意見簡述
2015年12月7日，中國法院網公布中央政法委等6部門印發的《關於建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》。
意見
中央政法委 財政部 最高人民法院 最高人民檢察院 公安部 法務部
關於建立完善國家司法救助制度的意見（試行）
為貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，切實做好司法過程中對困難民眾的救助工作，有效維護當事人合法權益，保障社會公平正義，促進社會和諧穩定，現就建立完善國家司法救助制度，提出以下意見。
一、建立完善國家司法救助制度的意義和基本原則
開展國家司法救助是中國特色社會主義司法制度的內在要求，是改善民生、健全社會保障體系的重要組成部分。當前，我國正處於社會矛盾凸顯期、刑事犯罪高發期。隨著越來越多的矛盾以案件形式進入司法領域，一些刑事犯罪案件、民事侵權案件，因案件無法偵破、被告人沒有賠償能力或賠償能力不足，致使受害人及其近親屬依法得不到有效賠償，生活陷入困境的情況不斷增多。有的由此引發當事人反覆申訴上訪甚至釀成極端事件，損害了當事人合法權益，損害了司法權威，影響社會和諧穩定。近年來，各地積極探索開展刑事被害人救助、涉法涉訴信訪救助等多種形式的救助工作，對解決困難民眾燃眉之急，及時化解矛盾糾紛，收到了良好的效果。但是，司法救助工作總體上仍處於起步階段，發展還不平衡，救助資金保障不到位、對象不明確、標準不統一、工作不規範等問題亟待解決。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，要求完善人權司法保障制度，健全國家司法救助制度，為進一步加強和改進司法救助工作指明了方向。實現國家司法救助工作制度化、規範化，對受到侵害但無法獲得有效賠償的當事人，由國家給予適當經濟資助，幫助他們擺脫生活困境，既彰顯黨和政府的民生關懷，又有利於實現社會公平正義，促進社會和諧穩定，維護司法的權威和公信。
國家司法救助，應當遵循以下基本原則：
——堅持輔助性救助。國家司法救助是對遭受犯罪侵害或民事侵權，無法通過訴訟獲得有效賠償的當事人，採取的輔助性救濟措施。重點解決符合條件的特定案件當事人生活面臨的急迫困難。對同一案件的同一當事人只進行一次性救助。對於能夠通過訴訟獲得賠償、補償的，一般應當通過訴訟渠道解決。
——堅持公正救助。嚴格把握救助標準和條件，兼顧當事人實際情況和同類案件救助數額，做到公平、公正、合理救助，防止因救助不公引發新的矛盾。
——堅持及時救助。對符合救助條件的當事人，辦案機關應根據當事人申請或者依據職權及時提供救助，確保及早化解社會矛盾。
——堅持屬地救助。對符合救助條件的當事人，不論其戶籍在本地或外地，原則上都由案件管轄地負責救助。
二、國家司法救助的對象
對下列人員提出國家司法救助申請的，應當予以救助：
（一）刑事案件被害人受到犯罪侵害，致使重傷或嚴重殘疾，因案件無法偵破造成生活困難的；或者因加害人死亡或沒有賠償能力，無法經過訴訟獲得賠償，造成生活困難的。
（二）刑事案件被害人受到犯罪侵害危及生命，急需救治，無力承擔醫療救治費用的。
（三）刑事案件被害人受到犯罪侵害而死亡，因案件無法偵破造成依靠其收入為主要生活來源的近親屬生活困難的；或者因加害人死亡或沒有賠償能力，依靠被害人收入為主要生活來源的近親屬無法經過訴訟獲得賠償，造成生活困難的。
（四）刑事案件被害人受到犯罪侵害，致使財產遭受重大損失，因案件無法偵破造成生活困難的；或者因加害人死亡或沒有賠償能力，無法經過訴訟獲得賠償，造成生活困難的。
（五）舉報人、證人、鑑定人因舉報、作證、鑑定受到打擊報復，致使人身受到傷害或財產受到重大損失，無法經過訴訟獲得賠償，造成生活困難的。
（六）追索贍養費、扶養費、撫育費等，因被執行人沒有履行能力，造成申請執行人生活困難的。
