政策全文
《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》
2010年以來，按照中央統一部署，一些地區開展了經濟發達鎮行政管理體制改革試點，取得了預期成效，為探索和創新新型城鎮化行政管理體制提供了可借鑑的經驗，但仍存在人口集聚多、經濟規模大的經濟發達鎮行政管理體制不適應等問題。為貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權”精神和加快推進新型城鎮化的部署要求，加強對經濟發達鎮行政管理體制改革工作的指導，現提出以下意見。
一、總體目標
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，以加強基層政權建設、鞏固黨的執政基礎為核心，以擴大經濟社會管理許可權、完善基層政府功能為重點，以探索建立簡約精幹的組織架構、務實高效的用編用人制度和適應經濟發達鎮實際的財政管理模式為保障，構建符合基層政權定位、適應城鎮化發展需求的新型行政管理體制，進一步激發經濟發達鎮發展內生動力，充分發揮其對周邊輻射帶動作用，為推進基層治理體系和治理能力現代化、提高新型城鎮化質量水平和加快實現城鄉統籌發展提供體制機制保障。
二、改革任務
（一）擴大經濟社會管理許可權。根據經濟發達鎮工作實際，重點強化發展產業經濟、提供公共服務、加強社會管理和城鎮規劃建設等職能，完善基層政府功能。理順縣（市、區、旗）和經濟發達鎮的關係，做到權責相稱。省（自治區、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理許可權包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮，制定目錄向社會公布，明確鎮政府為權力實施主體。法律規定的縣級政府及其部門上述管理許可權需要賦予經濟發達鎮的，按法定程式和要求辦理。暫時不具備條件下放的管理許可權，要積極創造條件，成熟一批，賦予一批。加強相關立法，為經濟發達鎮擴大經濟社會管理許可權提供法律依據。建立並公布行政權力清單和行政權力事項責任清單，明確權力下放後的運行程式、規則和權責關係，健全權力監督機制，確保下放權力接得住、用得好。
（二）構建簡約精幹的組織架構。遵循精簡、統一、效能原則，統籌鎮黨委和政府機構設定，建立健全工作機制，強化鎮黨委領導核心作用。立足基層工作實際，最佳化業務流程，減少管理層級，建立扁平高效的基層組織架構。加強行政執法和綜合服務等前台機構建設，統一履行直接面對公民、法人的行政審批、公共服務和行政執法職責，提高服務管理效能。整合內部決策、管理、監督、服務職責和工作力量，為前台工作提供支持和保障。設有開發區的經濟發達鎮可探索鎮區管理機構合一體制，實行一套班子、兩塊牌子，促進開發區與經濟發達鎮融合發展。市縣政府部門派駐在經濟發達鎮的機構，原則上應下放實行屬地管理。繼續實行派駐體制的，工作考核要以經濟發達鎮為主，幹部任免應當聽取所在鎮黨委和政府意見。
（三）推進集中審批服務和綜合行政執法。整合基層公共服務和行政審批職責，打造綜合、便民、高效的政務服務平台，實行“一門式辦理”、“一站式服務”。公開辦事依據和標準，精簡程式和環節，規範自由裁量權。推廣首問負責、辦事代理、限時辦結、服務承諾等經驗做法，積極推行行政審批和公共服務網上辦理，方便民眾辦事。發揮社會組織在經濟發達鎮社會治理創新中的重要作用。整合現有的站、所、分局力量和資源，由經濟發達鎮統一管理並實行綜合行政執法。全面落實行政執法責任制，嚴格執行行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線制度，規範執法程式和行為。建立健全鎮政府與縣直部門行政執法協調配合機制，強化監督問責。
