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《走向公民社會:地方社團發展的制度分析》以北京市、溫州市、哈爾濱市的社團為例，運用新制度經濟學理論，從制度分析的視角，將地方社團作為一種制度安排，來分析中國地方社團的制度形態，論述地方社團的制度演進路徑。20世紀後期，政府失靈與市場失靈問題的凸顯，促使人們在政府與市場之外高度關注社團的重要作用，積極尋求社會治理與發展的新路徑，由此直接推動了公民結社浪潮的迅速興起。與此遙相呼應，1979年以來，伴隨著經濟與政治改革的進程，中國也出現了社團的繁榮。在當代中國，由於國家層面的結社受到制度的剛性制約，使地方成為公民合法化結社的重心，地方社團也就成為中國當代社團的主體。同時，由於中外製度環境的差異巨大，也導致中國地方社團具有較為濃重的中國地域特色，顯現出獨有的特點與不同的發展路徑。但由於制度環境的剛性約束，中國地方社團總體上仍然處於發展不良的狀態，無法滿足地方社會發展的需求。為促進中國地方經濟社會的科學發展，構建和諧社會，有必要分析中國地方社團的制度形態與制度演進，研究如何推進地方社團的協調與可持續發展。
地方社團作為一種制度安排，也是制度環境的產物。中國特定的制度環境決定了地方社團的制度形態與今後的演進路徑。參照諾思分析制度變遷的三種基本維度，可從政治制度、經濟制度與意識形態三個方面切入分析地方社團的制度環境。中國的政治制度主要體現在憲法的基本規定之中，其中中國共產黨的領導地位、社會主義制度的國家基本制度形態、單一集權的國家結構等主要原則是對地方社團發展的極具剛性的約束機制，規制著地方社團的現狀與制度屬性。而對公民的地位與結社自由等基本權利的規定，又是激勵與保障地方社團發展的制度基礎。憲法之外的政治制度安排體現在法律、法規、規章和具有法律意義的規範性檔案之中，它們外在地規定了地方公民結社的公共空間，直接促成地方社團的生成與消亡，對地方社團的發展具有重大影響。
在計畫經濟制度下，外在於國家的地方公共空間根本不存在，公民結社領域缺乏基本的制度環境。因此，計畫經濟與公民結社存在著邏輯背反的關係。中國經濟制度由計畫到市場的變革進程最先從地方開始。迅速發展的市場經濟培植了公民的獨立思想，拓展了公民私域的活動空間，催生著三大部門的分化，為地方社團的發展奠定了基礎，也成為地方社團發展的重要推動力。意識形態對地方社團的約束是柔性的。當前的意識形態決定了地方社團的性質，規範並引導地方社團的發展方向，並決定著地方社團的政治合法性與社會合理性。同時也推動著地方社團的發展。
中國制度環境的特質決定了地方社團的生成機制、制度屬性與制度功能具有自身的特點。地方社團的生成機制反映了中國特定製度環境中的制度需求與供給。當前，地方社團是國家很好的制度選擇，國家具有對地方社團的內在制度需求。從地方社團的生成機制分析，國家及其地方代理機構對社團的制度供給是現階段地方社團生成的主要方式。地方社團的生成類型大體分為內生型和外生型兩種。地方社團以外生成為主，而以內生成為輔。內生型社團是出於組織成員的內在需求而發起成立的，制度供給的主體是每一個構成社團組織的單元，也即有結社需求的公民個體。而外生型社團是根據社團的外在需求而發起成立的，制度供給的主體一般是社團組織之外的國家等權力主體。外生型社團一般又稱之為官方或半官方社團。國外學者將這類外生型社團稱之為GONGO。
中國特定的制度環境決定了地方社團具有鮮明的制度屬性，一是極具剛性的三重約束機制，即登記管理制度約束、業務管理制度約束和黨務管理制度約束。二是新社團主義的雙重特性。新社團主義主張國家與公民個體通過社團的合作以達成“共善”，實質上是強調社團可以將國家意志與公民意志協調融合，中國地方社團也呈現出與此相類同的官民二重性。三是地方社團具有制度化的組織設計特性，表現出類官僚制的特徵。
