實施辦法全文
（2000年9月22日上海市第十一屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過2017年2月22日上海市第十四屆人民代表大會常務委員會第三十五次會議修訂）
目錄
第一章總則
第二章村民委員會的組成和職責
第三章村民會議和村民代表會議
第四章民主管理和民主監督
第五章農村社區建設
第六章村民自治的保障
第七章附則
第一章總則
第二條村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層民眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。
村民委員會向村民會議、村民代表會議負責並報告工作。
第三條中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。
第四條本市建立健全以村黨組織為核心，村民委員會為主導，村民為主體，村務監督委員會、村集體經濟組織、駐村企業事業單位、民眾團體、社會組織等共同參與的村級治理體系。
第五條鄉、鎮人民政府指導、支持、幫助村民委員會依法開展自治活動，但是不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項，不得侵占或者違規處置村、村民小組集體財產。
村民委員會協助鄉、鎮人民政府開展工作。
第六條村民委員會的設立、撤銷、範圍調整、更名，由鄉、鎮人民政府提出，經村民會議討論通過，報區人民政府批准後實施。
村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關係等分設若干村民小組。村民小組的撤銷、範圍調整、更名，由村民委員會提出，經村民小組會議討論通過，報鄉、鎮人民政府審核同意後實施，其中涉及村民委員會範圍調整的，適用前款規定。
村民委員會、村民小組撤銷或者範圍調整的，應當按照規定的程式先行對村、村民小組集體資產清產核資、明晰產權，並制定集體資產處置方案。集體資產處置方案應當符合市、區有關規定，並經村民會議、村民小組會議分別討論通過，報鄉、鎮人民政府審核同意後實施。
第七條村民委員會應當尊重和支持本村集體經濟組織依法獨立開展經濟活動，做好本村生產經營的服務和協調等工作。
村集體經濟組織根據法律、法規和本組織章程的規定，可以將本組織的收益按一定比例用於本村公共事務和公益事業。
村民委員會與本村集體經濟組織實行分賬管理。
第二章村民委員會的組成和職責
第八條村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成，按照《上海市村民委員會選舉辦法》選舉產生。
第九條村民委員會根據人民調解、綜合治理、公共衛生與計畫生育、文化體育、老年人和婦女兒童權益保障等工作需要設立若干委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。人口少的村的村民委員會可以不設下屬委員會，由村民委員會成員分工負責有關工作。
第十條村民委員會應當履行下列職責：
（一） 宣傳和貫徹憲法、法律、法規和國家政策，建立健全村民開展自治活動的各項制度，教育和督促村民履行法律、法規規定的義務、遵守村民自治章程和村規民約，維護村民的合法權益；
（二） 召集村民會議、村民代表會議，執行村民會議、村民代表會議的決定；
（三） 編制並實施本村發展規劃和年度計畫，發展文化教育，普及科技知識，促進男女平等，做好計畫生育工作，調解矛盾糾紛；
（四） 辦理本村的公共事務和公益事業，動員和組織村民、駐村企業事業單位、非本村戶籍居民等參與農村社區建設，支持服務性、公益性、互助性社會組織依法開展活動；
（五） 教育引導村民、非本村戶籍居民增進團結、互相尊重、互相幫助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；
（六） 做好本村財務管理工作，建立預算、決算制度，實現收支平衡；
（七） 協助人民政府做好本村社區公共服務、公共管理、公共安全等有關工作；
（八） 向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議；
（九） 法律、法規規定應當由村民委員會履行的其他職責。
區人民政府應當建立行政事務委託村民委員會的準入、退出制度，編制村民委員會依法協助行政事務清單。
第十一條村民小組設組長一名，由村民小組會議在本組有選舉權和被選舉權的村民中推選或者投票選舉產生，任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任。
本組三分之一以上有選舉權的村民或者戶的代表聯名，可以提出罷免村民小組組長的要求，並說明罷免理由。罷免村民小組組長，應當有本組三分之二以上有選舉權的村民或者戶的代表投票，並應當經投票的村民或者戶的代表過半數通過。被提出罷免的村民小組組長有權提出申辯。