（四）建立務實高效的用編用人制度。在地方機構編制限額內，賦予經濟發達鎮靈活用人自主權。大力推行政府購買服務，凡是適宜通過政府購買服務提供的公共服務和事務性、輔助性工作等，都要引入競爭機制，通過契約、委託等方式實行購買，由花錢養人向花錢辦事轉變。選配素質好、能力強的幹部到經濟發達鎮黨政領導崗位，對工作業績突出、表現優秀的黨政正職，可在職數規定範圍內提拔為上一級領導班子成員並繼續兼任現有職務。推進機關公務員職務與職級並行、事業單位管理崗位職員等級晉升制度，拓寬選拔任用渠道，完善人才引進機制，落實基層幹部待遇政策，確保基層需要的人才進得來、留得住、幹得好。
（五）探索適應經濟發達鎮實際的財政管理模式。按照事權和支出責任相適應的原則，逐步明確經濟發達鎮政府事權和支出責任。上級政府對下放給經濟發達鎮的事權，要給予相應財力支持。應由上級政府承擔的支出責任，不得轉移給經濟發達鎮政府承擔。結合財稅體制改革，完善與經濟發達鎮相關的財政分成辦法。落實支持農業轉移人口市民化的若干財政政策，促進基本公共服務均等化。建立財政激勵機制，各地可明確一定時期在基建投資以及新增財政收入返還、土地出讓金等方面對經濟發達鎮給予支持，統籌地方政府債券資金用於經濟發達鎮公益性項目。有條件的地方可安排專項資金對經濟發達鎮給予支持。鼓勵金融機構和各類社會資本在經濟發達鎮設立分支機構、村鎮銀行等新型農村金融機構，為城鎮建設發展提供金融服務。
（六）創新基層服務管理方式。落實黨建工作責任制，強化城鄉社區黨組織建設，加大非公有制經濟組織、社會組織及經營網點、工程項目、服務視窗黨建工作力度，加強和改進黨員隊伍教育管理，健全黨員立足崗位創先爭優長效機制，充分發揮基層黨組織的戰鬥堡壘作用。以格線化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理體系。完善城鄉社區治理體制，依法釐清基層政府和基層民眾性自治組織權責邊界，推進城鄉社區服務體系建設，大力發展專業社會工作，建立社區、社會組織、社會工作者聯動機制，促進公共服務、便民利民服務、志願服務有機銜接。通過鼓勵社會資本參與城鎮公用設施投資和運營，加大對基礎設施建設及教育、衛生、文化等社會事業投入。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，解決社會問題。尊重民眾知情權、參與權、監督權，健全權益保障和矛盾化解機制，鼓勵和支持社會各方面參與，促進政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。
三、組織實施
（一）加強組織領導。地方各級黨委要切實履行領導責任，把經濟發達鎮行政管理體制改革工作列入重要議事日程，研究重大問題，凝聚改革共識，牢牢把握正確的改革方向。省（自治區、直轄市）政府要制定經濟發達鎮行政管理體制改革實施意見，認真研究部署，協調深入推進改革。市縣政府要細化政策措施，抓好組織實施，完善考核評價體系，確保改革取得實效。上級政府要加強對下級政府的指導和督促檢查，重要事項及時向同級黨委報告。中央編辦要會同有關部門成立工作小組，完善協調配合機制，加強督促檢查和工作指導，及時研究解決改革中遇到的困難和問題。
