發布信息
國家林業局令
第32號
《濕地保護管理規定》已經國家林業局局務會議審議通過，現予公布，自2013年5月1日起施行。
國家林業局
2013年3月28日
政策全文
濕地保護管理規定
（2013年3月28日國家林業局令第32號公布
2017年12月5日國家林業局令第48號修改）
第一條為了加強濕地保護管理，履行《關於特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（以下簡稱“國際濕地公約”），根據法律法規和有關規定，制定本規定。
第二條本規定所稱濕地，是指常年或者季節性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護野生動物棲息地或者重點保護野生植物原生地等人工濕地。
第三條國家對濕地實行全面保護、科學修復、合理利用、持續發展的方針。
第四條國家林業局負責全國濕地保護工作的組織、協調、指導和監督，並組織、協調有關國際濕地公約的履約工作。
縣級以上地方人民政府林業主管部門按照有關規定負責本行政區域內的濕地保護管理工作。
第五條縣級以上人民政府林業主管部門及有關濕地保護管理機構應當加強濕地保護宣傳教育和培訓，結合世界濕地日、世界野生動植物日、愛鳥周和保護野生動物宣傳月等開展宣傳教育活動，提高公眾濕地保護意識。
縣級以上人民政府林業主管部門應當組織開展濕地保護管理的科學研究，套用推廣研究成果，提高濕地保護管理水平。
第六條縣級以上人民政府林業主管部門應當鼓勵和支持公民、法人以及其他組織，以志願服務、捐贈等形式參與濕地保護。
第七條國家林業局會同國務院有關部門編制全國和區域性濕地保護規劃，報國務院或者其授權的部門批准。
縣級以上地方人民政府林業主管部門會同同級人民政府有關部門，按照有關規定編制本行政區域內的濕地保護規劃，報同級人民政府或者其授權的部門批准。
第八條濕地保護規劃應當包括下列內容：
（一）濕地資源分布情況、類型及特點、水資源、野生生物資源狀況；
（二）保護和合理利用的指導思想、原則、目標和任務；
（三）濕地生態保護重點建設項目與建設布局；
（四）投資估算和效益分析；
（五）保障措施。
第九條經批准的濕地保護規劃必須嚴格執行；未經原批准機關批准，不得調整或者修改。
第十條國家林業局定期組織開展全國濕地資源調查、監測和評估，按照有關規定向社會公布相關情況。
濕地資源調查、監測、評估等技術規程，由國家林業局在徵求有關部門和單位意見的基礎上制定。
縣級以上地方人民政府林業主管部門及有關濕地保護管理機構應當組織開展本行政區域內的濕地資源調查、監測和評估工作，按照有關規定向社會公布相關情況。
第十一條縣級以上人民政府林業主管部門可以採取濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等方式保護濕地，健全濕地保護管理機構和管理制度，完善濕地保護體系，加強濕地保護。
第十二條濕地按照其生態區位、生態系統功能和生物多樣性等重要程度，分為國家重要濕地、地方重要濕地和一般濕地。
第十三條國家林業局會同國務院有關部門制定國家重要濕地認定標準和管理辦法，明確相關管理規則和程式，發布國家重要濕地名錄。
第十四條省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門應當在同級人民政府指導下，會同有關部門制定地方重要濕地和一般濕地認定標準和管理辦法，發布地方重要濕地和一般濕地名錄。
第十五條符合國際濕地公約國際重要濕地標準的，可以申請指定為國際重要濕地。
