過渡性政策，而不是直接沒收地主階級土地分配給農民的徹底的土地改革。至於“五四指示”頒布後很多地方突破了指示的規《中國土地法大綱》頒布以前的主要問題是右傾還是“左”傾？定，一些領導同志還肯定了這種行動，應該認為這是另外的問題，評價“五四指示”還應該就檔案本身來加以分析。
另外，中共中央在頒布“五四指示”以後的一些檔案，也可證明“五四指示”沒有提出沒收地主階級土地的政策。例如，中共中央曾多次提出由政府發行土地公債，徵購地主超過一定數額以上的土地，並充分肯定了陝甘寧邊區以發行公債徵購地主土地的辦法，“是徹底解決土地問題一一最後消滅封建土地關係與更多滿足無地、少地農民土地要求的最好辦法之一”。中共中央在關於向民盟人士說明黨的土地政策的指示中也說：“向他們說明我黨中央正在研究和制定土地政策，除敵偽大漢奸的土地及霸占土地與黑地外，對一般地主土地不採取沒收辦法，擬根據孫中山照價收買的精神，採取適當辦法解決之，而且允許地主保留一定數額的土地．對抗戰民主運動有功者，給以優待，保留比一般地主更多的土地。”這也說明，‘五四指示’並沒有提出沒收地主階級土地的政策。如果已經提出了這一政策，就沒有必要再發行公債徵收地主超過一定限額以上的土地了。以後《中國土地法大綱》對它所糾正的最重要之處，就在這裡。
當然，指出“五四指示”的不徹底性在於沒有提出沒收地主階級土地的政策，沒有宣布廢除封建土地所有制度，並不是要否認“五四指示”的正確性。它的這個不徹底性，完全是由客觀形勢所決定的，在當時這樣規定是完全正確的。
二、《中國土地法大綱》頒布以前是主頁問題不是右傾而是“左”傾
以往的論著大都認為，《中國土地法大綱》頒布以前土地改革中的主要問題是右傾，頒布以後“左”傾才成為主要問題，我認為這種看法是不符合實際的。
從“五四指示”下達到《中國土地法大綱》頒布之前，這一年多時間的土地改革大體分為兩個階段，在1947年春以前各解放區主要是貫徹“五四指示”，在1947年春以後主要是進行土改複查。在1947年春以前的第一階段，土地改革總的來說還是比較正常的。“五四指示”下達以後，各解放區立即進行了貫徹，積極發動民眾，開展反奸、清算、減租、減息、退租、退息的鬥爭，很快從地主、豪紳、惡霸、漢奸手裡獲得很多土地，取得了很大的成績。
當時，有的地方曾被批評為不敢放手發動民眾，對地主、富農照顧過多，土地改革不徹底，例如有的中央領導曾批評晉綏解放區的民眾運動是非常零碎的、沒有系統的、不徹底的，許多幹部不信任民眾，害怕民眾運動，因而六地委五個縣1500多個村，分得土地者只有200多村，而且還分散在五個縣，不成一片，沒有一個縣甚至一個區已經像樣地解決了土地問題，從而晉綏的土地改革一直被作為右傾的典型。我認為，對這些問題應該作具體分析，當時有些地區發動民眾不夠是有客觀原因的。就拿晉綏解放區為例，經過1940年至1945年的減租減息，土地關係已經發生了很大的變化，地主、富農的很多土地已經轉移到了農民手中，他們占有的土地已經不多了。據晉綏分局調查研究室的調查統計，在老區9縣20村中，各階級1945年的戶數及占有土地與1939年相比，地主戶數從5.2%降到了2%，土地從38.5%降到了5%；富農戶數從9%降到了3.6%，土地從23.5%降到了9.9%；中農戶數從31.3%上升到59.9%，土地從20.3%上升到了70.8%；貧僱農戶數從49.4%降到了31.6%,土地從11.4%上升到了13.98%。也就是說，到1945年，5.6%的地主、富農已經只占有14.9%的土地。這時即使不保留富農的土地，對地主不加照顧，將全部土地按全部人口平分，也只能從地主、富農手中得到9.3%的土地，如果按“五四指示”的規定一般不動富農的土地，則只能從地主手中得到3%的土地。如果再按“五四指示”的規定，對中小地主等各種人給以適當的照顧，就更沒有多少土地可分了。正是根據這種情況，晉緩解放區認為老區的土地問題基本上已經解決，決定以生產為主消滅空白村莊，同時強調糾正侵犯中農利益。我認為，這種認識和決定基本上是從實際出發的。
