條例全文
江西省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查條例
(2015年11月20日江西省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過)
第一條為了加強規範性檔案備案審查工作，維護國家法制統一，保障公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》等有關法律規定，結合本省實際，制定本條例。
第二條本省各級人民代表大會常務委員會對規範性檔案進行備案審查，適用本條例。
第三條本條例所稱規範性檔案，是指本行政區域內涉及公民、法人和其他組織權利、義務，具有普遍約束力並可以反覆適用的檔案。
第四條下列規範性檔案，應當報送本級人民代表大會常務委員會備案：
(一)省人民政府、設區的市人民政府制定的規章；
(二)縣級以上人民政府制定、發布以及授權其辦公廳(室)發布的決定、命令、規定、細則、辦法、意見等規範性檔案；
(三)縣級以上人民法院、人民檢察院制定的指導、規範審判、檢察工作的意見、規定、辦法等規範性檔案；
(四)地方性法規授權制定的配套性規定以及實施中具體套用問題的解釋；
(五)其他應當報送備案的規範性檔案。
設區的市人民政府制定的規章應當同時報送省人民代表大會常務委員會備案。
第五條下列規範性檔案，應當報送上一級人民代表大會常務委員會備案：
(一)設區的市、縣(市、區)人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定；
(二)鄉(鎮)人民代表大會作出的決議、決定。
第六條縣級以上人民代表大會常務委員會應當設立規範性檔案備案審查工作機構(以下簡稱備案審查工作機構)，配備具有相關專業知識和業務能力的人員。備案審查工作機構履行下列職責：
(一)擬定規範性檔案備案審查工作制度；
(二)負責規範性檔案以及機關、團體、企業事業組織和公民提出的審查要求、審查建議的接收、登記、分送工作；
(三)對規範性檔案以及機關、團體、企業事業組織和公民提出的審查要求、審查建議進行審查，提出意見；
(四)承擔規範性檔案備案審查聯繫、協調、指導工作；
(五)常務委員會主任會議交辦的規範性檔案備案審查的其他工作。
第七條規範性檔案應當自公布或者印發之日起三十日內由制定機關報送備案。
報送規範性檔案備案，應當提交備案報告、正式文本以及說明等書面材料。說明應當包括制定、修改、廢止的必要性和依據、規範的主要內容。報送備案的材料應當一式五份，並附電子文本。
第八條備案審查工作機構收到報送備案的規範性檔案後，應當及時備案登記，並在七日內按照職責分工分送人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構。
人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構和備案審查工作機構可以對報送備案的規範性檔案進行主動審查，提出意見。
第九條對報送備案的規範性檔案，主要審查是否存在下列情形：
(一)超越法定許可權，減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的；
(二)同法律、法規規定相牴觸的；
(三)同上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相牴觸的；
(四)違反法定程式制定的；
(五)有其他不適當情形的。
第十條縣級以上人民代表大會常務委員會或者人民政府、人民法院、人民檢察院，認為規範性檔案存在本條例第九條所列情形之一的，可以向有權審查的上一級或者本級人民代表大會常務委員會書面提出審查要求。
前款規定以外的其他機關、團體、企業事業組織和公民認為規範性檔案存在本條例第九條所列情形之一的，可以向有權審查的人民代表大會常務委員會書面提出審查建議。
審查要求、審查建議應當寫明要求或者建議審查的規範性檔案名稱稱、審查的事項和理由。
第十一條備案審查工作機構收到審查要求後，應當及時登記、審查，並在七日內分送人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構審查。
備案審查工作機構收到審查建議後，應當及時登記，並在十五日內研究是否需要審查。需要審查的，同時分送人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構審查；不需要審查的，應當告知審查建議人，並書面說明理由。
對於不屬於本級人民代表大會常務委員會備案範圍的審查要求、審查建議，備案審查工作機構應當自登記之日起七日內告知審查要求人、審查建議人。
第十二條人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構或者備案審查工作機構審查認為規範性檔案存在本條例第九條所列情形之一的，應當書面提出審查意見，報經常務委員會主任會議研究決定後，由備案審查工作機構交規範性檔案制定機關辦理。