推選、選舉或者罷免村民小組組長的村民小組會議由村民委員會召集。
第十二條村民小組組長主持召開村民小組會議，執行村民小組會議的決定，辦理本組相關事項，向村民委員會反映本組村民的意見、要求和提出建議，向本組村民傳達村民委員會的有關決定，協助村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，完成村民委員會布置的任務。
第三章村民會議和村民代表會議
第十三條村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。
村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應當召集村民會議。召集村民會議，應當提前十日通知村民並公布會議議題和議程。
第十四條召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加。村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規定的，依照其規定。
召開村民會議，根據需要可以邀請鄉、鎮人民政府職能機構、駐村企業事業單位、民眾團體、社會組織和非本村戶籍居民等派代表列席。
第十五條村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權撤銷或者變更村民委員會、村民代表會議不適當的決定。
涉及村民利益的下列事項，應當經村民會議討論決定：
（一） 制定、修改村民自治章程、村規民約；
（二） 推選村務監督委員會成員；
（三） 村民委員會成員和其他參與村務工作人員的報酬、補貼方案；
（四） 本村發展規劃和年度計畫；
（五） 本村財務預算、決算和收支情況報告；
（六） 法律、法規規定或者村民會議認為應當由村民會議討論決定的其他事項。
法律、法規對討論決定村集體經濟組織財產和成員權益的事項另有規定的，依照其規定。
第十六條村民會議可以授權村民代表會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當的決定，討論決定除制定、修改村民自治章程、村規民約以外的事項。
村民會議向村民代表會議授權，應當通過召開村民會議或者書面徵求村民意見的形式進行，或者在村民自治章程中予以明確。採用書面徵求意見形式的，應當由村民委員會向本村全體十八周歲以上村民或者全體戶的代表徵求，過半數的十八周歲以上村民或者三分之二以上戶的代表實名向村民委員會反饋意見的，徵求意見程式有效。村民或者戶的代表的同意意見超過反饋意見的半數的，方可進行授權。
第十七條人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議。村民代表由村民按每五至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人產生。村民代表的人數不得少於三十五人。
村民代表的任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任；推選村民代表的戶或者村民小組認為村民代表不稱職或者不能履職的，可以按原推選方式予以更換。任何組織和個人不得指定、委派或者隨意更換村民代表。
村民代表應當向其推選戶或者村民小組負責，接受村民監督，與村民保持密切聯繫，及時向村民傳達村民代表會議的決定，動員村民遵守、執行；及時向村民委員會或者村民代表會議反映村民的意見、要求和提出建議。
第十八條村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應當占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上。
村民代表會議由村民委員會召集，一般每季度召開一次，必要時可以隨時召開。有五分之一以上的村民代表提議，應當召集村民代表會議。村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所作決定應當經到會的村民代表會議組成人員的過半數通過。
召開村民代表會議，根據需要可以邀請駐村企業事業單位、民眾團體、社會組織和非本村戶籍居民等派代表列席。
村民委員會應當在村民代表會議召開十日以前通知村民代表並公布會議議題和議程。村民代表應當在會前徵求村民的意見和建議，並在村民代表會議上如實反映。
第十九條村民小組會議由村民小組組長召集，討論決定涉及本組村民利益的事項。本組三分之一以上年滿十八周歲的村民或者戶的代表提議的，應當召集村民小組會議。
召開村民小組會議，應當有本組三分之二以上年滿十八周歲的村民或者戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數通過。
第二十條制定和修改村民自治章程、村規民約，應當廣泛徵求村民的意見，經村民會議討論通過後報鄉、鎮人民政府備案。