申請指定國際重要濕地的，由國務院有關部門或者濕地所在地省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門向國家林業局提出。國家林業局應當組織論證、審核，對符合國際重要濕地條件的，在徵得濕地所在地省、自治區、直轄市人民政府和國務院有關部門同意後，報國際濕地公約秘書處核准列入《國際重要濕地名錄》。
第十六條國家林業局對國際重要濕地的保護管理工作進行指導和監督，定期對國際重要濕地的生態狀況開展檢查和評估，並向社會公布結果。
國際重要濕地所在地的縣級以上地方人民政府林業主管部門應當會同同級人民政府有關部門對國際重要濕地保護管理狀況進行檢查，指導國際重要濕地保護管理機構維持國際重要濕地的生態特徵。
第十七條國際重要濕地保護管理機構應當建立濕地生態預警機制，制定實施管理計畫，開展動態監測，建立數據檔案。
第十八條因氣候變化、自然災害等造成國際重要濕地生態特徵退化的，省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門應當會同同級人民政府有關部門進行調查，指導國際重要濕地保護管理機構制定實施補救方案，並向同級人民政府和國家林業局報告。
因工程建設等造成國際重要濕地生態特徵退化甚至消失的，省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門應當會同同級人民政府有關部門督促、指導項目建設單位限期恢復，並向同級人民政府和國家林業局報告；對逾期不予恢復或者確實無法恢復的，由國家林業局會商所在地省、自治區、直轄市人民政府和國務院有關部門後，按照有關規定處理。
第十九條具備自然保護區建立條件的濕地，應當依法建立自然保護區。
自然保護區的建立和管理按照自然保護區管理的有關規定執行。
第二十條 以保護濕地生態系統、合理利用濕地資源、開展濕地宣傳教育和科學研究為目的，並可供開展生態旅遊等活動的濕地，可以設立濕地公園。
濕地公園分為國家濕地公園和地方濕地公園。
第二十一條國家濕地公園實行晉升制。符合下列條件的，可以申請晉升為國家濕地公園：
（一）濕地生態系統在全國或者區域範圍內具有典型性，或者濕地區域生態地位重要，或者濕地主體生態功能具有典型示範性，或者濕地生物多樣性豐富，或者集中分布有珍貴、瀕危的野生生物物種；
（二）具有重要或者特殊科學研究、宣傳教育和文化價值；
（三）成為省級濕地公園兩年以上（含兩年）；
（四）保護管理機構和制度健全；
（五）省級濕地公園總體規劃實施良好；
（六）土地權屬清晰，相關權利主體同意作為國家濕地公園；
（七）濕地保護、科研監測、科普宣傳教育等工作取得顯著成效。
第二十二條申請晉升為國家濕地公園的，由省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門向國家林業局提出申請。
國家林業局在收到申請後，組織論證審核，對符合條件的，晉升為國家濕地公園。
第二十三條省級以上人民政府林業主管部門應當對國家濕地公園的建設和管理進行監督檢查和評估。
因自然因素或者管理不善導致國家濕地公園條件喪失的，或者對存在問題拒不整改或者整改不符合要求的，國家林業局應當撤銷國家濕地公園的命名，並向社會公布。
第二十四條地方濕地公園的設立和管理，按照地方有關規定辦理。
第二十五條因保護濕地給濕地所有者或者經營者合法權益造成損失的，應當按照有關規定予以補償。
第二十六條縣級以上人民政府林業主管部門及有關濕地保護管理機構應當組織開展退化濕地修復工作，恢復濕地功能或者擴大濕地面積。
第二十七條縣級以上人民政府林業主管部門及有關濕地保護管理機構應當開展濕地動態監測，並在濕地資源調查和監測的基礎上，建立和更新濕地資源檔案。