地方社團作為一項制度安排一樣具有制度的基本功能：經濟功能與政治功能。中國地方社團政治方面的制度功能主要表現為三個方面，即維護國家統治、促進社會穩定；實現市民的基本政治權利；彌補地方政府失靈、促進政府職能的轉變。同時也為地方提供了一定的公共產品。地方社團在經濟領域中具有獨特的功能，主要表現為：一是彌補市場失靈，防範市場風險，促進地方經濟的穩定與發展；二是維護市場個體的自我利益，促進市場自律，規範市場秩序；三是推動市場經濟的制度演進。
在外在制度環境的作用下，地方社團也存在具有自身特色的制度激勵機制與制度困境。地方社團的制度激勵機制主要表現為內在制度激勵與外在制度激勵。當前，地方社團的外部管理體制給定了地方社團發展的外在潑勵機制，這種外在的制度激勵主要是由代表國家行使地方統治和管理功能的黨委和政府提供，主要表現為國家對地方社團的生成與發展的選擇。從激勵機制的本質屬性分析，地方社團的外在激勵機制主要包括合法性激勵機制、合理性激勵機制和權力分配的激勵機制三種類型。地方社團的內在制度規定了社團的內在激勵機制，這種內在激勵機制主要包括利益導向的激勵機制和社會資本導向的激勵機制。在地方社團之中，社會資本具有非常重要的激勵作用，成為社團組織內一種潛在的制度安排。
地方社團的制度困境實質上是一種負向制度激勵，主要表現為社團制度失敗和社團制度稀缺，導致影響社團行為的制度處於運作不良或缺失狀態，不能滿足社團發展的基本需求。當前中國地方社團發展的制度困境主要包括政治制度困境、法律制度困境和志願制度困境等外部制度困境，以及組織制度、治理制度等內部制度困境。外在制度與內在制度的雙重規制，使地方社團陷入內外雙重的制度困境。總體看來，中國地方社團內外的雙重製度困境嚴格規制著社團的生存與發展，使地方社團缺乏獨立性與自治能力，總體上呈現“軟社團”的制度形態。中國地方社團的“軟社團”狀態反映了一種無效率或低效率的制度安排，是一種制度危機的外在表現形態，並具有很強的路徑依賴性。
要打破這種“軟社團”的制度危機，就必須推進地方社團的制度演進。中國地方社團制度演進的總體方向是構建地方公民社會。當前，中國地方接近公民社會萌發生長的基本條件。地方社團也正在由國家主導型向民間主導型轉變。民間主導型社團是公民社會的核心，我們從民間主導型社團的增長中可以看到中國公民社會正在地方萌發生長的態勢。以此為出發點，構建中國地方公民社會要選擇三步走的發展模式：發展自治性社團是構建中國地方公民社會的第一步。第二步是以數量眾多的自治性社團存在為基本的社會基礎，尋求通過獨立的地方自治社團來推進地方社會的自我建設和自我協調。第三步是在此基礎上再尋求地方自治社團能夠有效地影響國家及其地方代理者的政策方向，並制約公共權力。
地方社團制度演進的路徑可以從外在制度與內在制度兩個維度加以分析。地方社團外在制度的演進包括與社團制度密切相關的政治制度演進、經濟制度演進和法律制度演進，使地方三大部門達成制度均衡狀態。其中政治制度的演進必須從確立憲政與公民結社權利的基本制度保障出發，推進黨社制度和政社制度的演進。內在制度演進的重點在於組織制度和治理制度兩個方面。組織制度的演進包括組織模式演進即創建學習型社團和領導制度演進即由單中心走向多中心兩個方面。而治理制度的演進則包括法人治理制度的構建和文化治理制度的構建。法人治理制度的構建可以通過以企業精神重塑社團來予以推進。
當前，中國社會正處於歷史轉型時期，社團的發展正面臨新的發展機遇。社團管理的公共政策取向應順應這一發展趨向。從制度分析的視角來看，研究地方社團對於制定社團管理的公共政策的啟示主要在於：第一，政府的公共政策取向應推進由社團管理走向社團治理的理念變革。第二，從憲法所賦予的公民結社自由的權利出發，鼓勵公民依法結社，適度放鬆對於社團成立的政治與行政監控。第三，建立社團的分類管理體制，實行寬嚴有別的社團管理制度。第四，依託地方社團，發展地方自治，逐步構建地方和諧社會。第五，以績效為導向，推進地方社團的治理創新。第六，推進社團管理的公共政策制定的科學化、民主化和法制化，依法行使社團管理的職能。
當然，在中國特定的制度環境中，地方社團的制度演進也將是緩慢漸進的複雜過程，中國第三部門與公民社會的成長之路還很漫長。由此觀之，中國的政府與地方社團的雙向互動以推進社會的和諧協調發展依然任重而道遠。