必要時，人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構和備案審查工作機構可以共同審查，書面提出審查意見，報經常務委員會主任會議研究決定後，由備案審查工作機構交規範性檔案制定機關辦理。
第十三條人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構和備案審查工作機構審查時，可以要求規範性檔案制定機關提交補充材料或者說明情況，也可以通過召開座談會、論證會、聽證會或者書面徵求意見等方式，廣泛聽取意見。
第十四條規範性檔案制定機關應當自收到審查意見之日起兩個月內研究提出是否修改、廢止的意見，並向備案審查工作機構書面反饋。備案審查工作機構收到有關意見後，應當及時分送人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構。
制定機關認為需要對規範性檔案進行修改、廢止的，應當在反饋後兩個月內自行修改、廢止。制定機關不予修改、廢止的，應當書面說明理由。
第十五條人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構或者備案審查工作機構認為規範性檔案制定機關不予修改、廢止的意見不當的，或者制定機關經督促仍未在規定時限內反饋意見的，應當向常務委員會主任會議提出撤銷的議案、建議，由常務委員會主任會議決定是否提請常務委員會會議審議。經常務委員會會議審議認為應予撤銷的，應當作出撤銷的決定，並向社會公布。
省人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構或者備案審查工作機構認為設區的市人民政府不予修改、廢止規章的意見不當的，應當向省人民代表大會常務委員會主任會議提出建議修改、廢止的意見，由常務委員會主任會議決定，交省人民政府或者設區的市人民代表大會常務委員會依法處理。省人民政府或者設區的市人民代表大會常務委員會應當在兩個月內向省人民代表大會常務委員會報告處理結果。
第十六條備案審查工作機構應當將審查情況向提出審查要求、審查建議的機關、團體、企業事業組織、公民書面反饋，並可以向社會公開。
第十七條縣級以上人民代表大會常務委員會應當將規範性檔案備案審查工作列入年度監督工作計畫，每年的常務委員會工作報告應當包括規範性檔案備案審查工作內容。
備案審查工作機構應當在每年第一季度向本級人民代表大會常務委員會報告上一年度規範性檔案備案審查工作情況，並向社會公布。
第十八條規範性檔案制定機關未按照本條例要求，遲報、漏報、瞞報應當報送備案的規範性檔案，或者報送的檔案材料不符合要求的，備案審查工作機構應當通知其限期報送或者補充報送；逾期仍不報送的，備案審查工作機構應當提出處理意見，經常務委員會主任會議決定，責成制定機關作出說明並限期改正、對相關責任人員給予批評教育；拒不報送應當備案的規範性檔案的，備案審查工作機構應當提出處理意見，經常務委員會主任會議決定，責令制定機關限期改正並作出書面檢查，同時建議制定機關對相關責任人員依法給予處分。
第十九條人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構和備案審查工作機構未按照本條例規定履行職責的，經常務委員會主任會議決定，責令其改正，對相關責任人員給予批評教育；拒不改正的，依法對相關責任人員給予處分。 第二十條本條例自2016年1月1日起施行。
條例草案
第一條 為了加強規範性檔案備案審查工作，維護國家法制統一，保障公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》等有關法律規定，結合本省實際，制定本條例。
第二條 本省各級人民代表大會常務委員會對規範性檔案進行備案審查，適用本條例。
第三條 本條例所稱規範性檔案，是指本行政區域內涉及公民、法人和其他組織權利、義務，具有普遍約束力並可以反覆適用的檔案。
第四條 下列規範性檔案，應當報送本級人民代表大會常務委員會備案：
(一)省人民政府、設區的市人民政府制定的規章；
(二)縣級以上人民政府制定、發布以及授權其辦公廳(室)發布的決定、命令、規定、細則、辦法、意見等規範性檔案；
(三)縣級以上人民法院、人民檢察院制定的指導、規範審判、檢察工作的意見、規定、辦法等規範性檔案；
(四)地方性法規授權制定的配套性規定以及實施中具體套用問題的解釋；
(五)其他應當報送備案的規範性檔案。
設區的市人民政府制定的規章應當同時報送省人民代表大會常務委員會備案。
第五條 下列規範性檔案，應當報送上一級人民代表大會常務委員會備案：
(一)設區的市、縣(市、區)人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定；