（七）對於道路交通事故等民事侵權行為造成人身傷害，無法經過訴訟獲得賠償，造成生活困難的。
（八）黨委政法委和政法各單位根據實際情況，認為需要救助的其他人員。
涉法涉訴信訪人，其訴求具有一定合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，願意接受國家司法救助後息訴息訪的，可參照執行。
申請國家司法救助人員，具有以下情形之一的，一般不予救助：對案件發生有重大過錯的；無正當理由，拒絕配合查明犯罪事實的；故意作虛偽陳述或者偽造證據，妨害刑事訴訟的；在訴訟中主動放棄民事賠償請求或拒絕加害責任人及其近親屬賠償的；生活困難非案件原因所導致的；通過社會救助措施，已經得到合理補償、救助的。對社會組織、法人，不予救助。
三、國家司法救助的方式和標準
（一）救助方式。國家司法救助以支付救助金為主要方式。同時，與思想疏導、宣傳教育相結合，與法律援助、訴訟救濟相配套，與其他社會救助相銜接。有條件的地方，積極探索建立刑事案件傷員急救“綠色通道”、對遭受嚴重心理創傷的被害人實施心理治療、對行動不便的受害人提供社工幫助等多種救助方式，進一步增強救助效果。
（二）救助標準。各地應根據當地經濟社會發展水平制定具體救助標準，以案件管轄地上一年度職工月平均工資為基準，一般在36個月的工資總額之內。損失特別重大、生活特別困難，需適當突破救助限額的，應嚴格審核控制，救助金額不得超過人民法院依法應當判決的賠償數額。
（三）救助金額。確定救助金具體數額，要綜合考慮救助對象實際遭受的損害後果、有無過錯以及過錯大小、個人及其家庭經濟狀況、維持當地基本生活水平所必需的最低支出、以及賠償義務人實際賠償情況等。
四、國家司法救助程式
使用國家司法救助資金應當嚴格遵循以下程式：
（一）告知。人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關在辦理案件、處理涉法涉訴信訪問題過程中，對符合救助條件的當事人，應當告知其有權提出救助申請。
（二）申請。救助申請由當事人向辦案機關提出；刑事被害人死亡的，由符合條件的近親屬提出。申請一般採取書面形式。確有困難，不能提供書面申請的，可以採用口頭方式。申請人應當如實提供本人真實身份、實際損害後果、生活困難、是否獲得其他賠償等相關證明材料。
（三）審批。辦案機關應當認真核實申請人提供的申請材料，綜合相關情況，在10個工作日內作出是否給予救助和具體救助金額的審批意見。決定不予救助的，及時將審批意見告知當事人，並做好解釋說明工作。
（四）發放。對批准同意的，財政部門應及時將救助資金撥付辦案機關，辦案機關在收到撥付款後2個工作日內，通知申請人領取救助資金。對急需醫療救治等特殊情況，辦案機關可以依據救助標準，先行墊付救助資金，救助後及時補辦審批手續。
五、國家司法救助資金的籌集和管理
（一）國家司法救助資金的籌集。堅持政府主導、社會廣泛參與的資金籌措方式。各地國家司法救助資金由地方各級政府財政部門列入預算，統籌安排，並建立動態調整機制。已經建立的刑事被害人救助資金、涉法涉訴信訪救助資金等專項資金，統一合併為國家司法救助資金。中央財政通過政法轉移支付，對地方所需國家司法救助資金予以適當補助。同時，各地要採取切實有效的政策措施，積極拓寬救助資金來源渠道，鼓勵個人、企業和社會組織捐助國家司法救助資金。
（二）資金管理和監督。各級政府財政部門嚴格資金管理，確保管好、用好救助資金。政法各單位在年度終了1個月內，向救助領導小組報送當年發放救助資金的明細情況，接受紀檢、監察和審計部門監督，確保專款專用。對個人、企業和社會組織捐助救助資金的，應當告知救助的具體對象，確保資金使用的透明度和公正性。
