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國家能源局檔案
國能油氣[2016]255號
國家能源局關於印發頁岩氣發展規劃（2016-2020年）的通知
各省、自治區、直轄市及計畫單列市發展改革委（能源局），有關企業：
為加快我國頁岩氣發展，規範和引導“十三五”期間頁岩氣勘探開發，現將《頁岩氣發展規劃（2016-2020年）》印發你們，請按照執行。
國家能源局
2016年9月14日
規劃正文
頁岩氣發展規劃（2016-2020年）
一、前言
美國頁岩氣革命對國際天然氣市場及世界能源格局產生重大影響，世界主要資源國都加大了頁岩氣勘探開發力度。“十二五”期間，我國頁岩氣勘探開發取得重大突破，成為北美洲之外第一個實現規模化商業開發的國家，為“十三五”產業化大發展奠定了堅實基礎。按照習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上提出的推動能源供給革命、消費革命、技術革命和體製革命指示精神，為加快推進頁岩氣勘探開發，增加清潔能源供應，最佳化調整能源結構，滿足經濟社會較快發展、人民生活水平不斷提高和綠色低碳環境建設的需求，特制訂本規劃。
本規劃為指導性規劃，期限為2016年至2020年，展望到2030年。
二、規劃背景
（一）發展基礎
我國頁岩氣資源總體比較豐富，通過“十二五”攻關和探索，南方海相頁岩氣資源基本落實，並實現規模開發；頁岩氣開發關鍵技術基本突破，工程裝備初步實現國產化；頁岩氣礦權管理、對外合作和政策扶持等方面取得重要經驗。總體上，我國頁岩氣產業起步良好，基本完成了“十二五”規劃預期目標。
1、資源評價
頁岩氣基礎地質調查評價取得重要進展，圈定10餘個有利目標區，並不斷在新區新層系中取得重要發現，基本查明南方下古生界地層是近期我國頁岩氣開發主力層系，為進一步拓展商業性勘探奠定了基礎。根據2015年國土資源部資源評價最新結果，全國頁岩氣技術可采資源量21.8萬億立方米，其中海相13.0萬億立方米、海陸過渡相5.1萬億立方米、陸相3.7萬億立方米。
2、勘探開發
全國共設定頁岩氣探礦權44個，面積14.4萬平方千米。通過近年勘探開發實踐，四川盆地及周緣大批頁岩氣井在志留系龍馬溪組海相頁岩地層勘探獲得工業氣流，證實了良好的資源及開發潛力；鄂爾多斯盆地三疊系陸相頁岩地層也勘探獲氣。2012年，國家發改委、能源局批准設立了長寧-威遠、昭通、涪陵等3個國家級海相頁岩氣示範區和延安陸相國家級頁岩氣示範區，集中開展頁岩氣技術攻關、生產實踐和體制創新。中國石化、中國石油積極推進頁岩氣勘探開發，大力開展國家級頁岩氣示範區建設，取得焦頁1井等一批頁岩氣重大發現井，率先在涪陵、長寧-威遠和昭通等國家級示範區內實現頁岩氣規模化商業開發。截至目前，全國累計探明頁岩氣地質儲量5441億立方米，2015年全國頁岩氣產量45億立方米。
3、科技攻關
國家加大頁岩氣科技攻關支持力度，設立了國家能源頁岩氣研發（實驗）中心，在“大型油氣田及煤層氣開發”國家科技重大專項中設立“頁岩氣勘探開發關鍵技術”研究項目，在“973”計畫中設立“南方古生界頁岩氣賦存富集機理和資源潛力評價”和“南方海相頁岩氣高效開發的基礎研究”等項目，廣泛開展各領域技術探索。中國石化、中國石油等相關企業也加強各層次聯合攻關，在山地小型井工廠、優快鑽完井、壓裂改造等方面進行技術創新，並研製了3000型壓裂車等一批具有自主智慧財產權的裝備。通過“十二五”攻關，目前我國已經基本掌握3500米以淺海相頁岩氣勘探開發主體技術，有效支撐了我國頁岩氣產業健康快速發展。