第二十八條縣級以上人民政府林業主管部門應當對開展生態旅遊等利用濕地資源的活動進行指導和監督。
第二十九條除法律法規有特別規定的以外，在濕地內禁止從事下列活動：
（一）開（圍）墾、填埋或者排乾濕地；
（二）永久性截斷濕地水源；
（三）挖沙、採礦；
（四）傾倒有毒有害物質、廢棄物、垃圾；
（五）破壞野生動物棲息地和遷徙通道、魚類洄游通道，濫采濫捕野生動植物；
（六）引進外來物種；
（七）擅自放牧、捕撈、取土、取水、排污、放生；
（八）其他破壞濕地及其生態功能的活動。
第三十條建設項目應當不占或者少占濕地，經批准確需徵收、占用濕地並轉為其他用途的，用地單位應當按照“先補後占、占補平衡”的原則，依法辦理相關手續。
臨時占用濕地的，期限不得超過2年；臨時占用期限屆滿，占用單位應當對所占濕地限期進行生態修復。
第三十一條縣級以上地方人民政府林業主管部門應當會同同級人民政府有關部門，在同級人民政府的組織下建立濕地生態補水協調機制，保障濕地生態用水需求。
第三十二條縣級以上人民政府林業主管部門應當按照有關規定開展濕地防火工作，加強防火基礎設施和隊伍建設。
第三十三條 縣級以上人民政府林業主管部門應當會同同級人民政府有關部門協調、組織、開展濕地有害生物防治工作；濕地保護管理機構應當按照有關規定承擔濕地有害生物防治的具體工作。
第三十四條 縣級以上人民政府林業主管部門應當會同同級人民政府有關部門開展濕地保護執法活動，對破壞濕地的違法行為依法予以處理。
第三十五條本規定自2013年5月1日起施行。
內容解讀
近30年來，我國國家級濕地自然保護區內濕地面積總體呈現下降趨勢，總淨減少面積8152.47平方公里，占全國濕地總淨減少量的9%。
數字背後，折射出濕地面臨的危機：城鎮化建設、氣候變化、乾旱、工業污染、過度捕撈，導致濕地的生態功能退化甚至喪失。濕地面積萎縮，繼而對氣候調節、水源涵養、生物多樣性等產生影響。
5月1日，由國家林業局制定的《濕地保護管理規定》（簡稱《規定》）正式實施。“終於讓國內的濕地保護有法可依了。”在北京林業大學生態法研究中心副主任楊朝霞副教授看來，《規定》“還需可操作性的細則作補充，比如執法、監督、問責、公眾參與等，都需要在大的框架下明晰責權利。”
現狀 濕地萎縮引發生態危機
洞庭熟，天下足。素有魚米之鄉之稱的洞庭湖區，而今卻備受生態危機的困擾。隨著氣候變化和人類活動的影響，洞庭湖區的調蓄功能大幅衰退，防洪抗旱形勢嚴峻；濕地功能減弱，區域性、季節性缺水日益嚴重……
近日，記者隨同“應對氣候變化中國行”考察團走進環洞庭湖區，目睹了濕地萎縮引發的生態危機。
“東洞庭湖濕地面積正在萎縮，以灘涂為主要棲息地的候鳥數量遞減明顯。”東洞庭湖自然保護區管理局副局長姚毅告訴記者，東洞庭湖濕地的陸地化趨勢在加劇，而洞庭湖水位的下降，加速了東洞庭湖濕地向陸地化演變的進程。
洞庭湖的濕地危機只是一個縮影。
中科院遙感所調查顯示，濕地保護效果差的自然保護區主要分布在長江濕地區、濱海濕地區、三江源濕地區和西南諸河濕地區。23個國家級濕地自然保護區處於非常危險的境地。
“濕地保護面臨重大危機，其生態功能卻未引起人們足夠重視。”楊朝霞直言，水、土地、動植物是構成濕地的要素。現實的情況是，水資源缺乏，土地被污染甚至擠占，過度捕撈導致動植物銳減，“生態功能在退化，濕地在萎縮，何談氣候調節、水源涵養和生物多樣性？”
值得關注的是，5月1日起，《濕地保護管理規定》和《北京市濕地保護條例》同時正式實施。國家林業局有關負責人接受採訪時表示，在國家專門的濕地保護行政法規未出台之前，制定頒布《規定》，先行在林業系統規範濕地保護管理行為，對中國濕地資源保護以及做好《濕地公約》履約工作，借鑑國際上的濕地保護經驗等都十分必要。