（三）責任追究。對截留、侵占、私分或者挪用國家司法救助資金的單位和個人，違反規定發放國家司法救助資金造成重大損失的單位和個人，騙取國家司法救助資金的相關人員，嚴格依紀依法追究責任，並追回救助資金。
六、國家司法救助工作的組織領導
（一）明確工作機構。各地成立由黨委政法委牽頭，財政和政法各單位等共同參加的國家司法救助領導小組，負責研究制定國家司法救助的制度規範和配套措施，測算資金需求，定期檢查各單位工作落實情況。政法各單位應當指定專門機構或者人員負責救助工作。
（二）加強組織協調。各地各有關部門要在當地黨委、政府統一領導下，各司其職、相互配合、形成合力。政法各單位按照職責範圍和案件管轄分工，分別對救助申請進行審批。案件需移送下一辦案環節或其他政法單位的，辦案機關應將國家司法救助有關材料隨案卷一併移送。
（三）建立銜接機制。對於符合司法救助條件的當事人就人身傷害或財產損失提起民事訴訟的，人民法院應當依法及時審查並減免相關訴訟費用，司法行政部門應當依法及時提供法律援助，保障困難民眾充分行使訴訟權利。對於未納入國家司法救助範圍或者實施國家司法救助後仍然面臨生活困難的當事人，符合社會救助條件的，辦案機關協調其戶籍所在地有關部門，納入社會救助範圍。
（四）制定實施辦法。各地根據本意見精神，制定本地區國家司法救助制度實施辦法，並在實踐中不斷總結完善，確保救助工作有章可循、有據可依，公開透明、公平公正，充分發揮救助效能。各省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團的實施辦法，在本意見下發3個月之內，報中央政法委員會、財政部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、法務部備案。
各省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團黨委政法委、財政廳（局）自2015年起，每年2月底前，將本地區上一年度執行司法救助情況，分別報中央政法委員會、財政部。
意見解讀
為切實做好司法過程中對困難民眾的救助工作，有效維護當事人合法權益，中央政法委、財政部、最高法、最高檢、公安部、法務部6部委向社會公布《關於建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），為各地開展國家司法救助工作提供了政策指導。日前，本報記者就此採訪了中央政法委隊伍建設室主任許爾鋒及部分學者、專家。
一問 國家司法救助應遵循哪些原則？
【制度】《意見》指出，國家司法救助，應當遵循以下基本原則：
——堅持輔助性救助。國家司法救助是對遭受犯罪侵害或民事侵權，無法通過訴訟獲得有效賠償的當事人，採取的輔助性救濟措施。重點解決符合條件的特定案件當事人生活面臨的急迫困難。對同一案件的同一當事人只進行一次性救助。對於能夠通過訴訟獲得賠償、補償的，一般應當通過訴訟渠道解決。
——堅持公正救助。嚴格把握救助標準和條件，兼顧當事人實際情況和同類案件救助數額，做到公平、公正、合理救助，防止因救助不公引發新的矛盾。
——堅持及時救助。對符合救助條件的當事人，辦案機關應根據當事人申請或者依據職權及時提供救助，確保及早化解社會矛盾。
——堅持屬地救助。對符合救助條件的當事人，不論其戶籍在本地或外地，原則上都由案件管轄地負責救助。
【解讀】許爾鋒介紹，司法救助難是長期困擾政法機關的一個突出問題，也是人民民眾反映強烈的問題。近些年來，各地政法機關為解決這一問題，探索開展了刑事被害人救助、涉法涉訴信訪救助、執行救助等工作。制定國家司法救助制度意見，實現國家司法救助工作制度化、規範化，對受到侵害但無法獲得有效賠償的當事人，由國家給予適當經濟資助，幫助他們擺脫生活困境，既彰顯黨和政府的民生關懷，又有利於實現社會公平正義，促進社會和諧穩定，維護司法權威和公信。