(二)鄉(鎮)人民代表大會作出的決議、決定。
第六條 人民代表大會常務委員會應當設立規範性檔案備案審查工作機構(以下簡稱備案審查工作機構)。備案審查工作機構履行下列職責：
(一)研究擬定規範性檔案備案審查相關工作制度；
(二)負責規範性檔案的接收、登記、分送審查和研究工作；
(三)負責機關、團體、企業事業組織和公民對規範性檔案提出的審查要求和審查建議的接收、登記、分送審查和研究工作；
(四)承擔規範性檔案備案審查聯繫、協調、指導工作；
(五)常務委員會主任會議交辦的規範性檔案備案審查的其他工作。
第七條 規範性檔案應當自公布之日起三十日內由制定機關報送備案。
報送規範性檔案備案，應當提交備案報告、正式文本以及說明等材料。說明應當包括制定、修改、廢止的必要性和依據、規範的主要內容。報送備案的材料應當一式五份，並附電子文本。
第八條 備案審查工作機構收到報送備案的規範性檔案後，應當及時備案登記，並在七日內按照職責分工分送人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構。
人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構和備案審查工作機構可以對報送備案的規範性檔案進行主動審查、研究，提出意見。
第九條 對報送備案的規範性檔案，主要審查是否存在下列情形：
(一)同法律、法規規定相牴觸的；
(二)超越法定許可權，減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的；
(三)違反法定程式制定的；
(四)同上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相牴觸的；
(五)有其他不適當情形的。
第十條 縣級以上人民代表大會常務委員會或者人民政府、人民法院、人民檢察院，認為規範性檔案存在本條例第九條所列情形之一的，可以向有權審查的上一級或者本級人民代表大會常務委員會書面提出審查要求。
前款規定以外的其他機關、團體、企業事業組織和公民認為規範性檔案存在本條例第九條所列情形之一的，可以向有權審查的人民代表大會常務委員會書面提出審查建議。
審查要求或者審查建議應當寫明要求或者建議審查的規範性檔案名稱稱、審查的事項和理由。
第十一條 備案審查工作機構收到審查要求後，應當及時登記，進行研究，並在七日內分送人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構審查。
備案審查工作機構收到審查建議後，應當及時登記，並在十五日內研究是否需要審查。需要審查的，同時分送人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構審查；不需要審查的，應當告知審查建議人，並書面說明理由。
對於不屬於本級人民代表大會常務委員會備案範圍的審查要求或者審查建議，備案審查工作機構應當在七日內告知審查要求人或者審查建議人。
第十二條 人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構審查、研究認為規範性檔案存在本條例第九條所列情形之一的，可以書面提出審查意見、研究意見，由備案審查工作機構交規範性檔案制定機關辦理。
備案審查工作機構研究認為規範性檔案存在本條例第九條所列情形之一的，經徵求人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構意見後，可以書面提出研究意見交規範性檔案制定機關辦理。
必要時，人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構和備案審查工作機構可以共同研究，書面提出審查意見、研究意見，由備案審查工作機構交規範性檔案制定機關辦理。
第十三條 人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構和備案審查工作機構審查、研究時，可以要求規範性檔案制定機關提交補充材料或者說明情況，也可以通過召開座談會、論證會、聽證會或者書面徵求意見等方式，廣泛聽取意見。
第十四條 規範性檔案制定機關應當自收到審查意見、研究意見之日起兩個月內研究提出是否修改、廢止的意見，並向備案審查工作機構書面反饋。備案審查工作機構收到有關意見後，應當及時分送人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構。
制定機關認為需要對規範性檔案進行修改、廢止的，應當在反饋後兩個月內自行修改、廢止。制定機關不予修改、廢止的，應當書面說明理由。