村民自治章程一般包括制定章程的目的和依據，村民會議和村民代表會議的會議制度，村民委員會的成員分工、工作制度和下設工作機構，村民小組的劃分，村民的權利和義務，村幹部和村民的行為規範等內容。
村規民約一般針對村民福利、房屋管理、租賃管理、環境衛生、社會治安、精神文明建設、獎懲措施等事項逐一約定。
第二十一條村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相牴觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。
村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、鎮人民政府責令改正。
村民應當遵守法律、法規和國家的政策，遵守村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定，履行村民應盡的義務。
第四章民主管理和民主監督
第二十二條村民委員會應當實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各項工作制度。
第二十三條村民委員會實行村務公開制度。村務公開應當及時，內容應當真實、完整、清楚。
村民委員會應當在便於村民閱覽的地點設定固定的村務公開欄，並可以採用會議、廣播、視頻和網際網路等村務公開形式。
下列村務事項應當公布：
（一） 村民委員會成員的分工；
（二） 村務監督委員會的組成及村務監督情況；
（三） 村民委員會的年度工作目標；
（四） 本村貫徹落實國家有關政策情況；
（五） 村民委員會財務收支、預算、決算及其管理的資產、資金、資源等情況；
（六） 村民委員會成員和其他參與村務工作人員的報酬和補貼情況；
（七） 政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況；
（八） 村民委員會、村務監督委員會的工作報告；
（九） 村民委員會協助人民政府開展工作情況；
（十） 經村民會議、村民代表會議討論決定的其他事項及其實施情況；
（十一） 涉及本村村民利益、村民普遍關心的或者法律、法規規定應當公布的其他事項。
前款規定事項中，一般事項至少每季度公布一次；集體財務往來較多的，財務收支情況應當每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應當隨時公布。
村民小組可以在便於本組村民閱覽的地點設立組務公開欄，及時公布本組村民普遍關心的事項。
第二十四條村民對村務公開內容有疑義的，可以直接向村民委員會查詢或者提出意見，也可以通過村務監督委員會向村民委員會查詢。村民委員會不能當場答覆的，應當在十五日內作出答覆。
經村務監督委員會同意，村民可以在專業人員的指導下查閱有關賬目。
第二十五條村應當設立村務監督委員會。村務監督委員會由村民會議或者村民代表會議推選三至七名村民組成。村務監督委員會決定事項，實行少數服從多數的原則。
村務監督委員會成員中應當有具備財會、管理專業知識的人員。村民委員會成員和村集體經濟組織管理人員及其近親屬、村財務人員，不得擔任村務監督委員會成員。
村務監督委員會的任期與村民委員會的任期相同，其成員可以連選連任。村務監督委員會應當每年定期向村民會議或者村民代表會議報告工作，接受村民會議或者村民代表會議對其履行職責情況的民主評議和監督。
本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表認為村務監督委員會成員不稱職或者不能履行職責的，可以按原推選方式予以罷免。
村務監督委員會成員出缺的，經村民會議或者村民代表會議決定，可以按照原推選得票多少的順序依次遞補或者按原推選方式補選。
第二十六條村務監督委員會應當履行下列職責：
（一） 監督村級重大事項的決策程式和落實情況；
（二） 監督村務公開制度的落實情況；
（三） 監督村民自治章程、村規民約的執行情況；
（四） 監督村民委員會成員履行職責及廉潔自律情況；
（五） 監督、檢查、審核村民委員會的相關資產、資金、資源的管理使用情況；
（六） 參與制定村民委員會各項財務管理制度並監督制度的落實情況；
（七） 村民會議或者村民代表會議賦予的其他監督職責。
村務監督委員會成員列席村民委員會會議、村民代表會議等有關會議，有權查閱與監督事項有關的資料，有權對村務事項和村民委員會成員履行職責情況進行詢問。
村民委員會的決定與村民會議、村民代表會議的決定相違背或者有重大錯誤的，村務監督委員會應當提出改正意見。經指出後不改正的，村務監督委員會可以建議召開村民會議或者村民代表會議，村民委員會應當自收到建議之日起十五日內召集村民會議或者村民代表會議就有關事項進行審議。村民委員會逾期不召集村民會議或者村民代表會議的，由村務監督委員會召集村民會議或者村民代表會議審議有關事項，並報鄉、鎮人民政府備案。