“國家規定的出台很有必要，目前全國已有15個省市制訂了濕地保護條例，北京市在借鑑其他省份經驗基礎上制訂的條例，比較完善且很具操作性。”楊朝霞說。
規劃保護不再讓位於發展
濕地與森林、海洋並稱為全球三大生態系統，被譽為“地球之腎”。但由於人們對濕地功能、價值認識不足，以及氣候變化、濕地圍墾、環境污染等原因，造成濕地總量不足、濕地呈持續減少的趨勢。
《規定》指出，除法律法規有特別規定的以外，在濕地內禁止從事開（圍）墾、放牧、捕撈；挖砂、取土、開礦；排放生活污水、工業廢水等破壞濕地及其生態功能的活動。此外，工程建設應當不占或者少占濕地。確需徵收或者占用的，用地單位應當依法辦理相關手續，並給予補償。
“對工程圈占、盲目圍墾等不合理利用濕地行為進行遏制，是《規定》的一大亮點。”楊朝霞稱，有些地方為了發展，不計代價開發海景地、生態城，“更有一些自然保護區為了拉資金上項目，不顧實際情況地開發旅遊。這加劇了濕地喪失、生物多樣性的銳減和物種的滅絕。”
從上世紀50年代以來，我國濕地開墾面積達1000萬公頃，全國沿海灘涂面積已削減過半，有“千湖之省”之稱的湖北省湖泊銳減2/3。這一數據佐證了楊朝霞的說法。
《規定》指出，國家對濕地實行保護優先、科學恢復、合理利用、持續發展的方針。“這意味著生態脆弱區不能發展重工業，發展的前提是保護為先，不能超出環境容量。”楊朝霞認為，“分級保護”的方式十分科學，有利於明確各級政府的職責。遺憾的是，並未提到分區管理的理念。
“《北京市濕地保護條例》就更為成熟，提出了‘分級、分區、分類’管理的模式，這樣更有針對性。”楊朝霞解釋說，北京市按照濕地生態功能和環境效益的重要性，將其分為國家重要濕地、市級濕地、區縣級濕地和一般濕地，並分別採取設立濕地自然保護區、濕地公園、濕地自然保護小區等方式予以保護。比如濕地公園分為濕地保育區、生態功能展示體驗區和管理服務區。保育區內只能開展保護、監測等必需的濕地生態系統保護活動；生態功能展示體驗區則以生態展示、科普教育和生態旅遊為主；管理服務區內可開展管理和服務等活動。
針對《規定》要求的環境信息公開，楊朝霞評價道：“這是一大進步，讓公眾和環保組織知道如何監督、維權。然而，不足之處是公開的範圍並不明確，怎么公開也沒有程式說明。”
備受公眾關注的“濕地生態補償”，《規劃》也有涉及，“因保護濕地給濕地所有者或者經營者合法權益造成損失的，應當按照有關規定予以補償”。這在楊朝霞看來是個難點，“補償的範圍、方式和標準並未做進一步說明。是按人頭還是按面積進行補償，是針對直接受影響的人群，還是間接造成損失的也要補償？”
目前，中國已初步構建濕地保護體系，超過50%的自然濕地資源得到有效保護。中國累計建立濕地自然保護區550多處，國際重要濕地41處，國家濕地公園213處。與此同時，公眾對濕地生態環境的認識也在不斷提高。
呼籲 “生態紅線”應向耕地看齊
業內專家表示，長遠來看，挽救濕地需建立濕地保護長效機制，儘快健全完善濕地保護立法。
這樣的憂慮不是空穴來風。作為我國第二大淡水湖，洞庭湖面積從1825年的6270平方公里，到2002年已萎縮至2650平方公里。
面對重重危機，東洞庭湖保護區在部分地區實施了全封閉保護，並在淺水區種植植被、豐富鳥類食物進行人工生態修復。只是，推進過程和效果並不盡如人意。
“現在的問題是多頭管理。”東洞庭湖自然保護區管理局總工程師張鴻無奈地說，完整的洞庭湖被分成幾塊進行保護。更讓張鴻棘手的是，“濕地保護沒有立法，資金投入也不暢，保護區目前主要靠項目經費支持。”
對此，楊朝霞感同身受，“海洋和森林都有專門的法律，濕地保護只能從其他法律中尋找依據，濕地保護國家層面的立法應儘快提上議事日程。”