4、政策機制
2012年，財政部、國家能源局出台頁岩氣開發利用補貼政策，2012-2015年，中央財政按0.4元/立方米標準對頁岩氣開採企業給予補貼；2015年，兩部門明確“十三五”期間頁岩氣開發利用繼續享受中央財政補貼政策，補貼標準調整為前三年0.3元/立方米、後兩年0.2元/立方米。2013年，國家能源局發布《頁岩氣產業政策》，從產業監管、示範區建設、技術政策、市場與運輸、節約利用與環境保護等方面進行規定和引導，推動頁岩氣產業健康發展。“十二五”期間，探索建立了頁岩氣合資合作開發新機制，中國石化和中國石油分別與地方企業成立合資公司，開發重慶涪陵、四川長寧等頁岩氣區塊。
（二）發展形勢
“十三五”期間，我國經濟發展新常態將推動能源結構不斷最佳化調整，天然氣等清潔能源需求持續加大，為頁岩氣大規模開發提供了寶貴的戰略機遇。同時，我國頁岩氣產業發展仍處於起步階段，不確定性因素和挑戰也較多。
1、發展機遇
（1）國家發展戰略和政策引導為頁岩氣發展提供廣闊空間。2015年天然氣占我國一次能源消費比重5.9%，與世界24%的平均水平差距仍然較大。隨著我國不斷強化大氣污染治理，大力推行清潔低碳發展戰略和積極推進新型城鎮化建設，天然氣必將在調整和最佳化能源結構中發揮更大作用。國務院辦公廳《能源發展戰略行動計畫（2014-2020年）》明確提出，到2020年天然氣占我國一次能源消費比重將達到10%以上，大力開發頁岩氣符合我國能源發展大趨勢。
（2）豐富的資源基礎和良好的產業起步為頁岩氣發展提供堅實保障。“十二五”我國頁岩氣開發在南方海相獲得突破，四川盆地頁岩氣實現規模化商業開發，其它很多有利區獲得工業測試氣流，南方海相龍馬溪組頁岩氣資源及開發潛力得到有力證實。四川盆地深層海相頁岩氣、四川盆地外大面積常壓低豐度海相頁岩氣及鄂爾多斯盆地陸相頁岩氣也為將來頁岩氣大規模開發提供資源保障。同時，我國已基本掌握3500米以淺海相頁岩氣高效開發技術，將為“十三五”頁岩氣產業加快發展提供有力技術支持。
（3）體制機制不斷理順為頁岩氣發展提供強大動力。頁岩氣被確定為獨立礦種，勘探開發的體制障礙部分消除。兩輪探礦權招標的探索為完善頁岩氣礦權競爭性出讓和建立礦權退出機制積累了有益經驗，多種性質市場主體合資合作開發模式的建立也為吸引和擴大頁岩氣投資提供了寶貴借鑑。隨著油氣體制改革的全面推進，市場準入進一步放寬、基礎設施實現公平接入、價格市場化機制建立和行業監管不斷完善等，都將為頁岩氣發展提供公平競爭、開放有序的外部環境。
2、面臨挑戰
（1）建產投資規模大。頁岩氣井單井投資大，且產量遞減快，氣田穩產需要大量鑽井進行井間接替，因此，頁岩氣開發投資規模較大，實施周期長，不確定因素較多，對頁岩氣開發企業具有較大的資金壓力和投資風險,部分中小型企業投資積極性有所減退。
（2）深層開發技術尚未掌握。埋深超過3500米頁岩氣資源的開發對水平井鑽完井和增產改造技術及裝備要求更高。目前頁岩氣重點建產的川南地區埋深超過3500米的資源超過一半，該部分資源能否有效開發將影響“十三五”我國頁岩氣的開發規模。
（3）勘探開發競爭不足。頁岩氣有利區礦權多與已登記常規油氣礦權重疊，常規油氣礦權退出機制不完善，很難發揮頁岩氣獨立礦種優勢，通過市場競爭增加投資主體，擴大頁岩氣有效投資。此外，頁岩氣技術服務市場不發達，不利於通過市場競爭推動勘探開發技術及裝備升級換代，實現降本增產。