第二十七條村民委員會應當自覺接受村民的監督，支持村務監督委員會依法履行職責，對村民和村務監督委員會提出的意見、建議，應當及時作出答覆。
第二十八條村民委員會及其成員有下列行為之一的，村民和村務監督委員會有權向鄉、鎮人民政府或者區人民政府及其有關部門反映：
（一） 不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的；
（二） 無正當理由不執行村民會議或者村民代表會議的決定的；
（三） 對應當由村民會議或者村民代表會議決定的事項擅自作出決定或者處理的；
（四） 對村民、村務監督委員會成員打擊報復的。
鄉、鎮人民政府或者區人民政府及其有關部門對村民和村務監督委員會反映的前款所列行為，應當負責調查核實。查證屬實的，應當責令公布或者改正；發現違法行為的，應當依法追究有關人員的責任。
第二十九條村民委員會成員以及由村民委員會承擔工作報酬的聘用人員，應當接受村民會議或者村民代表會議對其履行職責情況的民主評議。民主評議每年至少進行一次，由村務監督委員會主持，民主評議結果應當及時向村民公布。
民主評議結果與評議對象的使用和工作報酬等直接掛鈎。村民委員會成員連續兩次被評議為不稱職的，其職務自行終止；由村民委員會承擔工作報酬的聘用人員連續兩次被評議為不稱職的，由村民委員會依法予以解聘。
第三十條村民委員會和村務監督委員會應當建立村務檔案，依法按照歸檔範圍進行收集、整理、立卷、管理。村務檔案應當真實、準確、完整、規範，並有專人負責。
第三十一條村民委員會成員實行任期和離任經濟責任審計，審計包括下列事項：
（一） 本村財務收支情況；
（二） 本村債權債務情況；
（三） 政府撥付和接受社會捐贈的資金、物資管理使用情況；
（四） 本村建設項目的發包管理以及公益事業建設項目招標投標情況；
（五） 本村資金管理使用以及本村資源的承包、租賃、擔保、出讓情況，征地補償費的使用、分配情況；
（六） 法律、法規規定或者本村五分之一以上年滿十八周歲的村民要求審計的其他事項。
村民委員會成員的任期和離任經濟責任審計，由區人民政府農業、財政部門或者鄉、鎮人民政府負責組織，可以委託社會審計機構進行。審計結果應當公布，其中離任經濟責任審計結果應當在下一屆村民委員會選舉之前公布。
第五章農村社區建設
第三十二條村民委員會協助鄉、鎮人民政府加強農村基礎設施、基本公共服務設施、服務管理信息化平台建設，引導社會各方參與農村社區建設，建立村民自我服務與政府公共服務、社會公益服務相結合的農村社區服務體系。
第三十三條村民委員會應當圍繞本村的公共事務和公益事業等事項，組織村民、村集體經濟組織、駐村企業事業單位、民眾團體、社會組織、非本村戶籍居民和其他利益相關方，邀請相關政府部門，開展形式多樣的農村社區民主協商。
第三十四條村民委員會應當加強農村文化設施建設，傳承鄉賢文化，弘揚公序良俗，保護非物質文化遺產，培育發展民眾文化，豐富農村文化生活。
第三十五條村民委員會應當加強農村人居環境建設，倡導和培育節約意識、環保意識和生態意識，發動村民和駐村企業事業單位等開展公共空間、公共設施、公共綠化的管理維護行動，推動村民形成愛護環境、節約資源的生活習慣、生產方式和良好風氣。
第三十六條村民委員會納入鄉、鎮格線化綜合管理體系，加強與鄉、鎮格線化管理的協同聯動，協助鄉、鎮人民政府對影響農村秩序和妨礙公共管理、公共安全的違法行為實施綜合治理。
第三十七條村民委員會應當協助有關部門推進農村公共法律服務體系建設，加強農村社區法治宣傳教育。引導村民自覺尊法、學法、守法、用法，依法反映訴求和解決矛盾糾紛。
區人民政府應當加強民主法治示範村建設，推進建立村民委員會法律顧問制度。
第六章村民自治的保障
第三十八條本市建立村級自我積累與公共財政補助相結合的村級組織基本運轉經費保障制度，保障村民委員會承擔的人員工作報酬、村辦公經費、基本公共服務和管理經費。村集體經濟收入保障村級組織基本運轉經費的不足部分，由區和鄉、鎮財政予以保障，並由區人民政府建立保障標準動態調整機制。
第三十九條本市各級人民政府對村民委員會協助政府開展公共服務、公共管理、公共安全等工作，應當提供必要的工作條件和經費支持，給予工作指導；政府有關部門委託村民委員會開展工作所需經費由委託部門承擔。
第四十條市和區民政部門以及鄉、鎮人民政府應當加強對村民委員會成員、村務監督委員會成員、村民小組組長、村民代表的教育培訓，提高其履職能力。
鄉、鎮人民政府應當根據本地區經濟社會發展水平和農村人均可支配收入情況，結合工作崗位、工作績效等，提出村民委員會成員工作報酬方案的指導意見。
第四十一條市人民代表大會常務委員會、區人民代表大會及其常務委員會和鄉、鎮人民代表大會在本行政區域內保證《中華人民共和國村民委員會組織法》和本辦法的實施，保障村民依法行使自治權利。
第四十二條市和區民政、農業等部門，應當在同級人民政府的領導下做好《中華人民共和國村民委員會組織法》和本辦法實施的有關工作。