（二）堅持因地制宜。根據經濟發達鎮不同地域特徵和產業特點，科學制定改革方案和工作重點，加強理念引導、標準規範和技術指導，促進設計力量、專業技術人才、社會資本向經濟發達鎮流動匯集，建設特色鮮明、產城融合、充滿魅力的新型城鎮。充分考慮地區發展水平差異和主體功能區布局，合理確定經濟發達鎮認定標準。東部地區經濟發達鎮建成區常住人口一般在10萬人左右，中部和東北地區一般在5萬人左右，西部地區一般在3萬人左右；常住人口城鎮化率、公共財政收入等指標連續2年位居本省（自治區、直轄市）所轄鄉鎮前10%以內。對落實國家重大戰略、完善區域城鎮體系和促進區域協調發展具有特殊地位和作用的鎮，以及歷史文化名鎮等特色小鎮，應予重點考慮。省級黨委和政府要結合實際研究制定經濟發達鎮的具體認定程式和標準，嚴格把關、規範審批。
（三）堅持統籌協調。統籌推進經濟發達鎮行政管理體制改革和新型城鎮化綜合改革，賦予相同的土地、建設、金融扶持政策，形成改革合力。加強城鎮化巨觀管理，完善城鎮發展規劃和各類專項規劃，提升城鎮規劃標準，探索“多規合一”，最佳化城鎮化布局和形態，推動經濟發達鎮與周邊城鎮、鄉村協同發展。符合法定標準、具備行政區劃調整條件，且行政管理體制改革成果顯著的經濟發達鎮可穩妥有序推進設立市轄區或縣級市工作。統籌生產生活生態三大布局，控制城鎮開發強度，提高城鎮建設水平，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。
（四）堅持積極穩妥。已開展改革試點的省份，要切實鞏固試點成果，完善政策措施，漸次有序推開改革；未開展試點的省份，可以邊試點邊總結，逐步擴大改革範圍。由省級黨委和政府制定改革方案，報中央編辦備案後組織實施，用3年左右時間基本實現改革總體目標。要加強輿論引導，防止急於求成、政府包辦等傾向，擴大社會參與，營造良好改革氛圍，確保改革順利平穩推進。加強年度評估考核，建立能進能出動態淘汰機制，促進經濟發達鎮更好更快持續發展。
內容解讀
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》（下稱《指導意見》），並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。
《指導意見》的印發釋放出什麼信號、將會如何影響強鎮密集的浙江？民眾對此表示關切。新華網記者專門採訪浙江大學中國西部發展研究院常務副院長董雪兵，邀其進行解讀。
將迎來新一輪小鎮發展的“春天”
新華網：您認為指導意見的出台釋放出什麼信號？小鎮發展是否迎來新的“春天”？
董雪兵：《指導意見》的出台，意味著 我國將迎來以經濟發達鎮行政管理體制改革為核心的時代，強鎮擴權將成為國家重要的發展理念之一。決策層高度重視、政策密集出台，明確釋放出國家將從完善我國城市體系入手,打造經濟發展新動力的重要信號。
《指導意見》的出台為推進基層治理體系和治理能力現代化、提高新型城鎮化質量水平和加快實現城鄉統籌發展提供體制機制保障。經濟發達鎮更要明確自身的發展需要，找尋發展的新定位，進一步吸納人口，激發內生動力，充分發揮對周邊輻射帶動作用，積極把握未來發展的重大機遇，也 必將迎來新一輪小鎮發展的“春天”。
新華網：建設特色小鎮是近幾年浙江的一項重點工作，《指導意見》的出台對於浙江特色小鎮建設會否產生影響？
董雪兵：作為推進供給側結構性改革的重要平台，發展特色小鎮已成為許多地方的共識共舉。 浙江的特色小鎮，側重於平台和產業，重心落在經濟上。而《指導意見》中的經濟發達鎮則側重於行政區劃的建制規模，重心落在體制探索上。如果特色小鎮和經濟發達鎮兩者關係處理得當，可使兩者融會貫通且相互促進。發展特色小鎮，有利於做強做優經濟發達鎮；而經濟發達鎮的做大做強，反過來又需要特色小鎮做承載、承接和輔助。《指導意見》的出台，必將為特色小鎮和經濟發達鎮的發展和融合，增添重要的促進作用和助推力量。
為“鎮改市”試點再發新信號