（4）市場開拓難度較大。隨著我國經濟成長降速，以及石油、煤炭等傳統化石能源價格深度下跌，天然氣競爭力下降，消費增速明顯放緩。與此同時，國內天然氣產量穩步增長，中俄、中亞、中緬及LNG等一系列天然氣長期進口協定陸續簽訂，未來天然氣供應能力大幅提高。按目前能源消費結構，“十三五”期間天然氣供應總體上較為充足。頁岩氣比常規天然氣開發成本高，市場開拓難度更大。
三、指導方針和目標
（一）指導思想
貫徹落實國家能源發展戰略，創新體制機制，吸引社會各類資本，擴大頁岩氣投資。以中上揚子地區海相頁岩氣為重點，通過技術攻關、政策扶持和市場競爭，發展完善適合我國特點的頁岩氣安全、環保、經濟開發技術和管理模式，大幅度提高頁岩氣產量，把頁岩氣打造成我國天然氣供應的重要組成部分。
（二）基本原則
一是加強資源勘探。以四川盆地海相頁岩氣為重點，兼顧其它有利區，加大勘探投入，不斷增加頁岩氣探明儲量，落實更多“甜點區”，夯實資源基礎。
二是堅持體制機制創新。鼓勵自主開發與對外合作相結合，積極引進先進適用技術，支持多種投資主體合資合作開發，努力擴大勘探開發投入，有效緩解頁岩氣開發技術和投資困境。
三是強化市場競爭。完善頁岩氣區塊準入和退出機制，增加投資主體，強化市場競爭，促進工程技術升級換代，加快成本降低，提高頁岩氣開發的經濟性。
四是加強政策扶持。針對頁岩氣發展初級階段工程技術不成熟、勘探開發成本高、經濟效益低等，堅持和完善相關扶持政策，保障行業可持續發展。
五是注重生態保護。嚴格開展頁岩氣開發環境影響評價，通過最佳化方案設計、使用清潔原料和先進技術裝備、改善管理和加強綜合利用等，從源頭削減污染和減少用水、用地，實現頁岩氣開發與生態保護協調發展。
（三）發展目標
1、2020年發展目標
完善成熟3500米以淺海相頁岩氣勘探開發技術，突破3500米以深海相頁岩氣、陸相和海陸過渡相頁岩氣勘探開發技術；在政策支持到位和市場開拓順利情況下，2020年力爭實現頁岩氣產量300億立方米。
2、2030年目標展望
“十四五”及“十五五”期間，我國頁岩氣產業加快發展，海相、陸相及海陸過渡相頁岩氣開發均獲得突破，新發現一批大型頁岩氣田，並實現規模有效開發，2030年實現頁岩氣產量800-1000億立方米。
四、重點任務
（一）大力推進科技攻關
立足我國國情，緊跟頁岩氣技術革命新趨勢，攻克頁岩氣儲層評價、水平井鑽完井、增產改造、氣藏工程等勘探開發瓶頸技術，加速現有工程技術的升級換代，有效支撐頁岩氣產業健康快速發展。
1、頁岩氣地質選區及評價技術
重點開展頁岩氣地質基礎理論、頁岩氣勘探評價技術及裝備、頁岩氣儲層精細描述及“甜點區”識別技術等攻關研究。
2、深層水平井鑽完井技術
重點開展埋深超過3500米長水平段井眼軌跡最佳化設計及控制技術、頁岩水平井快速鑽井技術、長壽命耐油井下動力鑽具等攻關研究。
3、深層水平井多段壓裂技術
重點開展埋深超過3500米頁岩儲層水平井分段壓裂最佳化設計及施工技術、壓後評估技術及相關裝備的攻關研究。
4、頁岩氣開發最佳化技術
重點開展頁岩氣試井分析和產能評價技術、頁岩氣開發動態與儲量評價技術、頁岩氣開發技術政策論證及採氣工藝技術等攻關研究。
5、頁岩氣開採環境評價及保護技術
重點開展頁岩氣井鑽井液及壓裂返排液處理處置技術、開發生態及地下水環境風險評估與監控技術、安全環保標準體系等攻關研究。
（二）分層次布局勘探開發
根據工作基礎和認識程度不同，對全國頁岩氣區塊按重點建產、評價突破和潛力研究三種不同方式分別推進勘探開發。對已有產量或評價效果較好的區塊，努力推進和擴大產能建設，發揮大幅提高頁岩氣產量主力軍作用；對已獲得工業氣流發現的區塊，加強開發評價和井組實驗，適時啟動規模開發；對工作基礎較淺區塊和大量新區塊，強化基礎地質條件研究和優選評價，力爭取得新突破。
1、重點建產區