第四十三條村民委員會及其成員違反本辦法規定，經村務監督委員會指出後拒不改正或者村務監督委員會無法發揮監督作用的，由鄉、鎮人民政府責令改正，通報批評；構成犯罪的，依法追究刑事責任。村民委員會成員被判處刑罰的，其職務自行終止。
第四十四條政府職能部門及其工作人員違反本辦法規定，由本級人民政府或者上級主管部門予以批評教育，責令改正；情節較重的，依法予以行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七章附則
第四十五條本辦法有關鄉、鎮人民政府職責的規定，適用於轄區內設村的街道辦事處。
第四十六條本辦法自2017年5月1日起施行。
修訂草案的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
修訂《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》）系市人大常委會2016年度立法預備項目。2016年10月，經常委會主任會議決定，轉為正式項目。
根據立法工作計畫，市人大內務司法委員會在常委會副主任薛潮帶領下，會同市民政局等部門深入開展立法調研,起草了《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法（修訂草案）》（以下簡稱《實施辦法（修訂草案）》），現作如下說明。
一、 立法必要性
村民自治是我國社會主義基層民主制度的重要組成部分。村黨組織領導的充滿活力的村民自治制度，是廣大村民直接參與社會主義民主政治建設的主陣地和鄉村治理的重要平台。充分發揮這一制度的作用，能夠有效實現和保障村民的民主權利，夯實黨在農村的執政基礎，為農村的改革發展穩定提供重要保障。
本市現有1593個村民委員會。2000年，本市根據1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》），制定了《實施辦法》。該《實施辦法》施行16年來，在加強村民委員會建設、強化基層社會管理、維護村民合法權益、促進基層民主建設等方面發揮了重要作用。近年來，中央和市委對加強農村基層組織建設提出一系列新要求，本市農村經濟社會發展出現一系列新變化；同時，全國人大常委會於2010年再次對《村委會組織法》作出修訂。與這些新的形勢相比，《實施辦法》已明顯滯後，亟需儘快作出修改完善，其必要性和緊迫性具體體現在三個方面：
一是落實中央和市委精神的需要。習近平總書記在參加全國“兩會”上海代表團審議時，就加強農村等基層社會治理創新作出重要指示，強調創新社會治理，核心是人，重心在城鄉社區，關鍵在體制創新，要求上海深入抓推進、持續抓落實。中央則先後印發《關於深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》、《關於加強城鄉社區協商的意見》和《關於以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》等檔案，對加強農村社區建設、基層民主建設、村民小組建設等提出明確要求。2014年以來，市委開展了“創新社會治理加強基層建設”一號課題研究，印發了《關於進一步創新社會治理加強基層建設的意見》及《關於完善村級治理體系加強基層建設的實施意見》等6個配套檔案（以下簡稱市委“1+6”檔案），在村級治理組織體系、村民委員會職能、農村自治制度、村級組織經費保障、農村社區建設等方面作出全面的改革部署。為此，有必要儘快將中央和市委的精神轉化為地方性法規的有關規定。
二是保障農村改革創新的需要。伴隨著全市經濟社會的快速發展，郊區農村也發生著深刻的變化。在產業結構上，新興農業經濟與物業經營管理等業態共同發展；在人口結構上，戶籍人口外流與外來人口導入同步發生；在社會結構上，城區形態與村莊形態互相交融；在組織結構上，自治組織、經濟組織與社會組織共治特點更趨明顯；在土地結構上，部分區域農業用地持續減少；在資產結構上，農村集體經濟組織產權制度改革加快推進；在村民思想觀念上，村民的民主意識、法治意識、權利意識不斷增強。面對這些新變化，全市各村在村級治理結構、公共管理與服務、村務監督、村民自治章程與村規民約等方面積極進行制度創新，積累了不少較為成熟的做法和經驗。為固化基層實踐成果，保障各項改革順利進行，有必要儘快對《實施辦法》作出修訂。
三是保障法制統一的需要。對照2010年修訂的《村委會組織法》，本市《實施辦法》在村民會議的召集程式、村民小組的設立條件、村民代表會議的設立和召集程式、民主評議等方面尚存在不一致之處，同時尚缺少村民小組會議、村務監督委員會、農村社區建設、村民委員會經費保障等方面的規定。為更好地貫徹落實上位法精神，同時根據本市實際細化相關規定，提高可操作性，也有必要儘快修訂《實施辦法》。
二、 立法調研過程