楊朝霞強調，在濕地保護法出台前，《規定》發揮著法律依據的重要作用，但目前尚需進一步修改完善。比如生態補償、信息公開等，只做了原則性的規定，缺乏可操作性的細則。“最大的問題是法律責任不明了。違法侵占濕地作何處罰？公眾通過何種方式維權？林業部門的執法又由誰來監督？”
對於“守法成本高、違法成本低”所導致的權責失衡問題，一直是環境立法被廣為詬病的頑症。楊朝霞認為《北京市濕地保護條例》的做法就值得借鑑。
“條例摒棄了以往按照固定金額範圍計罰的方式，對濕地保護違法行為開出了更為科學的‘罰單’。”楊朝霞再次翻開《北京市濕地保護條例》，“該條例可圈可點的是，不僅處罰標準提高了，連計罰方式也進行了改進——以濕地被侵占或毀壞的面積為標準計罰。”譬如擅自開墾、占用濕地或者改變濕地用途者，將以每平方米2000元以上5000元以下的標準處以罰款。
針對一些地方重發展、輕保護的現狀，專家呼籲將濕地保護納入國家土地利用規劃中，對具有國家重要保護價值的濕地，建議由政府購買或行使土地使用權，以滿足國家生態安全體系建設需求。
拯救濕地，這場保護與發展的賽跑依然在繼續。楊朝霞期待，“打破林業部門孤獨立法的局限，儘快制定更高級別的濕地保護立法，要像保護18億畝耕地一樣，為濕地保護也劃定一條‘生態紅線’。”
■相關新聞
《北京濕地保護條例》5月施行?濕地挖野菜最高罰五千
《北京市濕地保護條例》於2012年12月27日，經北京市十三屆人大常委會第三十七次會議表決通過，於今年5月1日起正式實施。該《條例》的頒布實施使北京濕地保護管理工作首次實現了有法可依。
目前北京區域內濕地已減至48000多公頃，僅占北京土地面積的2.93%。而新中國成立初期，這個數字為15%左右。
近年來，北京市開展了濱河森林公園建設、北運河綜合治理、永定河生態修復、野鴨湖、漢石橋濕地生態恢復等建設工程，恢復濕地3000餘公頃，濕地生態環境逐步得到恢復。2013年，全市濕地自然保護區面積達到2.11萬公頃；濕地公園面積達到1094公頃。
《條例》規定，採集泥炭、採挖野生植物、撿拾鳥蛋等行為處500元以上5000元以下罰款。如果出現抓捕野生動物，破壞野生動物繁殖區和棲息地；投放有毒有害物質、傾倒廢棄物或者排放未經處理的污水等行為的，將處5000元以上5萬元以下罰款；造成嚴重後果的，處5萬元以上50萬元以下罰款。
此外，據北京市園林綠化局野生動植物保護處處長劉潤澤介紹，今年，北京市35萬畝平原造林中將恢復1.6萬畝的濕地；同時，今年北京將圍繞永定河流域、潮白河流域、北運河流域生態治理等重點工程，以濕地公園建設為突破口，重點推進漢石橋、長溝等10個濕地公園建設。
修訂決定
修訂發布
國家林業局令第48號
《國家林業局關於修改〈濕地保護管理規定〉的決定》已經2017年11月3日國家林業局局務會議審議通過，現予公布，自2018年1月1日起施行。
國家林業局局長 張建龍
2017年12月5日
修訂內容
國家林業局關於修改《濕地保護管理規定》的決定
國家林業局決定對《濕地保護管理規定》作如下修改：
一、將第一條修改為：“為了加強濕地保護管理，履行《關於特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（以下簡稱“國際濕地公約”），根據法律法規和有關規定，制定本規定。”。
二、將第二條中“野生植物的原生地”修改為“野生植物原生地”。
三、將第三條中“保護優先、科學恢復”修改為“全面保護、科學修復”。
四、將第五條第一款中的“愛鳥周”修改為“世界野生動植物日、愛鳥周”。
五、將第六條中“縣級以上地方人民政府林業主管部門應當鼓勵、支持公民、法人和其他組織”修改為：“縣級以上人民政府林業主管部門應當鼓勵和支持公民、法人以及其他組織”。