（1）涪陵勘探開發區
位於重慶市東部，目的層為志留系龍馬溪組富有機質頁岩，已在焦石壩建成一期50億立方米/年產能，並初步落實二期5個有利目標區，埋深小於4000米麵積600平方千米，地質資源量4767億立方米。
（2）長寧勘探開發區
位於四川盆地與雲貴高原結合部，包括水富-敘永和沐川-宜賓兩個區塊，目的層為志留系龍馬溪組富有機質頁岩，埋深小於4000米有利區面積4450平方千米，地質資源量1.9萬億立方米。
（3）威遠勘探開發區
位於四川省和重慶市境內，包括內江-犍為、安岳-潼南、大足-自貢、璧山-合江和瀘縣-長寧5個區塊，目的層為志留系龍馬溪組富有機質頁岩，埋深小於4000米有利區面積8500平方千米，地質資源量約3.9萬億立方米。
（4）昭通勘探開發區
位於四川省和雲南省交界地區，目的層為志留系龍馬溪組富有機質頁岩，目前已落實四個有利區，面積1430平方千米，地質資源量4965億立方米。
（5）富順-永川勘探開發區
主體位於四川省境內，目的層為志留系龍馬溪組富有機質頁岩，已初步落實有利區面積約1000平方千米，地質資源量約5000億立方米。
2、評價突破區
（1）宣漢-巫溪勘探開發區
位於重慶市北部，目的層為志留系龍馬溪組富有機質頁岩，埋深小於3500米有利區面積3000平方千米，地質資源量約2000億立方米。
（2）荊門勘探開發區
主體位於湖北省中西部，目的層為志留系龍馬溪組-五峰組富有機質頁岩，已在遠安等地初步落實有利區面積550平方千米，地質資源量3240億立方米。
（3）川南勘探開發區
位於四川盆地南部，包括榮昌-永川、威遠-榮縣兩個區塊，目的層為志留系龍馬溪組富有機質頁岩，已初步落實埋深小於4500米有利區面積270平方千米，地質資源量2386億立方米。
（4）川東南勘探開發區
位於四川盆地東南部，目的層為志留系龍馬溪組富有機質頁岩，已在丁山、武隆、南川等地初步落實埋深小於4500米有利區面積3270平方千米，地質資源量9485億立方米。
（5）美姑-五指山勘探開發區
位於四川盆地西南部，目的層為志留系龍馬溪組富有機質頁岩，初步落實埋深小於4500米有利區面積1923平方千米，地質資源量1.35萬億立方米。
（6）延安勘探開發區
位於鄂爾多斯盆地中部，目的層為三疊系延長組及上古生界山西組、本溪組富有機質頁岩，已在下寺灣-直羅、雲岩-延川兩個有利區落實地質資源量5630億立方米。
3、潛力研究區
通過“十二五”勘探評價，貴州正安區塊、岑鞏區塊、湖北來鳳-鹹豐區塊、湖南保靖區塊、龍山區塊、重慶城口區塊、忠縣-豐都區塊等一批區塊獲得了較好的頁岩氣顯示，“十三五”期間繼續加大研究評價和勘探開發力度，爭取有所突破。
（三）加強國家級頁岩氣示範區建設
“十三五”期間，進一步加強長寧-威遠、涪陵、昭通和延安四個國家級頁岩氣示範區建設，通過試驗示範，完善和推廣頁岩氣有效開發技術、高效管理模式和適用體制機制等。
1、關鍵工程技術試驗示範
開展頁岩氣地球物理評價及“甜點區”預測、水平井鑽完井、水平井壓裂改造和頁岩氣開發最佳化等技術試驗示範，形成適合我國地質條件的頁岩氣勘探開發關鍵技術及裝備。
2、高效管理模式試驗示範
開展頁岩氣“工廠化”作業模式試驗示範，最佳化頁岩氣水平井井場設計、施工作業程式、裝備和材料配置等，最大程度提高施工作業效率，降低開發成本。
3、體制機制試驗示範
以合資合作開發為重點，完善和推廣頁岩氣多元投資模式，降低頁岩氣投資壓力，加快優質區塊礦權動用，改善地企關係等外部環境。
4、增設國家級頁岩氣示範區