【聲音】中國社會科學院法學研究所研究員王敏遠表示，《意見》明確規定了對被害人等的司法救助原則，即補充性原則、有限性原則、救急不救貧原則等。所謂補充性原則，是指刑事案件被害人只有在無法獲得犯罪人及時賠償，且無法通過其他途徑獲取社會保險、單位救濟等情況下，才應予以國家救助。國家救助是被害人獲得救助的最後手段。所謂有限性原則，即刑事被害人司法救助是對被害人的補償，是國家對被害人的一種救助或援助，具有國家福利的性質，而不是賠償刑事被害人的一切損失。所謂救急不救貧原則，是指對被害人的救助只能解決其燃眉之急，只能解決其緊迫的生活困難、醫療需求。
二問 什麼樣的人能得到國家司法救助？
【制度】《意見》規定，國家司法救助的對象主要是遭受犯罪侵害或民事侵權，無法通過訴訟獲得有效賠償，造成生活困難的當事人或近親屬。具體有四類人員：受到犯罪侵害導致死亡、重傷、嚴重殘疾、急需醫療救治的刑事被害人，受到打擊報復的舉報人、證人、鑑定人，追索贍養費、扶養費、撫育費人員，道路交通事故受害人。
【解讀】許爾鋒介紹，申請國家司法救助人員，具有以下情形之一的，一般不予救助：對案件發生有重大過錯的；無正當理由，拒絕配合查明犯罪事實的；故意作虛偽陳述或者偽造證據，妨害刑事訴訟的；在訴訟中主動放棄民事賠償請求或拒絕加害責任人及其近親屬賠償的；生活困難非案件原因所導致的；通過社會救助措施，已經得到合理補償、救助的。對社會組織、法人，不予救助。
【聲音】中國刑事訴訟法學研究會常務理事王新清表示，設立國家司法救助制度，體現了國家的責任擔當，充分展示了負責任政府的良好形象。我國這次通過“六部委意見”的方式正式建立國家司法救助制度，體現了十八大以來以習近平為總書記的黨中央對人民的關懷愛護，體現了政府的責任擔當。這個制度一定能夠促進我們的法治國家建設和人權保障事業向前發展。
三問 司法救助的標準是什麼？
【制度】《意見》規定，各地應根據當地經濟社會發展水平制定具體救助標準，以案件管轄地上一年度職工月平均工資為基準，一般在36個月的工資總額之內。損失特別重大、生活特別困難，需適當突破救助限額的，應嚴格審核控制，救助金額不得超過人民法院依法應當判決的賠償數額。
【解讀】許爾鋒介紹，救助標準，以案件管轄地上一年度職工月平均工資為基準，一般在36個月的工資總額之內。各地根據當地經濟社會發展水平，作出細化規定。具體到每一起案件的救助金額，要綜合考慮救助對象實際遭受的損害、有無過錯以及過錯大小、個人及其家庭經濟狀況、維持當地基本生活水平所必需的最低支出，以及賠償義務人實際賠償情況等。
【聲音】北京師範大學刑事法律科學研究院副院長、刑事訴訟法學會副會長宋英輝指出，司法救助制度實質上始於我國2004年在司法實踐中開展的刑事被害人救助工作。然而，由於探索時間較短，被害人救助工作在司法實踐中呈現出各地發展不平衡，救助對象不明確，救助資金難以保障，救助工作權責模糊等諸多問題。《意見》的出台，實現了被害人救助與涉法涉訴信訪救助等專項救助的合併，形成了統一的國家司法救助，促使我國司法救助逐步制度化和規範化，並為司法救助制度未來的立法化和相關制度的改革完善積累經驗。
四問 司法救助需要經過哪些程式？
【制度】《意見》規定，使用國家司法救助資金應當嚴格遵循以下程式：
（一）告知。人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關在辦理案件、處理涉法涉訴信訪問題過程中，對符合救助條件的當事人，應當告知其有權提出救助申請。
（二）申請。救助申請由當事人向辦案機關提出；刑事被害人死亡的，由符合條件的近親屬提出。申請一般採取書面形式。確有困難，不能提供書面申請的，可以採用口頭方式。申請人應當如實提供本人真實身份、實際損害後果、生活困難、是否獲得其他賠償等相關證明材料。
（三）審批。辦案機關應當認真核實申請人提供的申請材料，綜合相關情況，在10個工作日內作出是否給予救助和具體救助金額的審批意見。決定不予救助的，及時將審批意見告知當事人，並做好解釋說明工作。