當然，由於民眾運動發展的不平衡，不能否認在當時的土地改革中會有一些地方發動民眾不夠，沒有努力按照“五四指示”的要求去做，民眾不滿意；有些條件許可的新解放區，沒有大膽地開展土地改革等現象存在。如果將這些工作中的缺點和不足稱為右傾的話，那么“左”傾錯誤，在另一些地區也一直存在著。
事實上，“左”傾現象不僅在“五四指示”下達之後一直存在，在它下達之前就已經存在了。中共中央1946年4月15日批轉的晉冀魯豫中央局的一個指示中就曾說：從1945年11月開展訴苦清算、減租、增資的民眾運動以來，“有些區發展了均產均地運動，過分的打擊了富農與中小地主。在那些地方，提出三畝推平的口號，即每人三畝平均分配，經濟上消滅地主富農。同時，也重重地打擊了中農，他們主張不分鬥爭果實，中農亦在被推平之列”。這裡所說的有些地區，主要就是指冀南。對於冀南這種“左”的傾向，“五四指示”作了堅決的糾正。但是，在“五四”指示發布以後，這種“左”的傾向並沒有糾正過來，在有些地區甚至進一步發展起來。
1946年6月9日，華中中央分局在指示中強調，在土地分配上要“力求其平”，不分男女老少，一律平分。在6月28日《關於土地問題給各級黨委的一封信》中，華中中央分局再三強調，“土地改革的基本方針，就是要人人有田耕，人人得其平”，“不要害怕均產思想”。這種平均主義的做法，難免要侵犯中農利益和過分地打擊富農。
晉冀魯豫解放區在接到“五四指示”以後，就對地主清算得相當徹底，在土地 分配上除“中間不動兩頭動”外，有的地方包括中農在內全部皆動，即打亂平分。這種做法，毫無疑問要侵犯中農的利益。1946年9月22日晉冀魯豫中央局又發出指示，號召進行一次普遍深入的翻身大檢查，“割封建尾巴”（消滅封建殘餘），“幹部洗臉擦黑”（反省並交出多占果實），開展“填平補齊”運動。到11月，這種運動達到高潮，普遍出現“左”傾，嚴重地打擊了中農和富農，並錯殺了很多人。美國友人韓丁在經歷了這場“左”的運動之後說，“這些數字最後極為清楚地揭示出戰後初期的‘左’傾對中農損害的程度”，他說“所有這些困難都起因於沒收運動過了頭，大大擴大了打擊面，把中農當作富家，把富農算作地主，剝奪了他們所有的財產”。
關於殺人過多問題，可以太行區為例。太行老區的土地問題本來在1946年11月以前已基本上解決了，但11月以後，由於受半老區運動的影響，也自發地開展起來，從此新老區一起上，“左”的情形就厲害起來，打死人很多，武安在12月的三天中就殺了二百多人，搞得氣氛非常緊張。
1947年2月1日，中共中央政治局在《中央關於目前形勢與任務的指示》中，不但沒有批評這種“左”的傾向，反而肯定了“填平補齊”運動，指出約三分之一未實現耕者有其田的地區，必須於今後繼續努力，放手發動民眾；在已實現耕者有其田而解決不徹底的地方，必須認真檢查，實行填平補齊。於是，很快掀起了土改複查運動，使這個時期的土地改革進入第二階段，“左”的傾向在更多的地方發展起來。
這些情況說明，在從“五四指示”下達到《中國土地法大綱》頒布這一年多的時間裡，前半階段的土地改革總的來說還是比較正常的，如果說一些地區發動民眾不夠等缺點和不足就是右傾的話，那么“左”傾的問題也從一開始便存在著。到了第二階段，“左”傾已經成為各地土地改革中的主要問題。因此，《中國土地法大綱》頒布以前的主要問題不是“右”傾，而是“左”傾。
《五四指示》三、土地改革中“左”的傾向與全國土地會議和《中國土地法大綱》的關係是什麼？
上面的分析已經說明，解放戰爭時期土地改革中的“左”傾，並不是在全國土地會議和《中國土地法大綱》頒布之後才成為主要問題的。但是，這並不說明全國土地會議和《中國土地法大綱》與這次“左”傾沒有關係，相反全國土地會議和《中國土地法大綱》的頒布，對這次“左”傾起了很大的推動作用，使它在各解放區迅速發展並突出起來，從而造成了嚴重的後果。