該項立法調研為期兩年，分為兩個階段： 一是前期課題研究。2015年，在市人大常委會副主任薛潮帶領下，由市立法研究所立項，市人大內司委、市人大農業與農村委、市人大常委會法工委、市民政局、市農委、市政府法制辦和市立法研究所組成修訂《實施辦法》課題組，赴全市各郊區縣進行深入調研。課題組先後召開30多個座談會、10多個專家論證會，面向200多個村民委員會開展問卷調查，對農村經濟社會發展現狀、貫徹《實施辦法》的主要做法和特點、村民自治面臨的主要問題等作了比較深入的研究，形成了課題研究報告，為修訂《實施辦法》奠定了基礎。二是組織起草法規草案。2016年以來，市人大內司委會同市民政局等部門組成法規草案起草組，在2015年課題研究基礎上繼續深化立法調研，深入郊區農村廣泛收集各方意見建議，於2016年5月完成了《實施辦法（修訂草案）》初稿起草工作。其後，多次召開鎮、村幹部座談會，對重點難點問題展開充分討論；向市有關部門和涉農區書面徵求意見，並委託各涉農區人大內司委（常委會內司工委）、區民政部門全面聽取所有村的意見；召開人大代表、專家座談會，委託市政協社法委召開政協委員座談會。經過反覆徵求意見、會商研討和修改論證，最終形成《實施辦法（修訂草案）》。10月25日，市人大內司委召開第二十七次委員會會議，審議通過了《實施辦法（修訂草案）》。
調研起草期間，市人大常委會主任殷一璀、市委副書記應勇多次給予關心指導；市人大常委會副主任薛潮多次赴市民政局進行專題調研，並帶隊到4個區開展實地調研；市政府副市長時光輝多次召開專題會議討論草案內容。市人大農業與農村委等專門委員會發揮專業優勢，為提高法規草案質量積極貢獻智慧和力量。
三、 主要修訂內容
本次修訂工作以上位法為依據，注重中央最新精神的貫徹落實，注重市委“1+6”檔案的成果轉化，注重基層創新經驗的提煉固化，重點圍繞村級治理體系、村民委員會的職責、村民會議和村民代表會議、村民小組與村民小組會議、民主管理和民主監督、農村社區建設、村民自治保障等，對現行《實施辦法》進行修改完善，條文數量從21條擴充至46條，並依照上位法作了分章規定。主要修訂內容如下：
（一） 總則
1 關於村級治理體系。完善村級治理體系，是提升農村治理水平的根本保證。《實施辦法（修訂草案）》將市委“1+6”檔案有關加強村級治理體系建設的規定轉化為法規規定，強調發揮農村基層黨組織領導的核心作用，建立健全以村黨組織為核心，村民委員會為主導，村民為主體，村務監督委員會、村集體經濟組織、駐村企事業單位、民眾團體、社會組織等共同參與的村級治理體系，為調動各方力量推進農村治理創新提供組織保障。（第三條、第四條）
2 關於村民委員會和村民小組的撤銷和範圍調整。隨著農村城市化進程的加快，“城中村”、“空殼村”等不斷出現，村民委員會、村民小組撤併工作經常進行，需要針對事關村民切身利益和農村穩定的集體資產處置等問題，作出更加嚴格的規定。為此，《實施辦法（修訂草案）》總結實踐做法，新增村民小組的撤銷、範圍調整、更名的程式規定，明確由村民委員會提出，經村民小組會議討論同意，報鄉、鎮人民政府審核通過後實施。同時，明確村民委員會、村民小組的撤銷或者範圍調整，應當按照相關程式先行處置村集體資產。（第六條）
3 關於村經關係。理順村民委員會與村集體經濟組織的關係，是深化農村集體經濟組織產權制度改革、激發農村經濟社會活力的需要。市委《關於完善村級治理體系加強基層建設的實施意見》提出，“推進村委會與村集體經濟組織功能分離，經費分賬管理和使用”。市農委、市民政局、市財政局等部門於2015年11月制定了《關於本市開展村民委員會與村級集體經濟組織分賬管理工作的指導意見》。根據村民委員會與村集體經濟組織新的職能定位，《實施辦法（修訂草案）》吸納該檔案的規定，明確村民委員會與村集體經濟組織實行分賬管理。（第七條）
（二） 村民委員會的組成和職責
1 關於村民委員會下屬委員會。完善村民委員會的組織架構，有利於村民委員會更好地履行職責，促進村級治理。結合農村實際和基層實踐，《實施辦法（修訂草案）》對現行法規作了適當補充，規定村民委員會根據人民調解、綜合治理、公共衛生與計畫生育、文化體育、老年人和婦女兒童權益保障等工作需要，可以下設若干個委員會。（第九條）
2 關於村民委員會職責。隨著改革的深化，當前村民委員會的工作重心已從以往的組織生產轉向公共服務、公共管理與公共安全。為此，《實施辦法（修訂草案）》對現行《實施辦法》所規定的村民委員會的職責進行歸併、充實，進一步突出村民委員會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的組織載體的特點，突出村民委員會開展或者協助政府開展公共管理、公共服務、公共安全等新任務。修改後，村民委員會承擔的職責共有十一項。（第十條）
3 關於村民小組組長。村民小組是村級治理的基本單元，是村民和村民委員會之間的橋樑和紐帶，村民小組組長在村級治理中發揮著重要作用。現行《實施辦法》有關村民小組組長的職責規定得較為簡單，同時沒有對其罷免等程式作出規定。《實施辦法（修訂草案）》對此作出補充和完善。（第十一條、第十二條）
（三） 村民會議和村民代表會議