第十五條 人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構或者備案審查工作機構認為規範性檔案制定機關不予修改、廢止的意見不當的，或者制定機關經督促仍未在規定時限內反饋意見的，應當向常務委員會主任會議提出撤銷的議案、建議，由常務委員會主任會議決定是否提請常務委員會會議審議。經常務委員會會議審議認為應予撤銷的，應當作出撤銷的決定，並向社會公布。
省人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構或者備案審查工作機構認為設區的市人民政府不予修改、廢止規章的意見不當的，應當向省人民代表大會常務委員會主任會議提出建議修改、廢止的意見，由常務委員會主任會議決定，交省人民政府或者設區的市人民代表大會常務委員會依法處理。省人民政府或者設區的市人民代表大會常務委員會應當在兩個月內向省人民代表大會常務委員會報告處理結果。
第十六條 備案審查工作機構應當將審查、研究情況向提出審查要求、審查建議的機關、團體、企業事業組織、公民書面反饋，並可以向社會公開。
第十七條 人民代表大會常務委員會應當將規範性檔案備案審查工作列入年度監督工作計畫，每年的常務委員會工作報告應當包括規範性檔案備案審查工作內容。
備案審查工作機構應當在每年第一季度向本級人民代表大會常務委員會報告上一年度規範性檔案備案審查工作情況，並向社會公布。
第十八條 規範性檔案制定機關未按照本條例要求，遲報、漏報、瞞報應當報送備案的規範性檔案，或者報送的檔案材料不符合要求的，備案審查工作機構應當通知其限期報送或者補充報送；逾期仍不報送的，備案審查工作機構應當提出處理意見，經常務委員會主任會議決定，責成制定機關作出說明並限期改正、對相關責任人員給予批評教育；拒不報送應當備案的規範性檔案的，備案審查工作機構應當提出處理意見，經常務委員會主任會議決定，責令制定機關限期改正並作出書面檢查，同時建議制定機關對相關責任人員依法給予處分。
第十九條 人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構和備案審查工作機構未按照本條例規定履行職責的，經常務委員會主任會議決定，責令其改正，對相關責任人員給予批評教育；拒不改正的，依法對相關責任人員給予處分。
第二十條 本條例自2016年月日起施行。
條例(草案)的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
受省人大常委會主任會議委託，現就《江西省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查條例(草案)》(以下簡稱條例草案)作如下說明：
一、制定的必要性
一是貫徹落實中央和省委有關精神的重要舉措。
規範性檔案備案審查，既是人大法律監督工作的重要形式，也是人大立法工作的重要環節，對於推進國家治理體系和治理能力現代化，維護國家法制統一，保障人民民眾合法權益具有重要作用。黨的十八屆三中全會提出，要完善規範性檔案合法性審查機制，健全法規、規章等規範性檔案的備案審查制度。黨的十八屆四中全會進一步強調，要加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性檔案納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性檔案。省委對這項工作也高度重視，2014年出台的《關於與時俱進創新發展人大工作的意見》中明確要求健全規範性檔案備案審查機制和程式。儘快制定出台該條例，對於貫徹落實中央和省委的有關精神，加強規範性檔案備案審查制度建設，具有重要意義。
二是貫徹實施好國家有關法律的客觀需要。
立法法和監督法授權省、自治區、直轄市人大常委會參照立法法的有關規定，對報送備案的規章的審查程式以及審查、撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程式，作出具體規定。今年3月，為貫徹落實十八屆三中、四中全會精神，全國人大對立法法作了修改，其中對備案審查也作了重要完善。目前，全國已有22個省、自治區、直轄市制定出台了規範各級人大常委會規範性檔案備案審查工作的地方性法規。結合我省備案審查工作實踐，儘快制定出台該條例，是貫徹實施好立法法和監督法，切實把我省規範性檔案備案審查工作納入法治軌道的客觀需要。
三是解決規範性檔案備案審查工作中突出問題的迫切要求。
近年來，在省委的領導下，在省人大常委會的重視和推動下，我省規範性檔案備案審查工作穩步發展，制度建設不斷加強。2008年我省出台了《江西省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》，以專章的形式對規範性檔案備案審查作了規定，但由於有些規定較為原則，報送備案範圍不明確、審查程式與機制不健全、備案審查能力不足等問題，仍制約和影響著我省各級人大備案審查工作的開展。我省不少市、縣人大常委會和省人大代表通過多種方式反映，迫切要求制定出台一部適用於我省各級人大常委會的備案審查方面的地方性法規，以推動這項工作的依法規範有序開展。