結合“十三五”頁岩氣勘探開發情況，根據頁岩儲層類型和開發技術特徵，適時增設一批國家級頁岩氣示範區，開展地質理論、關鍵工程技術及裝備等試驗示範，探索頁岩氣勘探開發新領域。
（四）完善基礎設施及市場
根據頁岩氣產能建設和全國天然氣管網建設及規劃情況，支持頁岩氣接入管網或就近利用。在四川盆地等頁岩氣主產區，積極推進頁岩氣外輸管道建設；在頁岩氣產量較低地區、骨幹管網不發達地區，建設壓縮天然氣（CNG）和小型液化天然氣（LNG）利用裝置，提高頁岩氣利用率。鼓勵各種投資主體進入頁岩氣銷售市場，逐步形成以頁岩氣開採企業、銷售企業及城鎮燃氣經營企業等多種主體並存的市場格局。
五、保障措施
（一）加強資源調查評價
進一步加強頁岩氣資源調查評價工作，落實頁岩氣經濟可采資源量，掌握“甜點區”分布，提高頁岩氣資源探明程度。同時，積極推進頁岩氣勘查評價資料庫的建立，實現頁岩氣地質評價、鑽完井等基礎資料共享，減少不必要的勘探評價成本。
（二）強化關鍵技術攻關
通過國家科技計畫（專項、基金等）加強支持頁岩氣技術攻關，緊密結合頁岩氣生產實踐中的技術難題，開展全產業鏈關鍵技術攻關和核心裝備研發，同時，加強頁岩氣勘探開發前瞻性技術的研究和儲備。通過不斷提高技術水平推動頁岩氣開發成本持續下降，保障頁岩氣效益和可持續開發。
（三）推動體制機制創新
競爭出讓頁岩氣區塊，並完善頁岩氣區塊退出機制，放開市場，引入各類投資主體，構建頁岩氣行業有效競爭的市場結構和市場體系，充分發揮市場對資源的配置作用，增加頁岩氣投資，降低開發成本。鼓勵合資合作和對外合作，加快現有優質區塊的勘探開發進度。積極培育頁岩氣技術服務和裝備研發製造等市場主體。建立頁岩氣技術交流合作機制，完善頁岩氣市場監管和環境監管機制。
（四）加大政策扶持力度
落實好頁岩氣開發利用財政補貼政策，研究建立與頁岩氣滾動勘探開發相適應的礦權管理制度、制定支持頁岩氣就地利用政策、簡化頁岩氣對外合作項目總體開發方案審批等，充分調動企業積極性。各級地方政府要在土地徵用、城鄉規劃、環評安評、社會環境等方面給予頁岩氣企業積極支持，為頁岩氣產業發展創造良好的外部環境。
（五）建立滾動調整機制
本規劃實施過程中，根據國內天然氣需求、頁岩氣技術發展水平、成本效益和具體勘探開發總體工作進度，施行滾動調整機制，及時合理調整頁岩氣規劃目標和任務部署，以適應行業發展需求，保障頁岩氣行業持續健康發展。
六、社會效益與環境評估
（一）社會效益
頁岩氣開發對推動我國科技進步、帶動經濟發展、最佳化能源結構和保障能源安全具有重要意義。掌握頁岩氣勘探開發主體技術，可將其套用到其它非常規油氣領域，推動油氣行業整體理論創新、技術進步和產業發展。作為一項重大的清潔能源基礎產業，頁岩氣開發將有效帶動交通、鋼鐵、材料、裝備、水泥、化工等相關產業發展，增加社會就業，吸引國內外投資，增加國家稅收，促進地方經濟和國民經濟可持續發展。
（二）環境評估
頁岩氣作為清潔能源，開發利用將節約和替代大量煤炭和石油資源，減少二氧化碳排放量，改善生態環境。同時，頁岩氣開發也會產生一定的環境影響，如頁岩氣井場建設會對地表植被產生破壞，開發和集輸過程中可能產生甲烷逸散或異常泄露，頁岩氣增產改造會引發地表震動，增產改造用水量大，影響地區水資源，鑽井液和壓裂液返排後處理不當，可能會造成污染。
採取的相關措施主要包括：嚴格遵守《環境保護法》（2014年修訂）等法律法規，制修訂頁岩氣開發相關環境標準；大範圍推廣水平井工廠化作業，減少井場數量，降低占地面積；對廢棄井場進行植被恢復；生產過程中嚴格回收甲烷氣體，不具備回收利用條件的須進行污染防治處理；增產改造過程中將返排的壓裂液回收再利用，或進行無害化處理，降低污染物在環境中的排放。