1 關於村民會議。村民會議是廣大村民進行民主協商、民主決策的重要制度平台。《實施辦法（修訂草案）》從兩個方面進行修改： 一是按照《村委會組織法》的相關規定，完善召集村民會議的條件和通知要求，同時補充規定召集村民會議應當提前將議題和議程通知村民。二是完善村民會議的職權規定，規定村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，有權撤銷或者變更村民委員會、村民代表會議不適當的決定；同時，根據上位法精神和本市實際，逐一列舉應當經村民會議討論決定的事項，包括制定和修改村民自治章程和村規民約、推選村務監督委員會成員、村民委員會成員和其他參與村務工作人員的報酬和補貼方案等。對於上位法已有明確規定的則僅作原則性表述。（第十三條至第十五條）
2 關於村民會議對村民代表會議的授權。考慮到受人戶分離、會議場地等因素制約，不少村難以定期召開村民會議，而是授權村民代表會議來行使村民會議職權的客觀情況，《實施辦法（修訂草案）》著重對這一授權進行規範： 一是明確授權範圍，規定除制定自治章程、村規民約之外，村民會議可以將其職權授予村民代表會議行使。二是細化授權程式，尤其是對以書面徵求意見的形式進行授權的程式作出具體規定，以防止隨意性。（第十六條）
3 關於村民代表和村民代表會議。為發揮好村民代表會議的作用，規範村民代表的履職行為，《實施辦法（修訂草案）》一方面按照《村委會組織法》的規定，明確人數較多或者居住分散的村，可以召開村民代表會議，同時對村民代表會議的組成、召集程式、列席對象、議題公開等作了規定；另一方面，明確村民代表向其推選戶或者村民小組負責，應當接受村民監督，與村民保持密切聯繫，切實反映村民意願，做好動員村民及上情下達、下情上傳等工作。（第十七條、第十八條）
4 關於村民小組會議。村民小組會議是本組村民開展民主決策和協商的主要載體。現行《實施辦法》沒有對村民小組會議的召集及其職權作出規定，《實施辦法（修訂草案）》對此作了補充： 一是明確村民小組組長為村民小組會議的召集人，村民小組會議討論決定涉及本組村民利益的事項。二是根據《村委會組織法》規定，明確村民小組會議的召開條件及決策程式。
5 關於村民自治章程、村規民約。通過村民自治章程、村規民約開展自治，有利於因地制宜豐富自治形式、提高自治效果。《實施辦法（修訂草案）》根據《村委會組織法》相關規定，結合本市農村實際，對村民自治章程、村規民約應涵蓋的主要內容作了原則性規定。其中，對村民自治章程，規定其內容一般包括制定章程的目的和依據，村民會議和村民代表會議的會議制度，村民委員會的成員分工、工作制度和下設工作機構，村民小組的劃分，村民的權利和義務，村幹部和村民的行為規範等；對村規民約，規定其一般針對村民福利、房屋管理、租賃管理、環境衛生、社會治安、精神文明建設、獎懲措施等事項，實行“一事一約”。（第二十條）
（四） 民主管理和民主監督
1 關於村務公開。村務公開是實現農村民主管理的重要保證。《實施辦法（修訂草案）》總結本市村務公開的做法，從三個方面作出具體規定： 一是完善公開範圍的規定，明確了十類應當公開的事項，同時規定可以採用視頻、網際網路等技術手段進行村務公開。二是增加組務公開內容，規定村民小組可以在便於本組村民閱覽的地點設立組務公開欄，及時公布本組村民普遍關心的事項。三是完善村民查詢的規定，根據《村委會組織法》的相關表述，將現行《實施辦法》有關村民對村務公開內容有疑義時可以進行詢問，修改為可以進行“查詢”。（第二十三條、第二十四條）
2 關於村務監督委員會。村務監督委員會是村民開展自我監督的組織平台。現行《實施辦法》僅規定了村務監督小組制度。根據《村委會組織法》關於“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構”的規定，考慮到目前本市各村均已設立村務監督委員會的實際情況,《實施辦法（修訂草案）》明確規定，村應當設立村務監督委員會，同時對村務監督委員會成員的推選、任職條件、任職迴避、出缺增補等作了細化規定。根據本市村務監督工作實踐，還規定了村務監督委員會應當履行的監督職責、相應的履職保障、對村民委員會及其成員開展監督的具體辦法。（第二十五條至第二十八條）
3 關於民主評議。民主評議是村民自治的一項基本民主制度，是村民行使民主監督權利的重要方式。為了保障民主評議工作紮實有效開展，《實施辦法（修訂草案）》根據《村委會組織法》相關規定和市委“1+6”檔案精神，對此作了細化： 一是評議對象，明確為村民委員會成員以及由村民委員會承擔工作報酬的聘用人員。二是評議組織，明確由村務監督委員會主持，每年至少進行一次，結果向村民公布。三是評議結果運用，明確評議結果與評議對象的使用和工作報酬等直接掛鈎。（第二十九條）
4 關於經濟責任審計。村委會成員任期和離任經濟責任審計是村民民眾關心的熱點問題。在工作實踐中，還存在具體要求不夠明確、形式內容不夠健全等問題。為此，《實施辦法（修訂草案）》根據《村委會組織法》的相關規定，對審計事項、組織實施和審計結果公布等作了補充完善。（第三十一條）