二、起草的經過
從條例列入省十二屆人大常委會立法規劃項目庫時起，省人大常委會法工委就開始謀劃條例草案的起草工作。2014年以來,與南昌大學立法研究中心聯合開展規範性檔案備案審查地方立法課題研究，對全國省級人大常委會制定的規範性檔案備案審查方面的地方性法規進行分析研究，為起草條例提供理論支持。為了解掌握我省各級人大規範性檔案備案審查機構設定、人員編制和工作開展情況，學習借鑑兄弟省市立法經驗，組織開展規範性檔案備案審查調研，深入我省景德鎮、上饒、鷹潭、撫州等市、縣實地了解情況；赴廣東、重慶、湖北等省市學習考察，聽取有關立法情況的介紹。2015年4月，在省內外調研的基礎上，草擬了條例草案初稿。起草時注意把握了兩個原則：一是在制度和程式設計方面堅持以立法法、監督法為依據，尤其是注重與新修改的立法法有關規定相銜接；二是堅持以問題為導向，注重解決備案審查工作中反映比較突出的問題，如備案審查的範圍、機構職責、審查標準、審查程式和法律責任等。7月初，經進一步調研論證，修改形成了條例草案徵求意見稿，書面印送省委辦公廳、省編辦，省人大各專工委，省政府辦公廳、法制辦，省法、檢兩院，省直部分廳局和社會團體，部分在贛中直單位和市縣區人大常委會徵求意見。8月中旬，赴新余、宜春兩市再次聽取意見，並召開立法顧問、專家論證會，對有關制度和程式進行研究論證，同時委託省司法廳徵求了省法律顧問團的意見。綜合各方面意見，修改形成了草案建議稿草稿。8月17日，省人大常委會法工委召開全體會議對草案建議稿草稿進行了討論，並再次徵求了省人大各專工委和省政府辦公廳意見。8月26日，省人大常委會第54次主任會議聽取了條例草案有關情況的匯報，研究形成了條例草案，決定提請本次常委會會議審議。
三、幾個主要問題的說明
(一)關於條例的適用範圍。作為具有中國特色的憲法監督制度，我國的規範性檔案備案審查在制度設計上主要分為三個方面：一是黨的機關的備案審查制度，即黨的機關依據《中國共產黨黨內法規和規範性檔案備案審查規定》，對黨內法規和規範性檔案進行備案審查；二是國家權力機關的備案審查制度，即縣級以上人大常委會依據立法法、監督法的有關規定開展的備案審查；三是國家行政機關的備案審查制度，即依據憲法、地方組織法的有關規定，上級人民政府對本級人民政府有關部門以及下一級人民政府的規範性檔案進行備案審查。因此，根據立法法、監督法的授權性規定，條例草案第二條明確規定本條例的適用範圍是本省各級人大常委會對規範性檔案的備案審查。
(二)關於規範性檔案的備案範圍。根據立法法、監督法的規定，條例草案採取定義加列舉的方式，對規範性檔案的備案範圍予以規範。即第三條以定義的方式規定：“本條例所稱的規範性檔案是指本行政區域內涉及公民、法人和其他組織權利、義務，具有普遍約束力並可以反覆適用的檔案。”在此基礎上，第四條、第五條採取列舉的方式，分別規定了應當報送本級或者上一級人大常委會備案的規範性檔案。
(三)關於備案審查工作機構及其職責。黨的十八屆四中全會提出要加強備案審查制度和能力建設，省委在《關於與時俱進創新發展人大工作的意見》中對備案審查工作機構也提出了具體要求。據了解，目前我省市、縣人大備案審查力量嚴重不足，11個設區的市人大常委會中只有5個設有工作機構，100個縣級人大常委會中僅有2個設有工作機構；除南昌市外，配備的人員均為兼職。為切實貫徹落實黨的十八屆四中全會和省委有關加強備案審查能力建設的要求，回應我省市、縣人大的普遍呼籲，條例草案借鑑兄弟省市法規的有關規定，在第六條規定各級人大常委會應當設立規範性檔案備案審查工作機構，並對其職責作了具體規定。
(四)關於審查標準及審查方式。參照立法法、監督法的有關規定，條例草案第九條對規範性檔案的審查標準作了規定，明確對報送備案的規範性檔案是否存在五種情形進行審查。同時，根據新修改的立法法的有關規定，條例草案確立了主動審查與被動審查相結合的審查方式，即規定人大有關專門委員會、常委會有關工作機構和備案審查工作機構可以對報送備案的規範性檔案進行主動審查、研究，提出意見，也可以根據機關、團體、企事業組織和公民提出的審查要求或者審查建議開展審查工作。
(五)關於審查程式。為了發揮人大各專工委、備案審查工作機構的審查作用，同時便於統籌審查工作，條例草案第十二條參照立法法的有關規定，對審查的程式作了三款規定，即人大有關專工委審查、研究認為規範性檔案存在不合法、不適當情形時可以書面提出審查、研究意見，由備案審查工作機構交規範性檔案制定機關辦理；備案審查工作機構研究認為規範性檔案存在不合法、不適當情形時，可以在徵求有關專工委意見後書面提出研究意見交規範性檔案制定機關辦理；對重大、疑難複雜的規範性檔案，條例草案規定人大有關專工委和備案審查工作機構可以共同研究，書面提出審查、研究意見。
以上說明連同條例草案，請一併審議。