新華網：《指導意見》中的重要一條是“理順縣（市、區、旗）和經濟發達鎮的關係，以後兩者之間的關係會是怎樣的？是否意味著強鎮可以升格設縣、設市？
董雪兵： 沿海地區的經濟發達鎮，如佛山的獅山、容桂，溫州的龍港，蘇州的盛澤等鎮，人口均在50萬以上，工業產值遠超中西部一些縣市的經濟發展水平，但發展受到管理體制的限制，“小馬拉大車”、“大腳穿小鞋”的問題時有發生。《指導意見》的出台，會通過加大許可權下放，提升經濟發達鎮的管理能力，實現鎮級政府由“看到管不到”向“看到管得到”的轉變。
國家發改委《國家新型城鎮化報告2015》顯示，當前我國鎮區人口超過10萬的特大鎮有238個。這表明，起碼有238個小鎮具備城市的體量與特徵。 《指導意見》為“鎮改市”試點，再發新信號。在經濟發達鎮的建設過程中，若要充分發揮強鎮的輻射帶動作用，除了要深入推進行政管理體制改革，推進強鎮擴權，賦予特大鎮縣級管理職能和許可權，可以應該考慮推動具備條件的特大鎮有序設縣或設市。
現有行政格局面臨新一輪改變
新華網：推進經濟發達鎮行政管理體制改革，會否改變已有行政格局？對於縣（市、區、旗）和經濟發達鎮分別將產生哪些影響？
董雪兵：《指導意見》強調“擴大經濟社會管理許可權，探索建立簡約精幹的組織架構、務實高效的用編用人制度和適應經濟發達鎮實際的財政管理模式。”這意味著經濟發達的“超級鎮”進一步擴權在即，現有的行政格局面臨新一輪的改變。
鎮改市，是小城市培育的終極目標。當前“鎮改市”的方向可考慮“縣級市”模式，也可採取“省轄縣管”的模式。賦予其“計畫單列”的許可權，給特大鎮的許可權相當於縣級，其管理許可權、部門設定、人員配備按照縣級市配備，但管理歸所在縣。通過深化經濟發達鎮行政管理體制改革，推動科學發展、轉變經濟發展方式，加快推進城鎮化、統籌城鄉發展，破解“三農”問題，最佳化小城鎮發展環境，完善我國的城市發展新體系。
擴權以後的權力規制問題值得關注
新華網：浙江2014年就發了《浙江省人民政府辦公廳關於印發浙江省強鎮擴權改革指導意見的通知》，截至目前已有兩年半，取得了哪些值得鞏固的成果？又出現哪些問題需要改進完善？
董雪兵：我省在2014年出台的被稱為“強鎮擴權”新政的《浙江省強鎮擴權改革指導意見》，賦予了省級中心鎮、重點是小城市培育試點鎮更多的與人口和經濟規模相適應的縣級管理許可權。強鎮可擁有有關企業(貿易)主體、個體工商戶和社區社會組織的備案登記權、建設工程管理權等77項經濟管理事項。還擁有60項社會管理許可權，包括居民身份證、計畫生育證明等證照的辦理權，以及社會救助、民政優撫等許多和老百姓生活密切相關的許可權。建立了事權與支出責任相適應的財政體制，還被賦予了查處違法行為的綜合執法權。經濟發展活力的放大效應得到全面展現。通過實施行政管理體制改革，試點鎮呈現投資環境優越、政策優勢明顯的良好態勢。
但是， 經濟發達鎮在強鎮擴權以後的權力規制問題值得關注。權力規制關鍵途徑在監督，一是從上對下的監督；二是新聞媒體、第三方社會組織等的監督；三是要接受民眾的監督。在權力規制制度的設計時，一切從有利於民眾利益最大化的角度出發，繼續發展完善。
新華網：您對落實《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》有何建議？
董雪兵： 如何突破省、市、縣三級政府管理體制，將經濟發達鎮的建設納入到與城市群發展相適應的新型政府管理體系中來，正是這一輪“強鎮擴權”的重心所在。同時，強權之後，如何進行有效地使用、規制和監督，也成為了不可迴避的重要議題。要在經濟發達鎮強鎮擴權的同時，通過定權力內容、定權力規程和定權力責任，嚴防鄉官權力失控，要堅持用法治的思維來推進經濟發達鎮行政管理體制改革。
