概況
北洋政府時期的地方制度
</b>北洋政府處於軍閥分裂割據狀態，地方制度十分混亂，大體可分為3個方面： 地方行政制度
民國建立之初，各省獨立後大都自立制度。省一級組織一般稱都督府，實行軍政、民政合併管理。縣一級組織，北方各縣大都沿襲清朝成規，南方獨立各省則自定官制。直到1913年1月公布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》、《劃一現行順天府屬地方現行官廳組織令》、《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》以後，地方各級行政機構的組織與名稱才逐步統一。地方行政採取省、道、縣三級政權的管理體制，其間雖有變化，只是局部的，或機構名稱，或機關首長稱呼的變化。
①省一級組織。劃一令以後，北洋政府要求各省實行軍民分治，設立行政公署，綜理全省政務。但當時除山西、江蘇、福建、湖北、江西、四川等省專設民政長為行政公署首長外，其他各省均以都督兼民政長。省政府下設總務處及內務、財政、教育、實業4司。1914年 5月23日，北洋政府公布《省官制》，改行政公署為巡按使署，行政長官稱巡按使。1916年7月6日，北洋政府下令改巡按使署為省長公署，巡按使改稱省長。1921年 6月23日北洋政府頒布《省參事會條例》，各省相繼成立省參事會，作為省行政輔助機關。
②道一級組織。初稱觀察使署，首領為觀察使，由該省行政長官呈國務總理轉請大總統簡任，掌理該道政務及該省行政長官委任事務。公署下設內務、財政、教育、實業4科。1914年5月改觀察使署為道尹公署，改觀察使為道尹，隸屬巡按使。道尹可以依法發布道單行章程，受巡按使的委任或命令，監督財政、司法行政與其他特別官署的行政事務，並節制調遣駐紮本道內的巡防、警備隊，還有權監督轄區內的縣知事。
③縣一級組織。劃一令下達後，原來的府、直隸廳、州等改稱縣，設縣知事公署。署內設2～4科,稱第一、第二、第三、第四科。1912年前後，有些地方將縣知事改稱縣長。此外尚有一些特別行政區域，如京北、熱河、察哈爾、綏遠、川邊、寧夏、青海、東省特別區、外蒙、西藏等。
地方軍事機構
在軍閥割據的北洋政府時期，地方軍事機構在政治制度中有特殊的地位與作用，其不僅掌有軍權，而且掌握當地的政權。機構分為3種類型：
①以省為單位的軍事機構。起初稱都督府，首領叫都督。各省都督府組織各異。1913年1月8日北洋政府頒布《現行都督府組織令》，各省軍事機構的名稱基本劃一。1914年10月18日北洋政府公布《將軍行署編制令》，都督改為將軍。1916年10月6日以後，改將軍為督軍。1922年9月2日以後，改稱督理、督辦。1924年12月11日以後稱督辦。
②跨省的軍事機構。始設於袁世凱統治時期。主要有巡閱使署、經略使署，其首領為巡閱使、經略使。轄區有省區性和地方性兩種。其設定、合併、裁撤沒有統一的標準，取決於地方勢力擴張的實際情況，設定最長的達9年。主要的有長江、直魯豫、東三省、蘇皖贛、兩湖等巡閱使署。1924年12月11日裁撤所有的巡閱使。巡閱使一般在形式上屬陸軍部管轄，海疆巡閱使屬海軍部管轄。
③臨時性的軍事機構，如護軍使署、鎮守使署。依1913年12月19日公布的《護軍使暫行條例》的規定，護軍使分為設於無軍政長官的省區與設於有軍政長官的省區兩種，前者直屬中央，節制全省軍隊，後者所轄範圍和職許可權於該省一定區域。鎮守使署主要設在邊疆與重要城市，如川邊鎮守使署、上海鎮守使署。
地方立法與民意機構
民國初年各省立法與民意機構頗不一致。1913年初各省先後依法成立省議會，至1914年2月28日全部被解散。袁世凱死後，一些省雖重新恢複議會，但大都形同虛設，或成為軍閥的工具。1920年以後若干省掀起“聯省自治”聲浪,設議會，制憲法,活躍一時，但沒有什麼效果。
民國初年各縣大都設有縣議事會。1914年2月3日袁世凱下令停辦地方各級自治，縣議事會均被解散。袁世凱死後，縣議會一度恢復。1919年9月7日公布《縣自治法》，規定各縣均設縣議會和縣參事會。
國民時期
國民政府的地方制度是隨著南京國民政府逐步取得對全國的統治權而逐步建立起來的。
地方行政制度
國民政府初期，有許多省處在軍閥混戰狀態之中，省制頗不劃一。隨著南京國民政府逐步取得對全國的統治權，北洋政府時期的省、道、縣三級地方制度陸續被廢除，建立起省、縣兩級制。另外，在中央設院轄市，在地方設省轄市。縣以下設區、鄉(鎮)、保、甲等基層組織。省還設有行政督察專員公署作為派出機構。此外，還在一些特別區域，如西康、威海衛、冀察政務委員會，以及蒙古、西藏等，實行特殊的地方制度。
①省制。省政府是國民政府地方最高行政機關，在中國國民黨指導、監督之下,受國民政府之命,處理全省政務。省政府採用合議制，由省政府委員、主席組成省政府委員會。省政府主席初由省政府委員會推選，後改由國民政府從省政府委員中選任。省政府由秘書處、各廳及各直屬處局組成。行政督察專員公署原為臨時性設定,各省名稱不一。1932年8月行政院頒布《行政督察專員公署組織條例》以後,各省區將名稱陸續統一。1936年行政院又頒布《行政督察專員公署組織暫行條例》，專員公署遂正式成為省、縣之間的一級輔助省政府的行政機構，在各省普遍建立。專員由行政院院長或內政部部長提請國民政府任免。專員承省政府之命，推行法令並監督指導，既統籌轄區各縣市行政，又兼任該地區保全司令，指揮監督轄區內的保全團隊、警察及一切武裝自衛民眾組織。
②縣制。1926年10月20日國民黨中央委員會規定，縣政府採用委員制。1927年6月9日，國民政府規定各縣一律採用縣長制，縣政府下設各局、科。1928年9月,國民政府公布《縣組織法》，規定縣政府在省政府指揮監督下，處理全縣行政，監督地方自治事務，在不牴觸中央及省的法令範圍內,發布命令,制定縣單行規則。1939年 9月國民政府又頒布《縣各級組織綱要》，規定縣政府受省政府的監督指揮，辦理全縣自治，執行中央及省政府交辦的事項。
地方立法與民意機構
國民政府初期，未建立地方議會制度。1938年 9月～1941年 8月，先後頒布了《省臨時參議會組織條例》、《市臨時參議會組織條例》、《縣參議會組織條例》，以及《鄉(鎮)組織暫行條例》，陸續建立省、市、縣、鄉臨時參議會、參議會、鄉鎮代表會等。省臨時參議會的職權主要是議決省政府重要的施政方針，對省政興革提出建議，聽取省政府施政報告，向省政府提出詢問，選舉國民參政會參政員等。臨時參議會正、副議長由行政院從各省參議員中遴選，提請國防最高委員會決定。抗日戰爭勝利後，臨時參議會改為參議會，增加議決省單行法規、審議地方預決算兩項職權，正、副議長改由參議員選舉。