（四）發放。對批准同意的，財政部門應及時將救助資金撥付辦案機關，辦案機關在收到撥付款後2個工作日內，通知申請人領取救助資金。對急需醫療救治等特殊情況，辦案機關可以依據救助標準，先行墊付救助資金，救助後及時補辦審批手續。
【解讀】許爾鋒介紹，從程式上看，一般要經過告知、申請、審批、發放四道程式。當事人也可以根據自身實際，直接提出申請。辦案機關應當在10個工作日內作出是否給予救助和具體救助金額的審批意見，並在收到財政部門撥付款後的2個工作日內，通知申請人領取救助金。
【聲音】中國人民大學法學院教授劉計畫表示，地方黨委政法委應當根據中央政法委的要求，對《意見》的實施進行指導和協調，對實施情況進行分析，對實施經驗進行總結。為了發揮司法救助的制度功能，使之常態化，建議中央政法委在此基礎上推動司法救助制度立法，實現司法救助制度的法律化、規範化，使司法救助制度真正成為社會保障制度的有機組成部分。
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2014年1月六部委出台的《關於建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（以下簡稱意見）明確了救助對象和範圍、細化了救助標準和程式、規範了救助資金的籌措和管理，釐清了救助工作的分工與協調。
意見出台兩年已取得初步效果，《法制日報》記者就完善國家司法救助制度幾大亮點，採訪了多位法學位專家。
亮點一：統一救助標準
意見：各地應根據當地經濟社會發展水平制定具體救助標準，以案件管轄地上一年度職工月平均工資為基準，一般在36個月的工資總額之內。損失特別重大、生活特別困難，需適當突破救助限額的，應嚴格審核控制，救助金額不得超過人民法院依法應當判決的賠償數額。確定救助金具體數額，要綜合考慮救助對象實際遭受的損害後果、有無過錯以及過錯大小、個人及其家庭經濟狀況、維持當地基本生活水平所必需的最低支出、以及賠償義務人實際賠償情況等。
點評：北京師範大學刑事法律科學研究院副院長宋英輝說，司法救助制度實質上始於我國2004年在司法實踐中開展的刑事被害人救助工作，2009年出台的《關於開展刑事被害人救助工作的若干意見》使得刑事被害人救助工作在全國範圍內全面推開，然而由於探索時間較短，被害人救助工作在司法實踐中呈現出各地發展不平衡，救助對象不明確，救助資金難以保障，救助工作權責模糊等諸多問題。
意見的出台，實現了被害人救助與涉法涉訴信訪救助等專項救助的合併，形成了統一的國家司法救助，促使我國司法救助逐步制度化和規範化，並為司法救助制度未來的立法和相關制度的改革完善積累經驗。
兩點二：堅持輔助救助
意見：堅持輔助性救助，國家司法救助是對遭受犯罪侵害或民事侵權，無法通過訴訟獲得有效賠償的當事人，採取的輔助性救濟措施。重點解決符合條件的特定案件當事人生活面臨的急迫困難。對同一案件的同一當事人只進行一次性救助。對於能夠通過訴訟獲得賠償、補償的，一般應當通過訴訟渠道解決。
點評：中國社會科學院法學研究所研究員王敏遠表示，意見明確規定了對被害人等的司法救助原則，即補充性原則、有限性原則、救急不救貧原則等。所謂補充性原則，是指刑事案件被害人只有在無法獲得犯罪人及時賠償，且無法通過其他途徑獲取社會保險、單位救濟等情況下，才應予以國家救助，國家救助是被害人獲得救助的最後手段。所謂有限性原則，即刑事被害人司法救助是對被害人的補償，是國家對被害人的一種救助或援助，具有國家福利的性質，而不是賠償刑事被害人的一切損失。所謂救急不救貧原則，是指對被害人的救助只能解決其燃眉之急，只能解決其緊迫的生活困難、醫療需求。
亮點三：探索綠色通道