例如東北解放區，全國土地會議後，“左”的傾向迅速發展，在冀東、熱河等地普遍而嚴重地侵犯了中農利益和工商業，並且打人普遍，殺人過多。在合江省樺川縣一個區，傳達土地會議精神後一夜之間就平分了20多戶中農的財產。一些地區在1947年冬至1948年春還將挖財寶運動發展成了“打堂子”運動，開始還以村為單位，即讓地主、富農淨身出戶，把他們的財物都拿來分掉；後來便發展成為以區、甚至以縣為單位的“聯合打盪”，有時出動成千上萬以致十幾萬人在村與村、區與區之間互相“掃堂子”，大大擴大了農村的打擊面，使一些中農也被當作地主鬥了。
晉綏解放區在全國土地會議以後，“左”的傾向繼續發展，以老區的興縣、保德、靜樂、臨縣較為嚴重，新區亦有“左”的偏向。當時侵犯中農是普遍現象，興縣蔡家崖行政村525戶中，被錯定為地主、富農的有50多戶，約占總戶數的10%。由於老區實行平分，中農被分出土地的一般超過三分之一。由於受晉綏“左”傾的直接影響，連早已基本解決土地問題的陝甘寧邊區，也發生了極左的偏向，亂鬥、亂扣、亂打、亂拷、亂沒收財物、亂掃地出門。
在晉察冀、晉冀魯豫、華中、華東各解放區，情況也大體類似。1948年3月6日毛澤東在關於政策與經驗的關係問題致劉少奇的電報中就指出：“晉綏分局，對於在訂成分上侵犯中農，對於徵收毀滅性的工商業稅，對於拋棄開明紳士，都是自己犯了錯誤的。”
為什麼全國土地會議和《中國土地法大綱》頒布以後，“左”傾會迅速發展起來呢？我認為，這與全國土地會議和《中國土地法大綱》的錯誤規定是分不開的。
首先，全國土地會議錯誤地估計了形勢，沒有看到會前土改中的主要問題是“左”傾，反而認為是右傾，強調繼續反右。在這次會議上，也談到了反“左”的問題，劉少奇在會議的結論中就曾說：“特別是在貫徹平分土地政策的情況下，左傾情緒在黨內、民眾中有很大的基礎。這就是流氓小資產階級的狂熱性、投機性；有的地主富農出身的黨員幹部怕別人說右，故意搞‘左’；黨內還流傳著一種‘左’比右好的觀點。有犯左傾錯誤的環境和條件，再加上土地分配方法簡便，容易使我們犯左傾錯誤。”但是，他雖然提出要“防止左傾”，卻沒把“左”傾當作主要危險，相反仍認為右傾是主要的，因此，“黨內思想鬥爭以反右為主”。既以反右為主，原來已經過左的做法當然會越來越“左”了。
其次，全國土地會議沒有著力糾正“民眾要怎么辦就怎么辦”的錯誤理論和尾巴主義。在會前的土地改革中之所以出現“左傾”，把“民眾要怎么辦就怎么辦”，“依靠民眾自發”等誤認為民眾路線而加以支持，是一個重要原因。在全國土地會議上，雖然也說過尾巴主義、自發論“要不得”，不要以為要民眾路線“就不要領導了”，但主要地還是反對“富農路線”，反對不相信民眾、不支持民眾的右傾情緒。
其三，《中國土地法大綱》未強調防止侵犯中農利益，反而作出不分新區老區一律按人口徹底平分土地的錯誤規定，因為有一部分中農按人口平均占有的土地超過了全社會按人口平均占有的土地數量，所以不分男女老少按人口絕對平分土地，特別是打亂平分，肯定會侵犯中農的利益。《中國土地法大綱》不分新區老區，規定一律平分土地。當時老區早已基本上解決了土地問題，中農占了大多數，地主、富農已經沒有多少土地，在這種情況下再次平分，有很多就是分中農的土地，當然更要侵犯中農利益了。
當然，這裡強調指出全國土地會議和《中國土地法大綱》對於“左”傾錯誤的推動作用，並不是要全盤否定全國土地會議和《中國土地法大綱》。事實上，全國土地會議和《中國土地法大綱》的制定還有功績的。《中國土地法大綱》雖然作出了新區老區一律平分土地的錯誤規定，但它明確規定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，比“五四指示”前進了一大步，在土地改革史上有著重要的意義。
四、土地改革中的“左”傾是什麼時候徹底糾正的？
過去一般認為，對於全國土地會議後迅速發展起來的“左”傾錯誤，中共中央立即引起了警惕，在1947年12月於楊家溝召開的會議上及其以後，連續發出了許多指示，採取了許多措施，到1948年春就基本糾正了。我認為，對於嚴重破壞工商業、亂打亂殺亂鬥、新區老區一刀切、拔高中農的成份而加以打擊等“左”的錯誤，到1948年春確實基本上煞住了。但是，對於侵犯中農利益、過分打擊富農的“左”的做法，卻很長時間沒有徹底糾正過來。因而，對這次“左”傾錯誤的徹底糾正，是遠在以後。