（五） 農村社區建設
《村委會組織法》2010年修訂時增加了農村社區建設的相關內容，中央和本市的相關檔案也對深入推進農村社區建設提出要求。為此，《實施辦法（修訂草案）》新設一章，專門對此作出規定。
1 關於農村社區服務體系。推進農村社區建設，首先應當落實責任，明確目標和主要任務。為此，《實施辦法（修訂草案）》規定村民委員會協助鄉、鎮人民政府加強農村基礎設施、基本公共服務設施、服務管理信息化平台建設，引導社會各方參與建立村民自我服務與政府公共服務、社會公益服務相結合的農村社區服務體系。（第三十二條）
2 關於農村社區民主協商。推進農村社區民主協商，是發展農村基層民主的重要途徑。為此，《實施辦法（修訂草案）》從協商內容、協商對象、協商形式等方面作了規範： 一是協商內容主要針對農村社區公共事務、公益事業等事項。二是協商對象包括村民、村集體經濟組織、駐村企事業單位、民眾團體、社會組織、非本村戶籍居民和其他利益相關方，同時可以邀請相關政府部門參加。三是民主協商可以形式多樣，不拘一格。（第三十三條）
3 關於農村文化建設。文化是農村社區建設的靈魂。為此，《實施辦法（修訂草案）》從豐富農村文化生活出發，從硬體和軟體兩方面作出規範： 在硬體上，規定村民委員會應當加強農村文化設施建設，從而為發展農村社區文化提供基本條件；在軟體上，把富有農村和地域特色的鄉賢文化傳承、公序良俗弘揚、非物質文化遺產保護、民眾文化培育發展等作為農村文化建設的主要內容。（第三十四條）
4 關於農村人居環境建設。加強美麗鄉村建設，是廣大村民的共同心愿。為此，《實施辦法（修訂草案）》參照有關檔案精神，對農村人居環境建設作出原則性規定，明確村民委員會應當承擔建設責任，倡導和培育節約意識、環保意識和生態意識，發動村民和駐村企事業單位等開展公共空間、公共設施、公共綠化的管理維護行動，推動村民形成愛護環境、節約資源的生活習慣、生產方式和良好風氣。（第三十五條）
5 關於農村綜合治理。加強綜合治理，對營造良好的農村地區治安環境具有重要作用。為此，《實施辦法（修訂草案）》結合近年來農村地區綜合治理體制機制的改革情況，重點從加強格線化建設的角度對此作了完善，明確村民委員會納入鄉鎮格線化綜合管理體系，要求村民委員會加強與鄉鎮格線化管理的協同聯動，協助政府對影響農村社會經濟秩序，妨礙公共管理、公共安全的違法行為實施綜合治理。（第三十六條）
6 關於農村法治建設。法治是農村社區健康持續發展的根本保證。為此，《實施辦法（修訂草案）》明確村民委員會應當協助有關部門推進農村公共法律服務體系建設，加強農村社區普法工作，教育和引導村民自覺尊法、學法、守法、用法，在法治軌道上反映訴求、解決矛盾糾紛。此外，2016年7月市十四屆人大常委會第三十一次會議通過的《上海市人民代表大會常務委員會關於開展第七個五年法治宣傳教育的決議》規定，本市推進民主法治示範村建設，探索建立村民委員會法律顧問制度，《實施辦法（修訂草案）》據此補充了相關內容。（第三十七條）
（六） 村民自治保障
1 關於協助行政事務的保障。為確保村民委員會能夠集中精力開展自治活動，避免過度行政化現象，《實施辦法（修訂草案）》根據市委“1+6”檔案精神，明確區人民政府應當建立行政事務委託村民委員會的準入、退出制度，編制村民委員會依法協助行政事務清單，從而切實為村民委員會減負。（第三十八條）
2 關於經費保障。本市各村經濟發展水平不一，有些經濟困難村的集體經濟收入較少，難以保障村級組織的正常運轉。為此，《實施辦法（修訂草案）》首先明確，本市建立村級自我積累與公共財政支持相結合的村級組織基本運轉經費保障制度，保障村民委員會承擔的人員工作報酬、村辦公經費和基本管理服務支出。其次明確建立財政托底制度，對村級收入保障村級組織基本運轉經費不足的部分，由區和鄉、鎮財政予以保障。（第三十九條）
3 關於隊伍保障。村幹部隊伍狀況與農村各項事業發展密切相關。為此，《實施辦法（修訂草案）》從兩個方面對加強村幹部隊伍建設、落實隊伍保障作出規定： 一是加強教育培訓，要求民政部門和鄉、鎮人民政府加強對村民委員會成員、村務監督委員會成員、村民小組組長、村民代表的教育培訓，提高其履職能力。二是要求鄉、鎮人民政府提出村民委員會成員工作報酬方案的指導意見，確保村民委員會成員獲得應有的待遇。（第四十條）
此外，根據《村委會組織法》及有關法律法規規定，《實施辦法（修訂草案）》規定了村民委員會、政府職能部門及其工作人員的法律責任，以確保法規得到有效實施。（第四十三條、第四十四條）
另外需要說明的是，有關村民委員會選舉的相關內容，本市已在2014年修訂的《上海市村民委員會選舉辦法》中作出專門規定，故《實施辦法（修訂草案）》不再涉及。
《實施辦法（修訂草案）》及以上說明，請予審議。
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