意見：國家司法救助以支付救助金為主要方式，與思想疏導、宣傳教育相結合，與法律援助、訴訟救濟相配套，與其他社會救助相銜接。有條件的地方，積極探索建立刑事案件傷員急救“綠色通道”、對遭受嚴重心理創傷的被害人實施心理治療、對行動不便的受害人提供社工幫助等多種救助方式，進一步增強救助效果。
點評：中國青年政治學院常務副院長王新清認為，在刑事司法實踐中，確有一些案件，由於發案時間長、證據顯現不足等原因，確實難以偵破，或者難以達到起訴的標準。在這種情況下，刑事被害人及其近親屬往往會給偵破機關、公訴機關施加壓力，有的甚至非法糾纏追訴機關。
在沒有國家司法救助的情況下，刑事追訴機關或為了擺脫糾纏，或因為同情被害人的慘痛處境，人為降低追訴標準，把一些達不到偵查終結、起訴標準的案件，草草結案，草率起訴，當法院發現不夠定罪證據標準時，偵查、起訴機關往往聯合起來給法院施加壓力，有些冤錯案件就這樣形成了。
國家司法救助制度設立後，當案件不能偵破，被害人得不到賠償時，國家通過支付救助金，設立急救“綠色通道”，給予心理治療和其他方式的救助，可以在一定程度上改善被害人及其近親屬的處境，在一定程度上緩解被害人及其近親屬對刑事追訴機關施加的壓力，保障偵查機關、起訴機關不受干擾地辦案，實現追訴的客觀公正，實現刑事司法的公平正義。
亮點四：政府籌措資金
意見：國家司法救助資金的籌集，堅持政府主導、社會廣泛參與的資金籌措方式。各地國家司法救助資金由地方各級政府財政部門列入預算，統籌安排，並建立動態調整機制。已經建立的刑事被害人救助資金、涉法涉訴信訪救助資金等專項資金，統一合併為國家司法救助資金。中央財政通過政法轉移支付，對地方所需國家司法救助資金予以適當補助。同時，各地要採取切實有效的政策措施，積極拓寬救助資金來源渠道，鼓勵個人、企業和社會組織捐助國家司法救助資金。
點評：中國青年政治學院常務副院長王新清認為，這彰顯政府責任擔當的價值。設立國家司法救助制度，體現了國家的責任擔當，充分展示了負責任政府的良好形象。我們的國家是社會主義國家，國家有義務保護人民的幸福生活，實現安居樂業。當公民受到犯罪、民事侵權行為侵害後，國家有責任為受害的公民提供法律救濟，讓他們能夠通過司法程式恢復受到侵害的權利，獲得必要的經濟賠償。
以前，由於我國的財力有限，法治發展水平不高，我國的司法救助制度長期沒有建立，有些被害人及其近親屬生活處境困難。通過“六部委意見”的方式正式建立國家司法救助制度，體現了十八大以來以習近平為總書記的黨中央對人民的關懷愛護，體現了政府的責任擔當。這個制度一定能夠促進我們的法治國家建設和人權保障事業向前發展。
兩點五：確定救助對象
意見：遭受犯罪侵害或民事侵權，無法通過訴訟獲得有效賠償，造成生活困難的當事人或近親屬可以得到國家司法救助。具體有四類人員：受到犯罪侵害導致死亡、重傷、嚴重殘疾、急需醫療救治的刑事被害人；受到打擊報復的舉報人、證人、鑑定人；追索贍養費、扶養費、撫育費人員；道路交通事故受害人。
點評：中國人民大學法學院教授劉計畫表示，意見的基本內容是務實可行。意見限定的國家司法救助的對象範圍適當，程式具有可操作性，關於國家司法救助資金的籌集和管理的安排則提供了重要的經費保障，而建立的國家司法救助工作的組織領導機制則提供了強有力的組織保障。特別是要求各地成立由黨委政法委牽頭，財政和政法各單位等共同參加的國家司法救助領導小組，體現了黨的有力領導，有助於推動司法救助工作的有效實施。
意見內容明確細緻，便於各地實施。人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關是實施司法救助制度的責任主體，負有有效實施國家司法救助制度的職責。為此，政法各機關應當將司法救助作為一項重要工作內容，積極履行關照義務，及時告知符合條件的社會成員提出申請，為實施司法救助提供便利條件和有效保障，真正保證司法救助制度惠及所有符合條件的社會成員，確保每位需要獲得司法救助的社會成員能夠獲得及時的救助。