六、將第十一條修改為：“縣級以上人民政府林業主管部門可以採取濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等方式保護濕地，健全濕地保護管理機構和管理制度，完善濕地保護體系，加強濕地保護。”
七、將第十二條修改為：“濕地按照其生態區位、生態系統功能和生物多樣性等重要程度，分為國家重要濕地、地方重要濕地和一般濕地。”
八、將第十三條修改為：“國家林業局會同國務院有關部門制定國家重要濕地認定標準和管理辦法，明確相關管理規則和程式，發布國家重要濕地名錄。”
九、將第十四條修改為：“省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門應當在同級人民政府指導下，會同有關部門制定地方重要濕地和一般濕地認定標準和管理辦法，發布地方重要濕地和一般濕地名錄。”
十、將第十九條第一款、第二款中的“設立”修改為“建立”。
十一、將第二十一條修改為：“國家濕地公園實行晉升制。符合下列條件的，可以申請晉升為國家濕地公園：
“（一）濕地生態系統在全國或者區域範圍內具有典型性，或者濕地區域生態地位重要，或者濕地主體生態功能具有典型示範性，或者濕地生物多樣性豐富，或者集中分布有珍貴、瀕危的野生生物物種；
“（二）具有重要或者特殊科學研究、宣傳教育和文化價值；
“（三）成為省級濕地公園兩年以上（含兩年）；
“（四）保護管理機構和制度健全；
“（五）省級濕地公園總體規劃實施良好；
“（六）土地權屬清晰，相關權利主體同意作為國家濕地公園；
“（七）濕地保護、科研監測、科普宣傳教育等工作取得顯著成效。”
十二、刪去第二十二條。
十三、將第二十三條改為第二十二條，修改為：“申請晉升為國家濕地公園的，由省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門向國家林業局提出申請。
“國家林業局在收到申請後，組織論證審核，對符合條件的，晉升為國家濕地公園。”
十四、將第二十四條改為第二十三條，將第一款修改為：“省級以上人民政府林業主管部門應當對國家濕地公園的建設和管理進行監督檢查和評估。”
將第二款中的“因管理不善”修改為“因自然因素或者管理不善”。
十五、將第二十五條改為第二十四條，將“建立”修改為“設立”。
十六、刪去第二十六條。
十七、將第二十八條、第二十九條改為第二十六條、第二十七條，將“縣級以上地方人民政府”修改為“縣級以上人民政府”。
十八、將第三十一條改為第二十九條，修改為：“除法律法規有特別規定的以外，在濕地內禁止從事下列活動：
“（一）開（圍）墾、填埋或者排乾濕地；
“（二）永久性截斷濕地水源；
“（三）挖沙、採礦；
“（四）傾倒有毒有害物質、廢棄物、垃圾；
“（五）破壞野生動物棲息地和遷徙通道、魚類洄游通道，濫采濫捕野生動植物；
“（六）引進外來物種；
“（七）擅自放牧、捕撈、取土、取水、排污、放生；
“（八）其他破壞濕地及其生態功能的活動。”
十九、將第三十二條改為第三十條，將第一款修改為：“建設項目應當不占或者少占濕地，經批准確需徵收、占用濕地並轉為其他用途的，用地單位應當按照“先補後占、占補平衡”的原則，依法辦理相關手續。”
將第二款中的“進行生態修復”修改為“限期進行生態修復”。
二十、增加一條，作為第三十二條：“縣級以上人民政府林業主管部門應當按照有關規定開展濕地防火工作，加強防火基礎設施和隊伍建設。”
二十一、刪去第三十六條。
另外，條文順序作相應的調整。
本決定自2018年1月1日起施行。
《濕地保護管理規定》根據本決定作相應修改，重新公布。