當時，中共中央雖反覆強調不要侵犯中農利益，要堅決保護中農，但是侵犯中農利益的一個重要原因是徹底平分土地，只要平分土地的做法不糾正，侵犯中農利益的問題就不可避免。對於平分土地這個核心問題，中央卻很久沒有糾正過來。例如毛澤東在1947年12月會議上的報告中，一方面強調必須堅決地團結中農，不要損害中農的利益，同時又強調按人口平均分配土地，說“這是最徹底地消滅封建制度的一種方法，這是完全適合中國廣大農民民眾的要求的”，在平分時雖然要分出一部分富裕中農少數多餘的土地，但“他們也願意拿出來平分，這是因為在平分後他們的土地稅的負擔也減輕了”。1948年1月22日任弼時在《土地改革中的幾個問題》的報告中，也一方面強調糾正“左”的傾向，一方面又肯定了平分土地的辦法。1948年2月3日，毛澤東在致劉少奇的電報中指出，在半老區即土地問題尚未徹底解決的地區，完全適用土地法，即採用平分土地的辦法。2月15日，中共中央在關於新解放區土地改革要點的黨內指示中，明確指出新區土改應分兩個階段，第二階段即實行平分土地。2月23日，中共中央同意了阜平中央局提出的在土改極不徹底之地區仍可實行平分土地的辦法。3月15日，中央工委在給熱河分局的指示中，仍一方面強調糾正“左”的錯誤，一方面肯定了平分土地的做法。4月1日，毛澤東在晉綏幹部會議上的著名講話中，雖然批判了絕對平均主義，但仍然說贊助農民平分土地的要求。1948年10月9日，中共中央在關於晉南、晉中新收復區土改的指示中，再次肯定原則上實行平分。
到1948年冬，中共中央則基本上沒有再提平分土地的口號。1948年11月25日中共中央對東北局關於新區土改指示的修改意見中，便肯定了東北局指示中“中農（包括富裕中農）絕對不得侵犯”的做法，沒有再提平分土地的口號。但是，中共中央明確糾正平分土地的口號，還是在1949年8月10日《中共中央關於新區農村工作的指示》中。這個指示指出：“我們同意以中間不動兩頭平的政策作為解決河南土地問題的基點，對中農土地完全不動，而不要按土地法大綱上關於中農土地的規定，在中央人民政府成立後，土地法大綱須要有所修改。”至此，平分土地這個口號才算徹底拋棄了。從而，也就從根本上防止了侵犯中農利益的“左”傾錯誤的發生。
綜上所述，認為在貫徹“五四指示”階段，各地的地土地改革總的還是比較正常的，如果說一些地方發動民眾不夠等是右傾的話，“左”傾也從一開始就存在，到了土改複查階段，“左”傾已經成為各解放區的主要問題了；全國土地會議未看清這個問題，仍強調以反右為主，並在《中國土地法大綱》中作出了不分新區老區一律徹底平分土地的決定，因而推動了“左”傾的迅速發展；這個“左”傾錯誤到1948年春基本得到了糾正，但直到1949年8月，即徹底糾正“平分土地”的口號以後，才從根本上防止了侵犯中農的“左”傾錯誤。
重要時間
5月4日，劉少奇主持召開中共中央會議，討論關於土地問題的指示。毛澤東在會上講話指出：“解決土地問題的方針，七大講的是減租減息，尋找適當方法實現耕者有其田。當時七大代表多數在延(安)時間太久，各地新的經驗沒有能夠充分反映。現在中央的這個指示，就是民眾所創造的適當方法，為中央所批准的。”毛澤東說：“解決土地問題，是一個最根本的問題，是一切工作的基本環節，全黨必須認識這一點。”劉少奇在會上說：“土地問題今天實際上是民眾在解決，中央只有一個一九四二年土地政策的決定，已經落在民眾的後面了。”會議討論通過了“五四指示”。指示指出：“各地黨委必須明確認識，解決解放區的土地問題是我黨目前最基本的歷史任務，是目前一切工作的基本環節。必須以最大的決心與努力，放手發動與領導民眾來完成這一歷史任務。”指示強調指出：“如果我們能夠在一萬萬數千萬人口的解放區解決了土地問題，就會大大鞏固解放區，並大大推動全國人民走向國家民主化。”
成效
“五四指示”發出後，各解放區根據指示精神，迅速開展了土地改革運動。到1947年2月，各解放區已經有2/3的地區，解決了土地問題，極大地鞏固了解放區和加強了對人民解放戰爭的支援。歷史的發展證明，沒有億萬獲得了土地的農民的支援，解放戰爭要取得勝利是不可能的。
