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汕頭市供給側結構性改革總體實施方案為貫徹落實中央經濟工作會議和全省供給側結構性改革工作會議 精神，積極穩妥落實我市去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板等結構性改革重點任務，根據《廣東省供給側結構性改革總體方案（2016—2018年）》要求，結合我市實際，制定本方案。
檔案內容
總體要求
（一）指導思想
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央經濟工作會議精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照省、市關於推進供給側結構性改革的工作部署，牢固樹立和落實創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，認真落實巨觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的政策組合，全面落實去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板任務, 把握好“加法”和“減法”、當前和長遠、力度和節奏、主要矛盾和次要矛盾、政府和市場的關係，以實施創新驅動戰略為抓手，著力推進供給側結構性改革，提高供給體系質量和效率，構建發展新機制，激發發展新活力，推動我市社會生產力水平整體提升，為全面建成小康社會提供有力支撐。
（二）基本原則
靶向施策。認真貫徹落實中央、省“三去一降一補”工作總體部署，堅持目標導向，抓好整體謀劃，聚焦汕頭髮展面臨的重大問題、制約轉型升級、產業結構調整的突出矛盾，找準供給側結構性改革的重點和方向，加強政策引導，完善配套政策，確保改革措施精準落地、高效落實。
市場導向。充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，在適度擴大總需求的同時，從供給側發力，擴大有效供給和中高端供給，減少無效供給和低端供給，推動供需結構與經濟社會發展更好融合，努力為人民民眾提供更多元、更精細、更優質的產品和生活服務體驗。
創新驅動。把創新驅動發展戰略作為提高供給側改革質量的牛鼻子，深入開展大眾創業萬眾創新，增加創新資源和技術、設備供給，加快技術、產品、業態等創新，促進現代服務業、先進制造業加快發展，構建以市場為導向、以企業為主體的創新體系和開放協同的創新生態系統，為經濟發展注入新動能。
改革引領。正確處理好政府與市場的關係，加大行政管理、投資、價格、國企、財稅、金融等重點領域和關鍵環節改革攻堅力度，健全有利於更加高效供給的體制機制，促進經濟轉型升級。重視補短板兜底線，防範引發社會風險，確保各項工作穩妥有序推進。
工作目標
經過3年努力，全市供給側結構性改革攻堅取得明顯進展，“去降補”工作取得明顯成效，供給結構對需求變化的適應性和靈活性明顯提高，與供給側結構性改革相適應的產業、土地、金融、財稅、環保、價格等政策體系逐步健全，有效供給水平進一步提高，過剩產能進一步化解，實體經濟負擔進一步減輕，基礎設施和民生事業短板得到有效彌補，經濟質量和效益顯著提高，基本形成多層次、高質量的供給體系。
——去產能方面。到2018年底，基本實現“殭屍企業”市場出清，國有資本配置效率顯著提高，國有經濟結構明顯最佳化。全面完成省下達的淘汰落後產能任務和按照淘汰落後產能政策自加確定的目標任務。國家和省明確的產能嚴重過剩行業產量控制在國家和省規定範圍內。
——去庫存方面。到2018年底，全市商品房庫存規模比2015年底的602萬平方米力爭減少到562萬平方米以內，即在全部消化2016—2018年的新增商品房供應的基礎上，力爭再化解40萬平方米的商品房庫存，其中，化解非住宅類商品房庫存約15萬平方米，化解商品住房庫存約25萬平方米。商品住房去庫存周期力爭控制在16個月以內，非商品住房去庫存周期明顯縮短。
——去槓桿方面。到2016年底，地方法人銀行機構槓桿率達到銀監會規定的4%的監管最低要求，個別高風險農信社資本充足率得到補充；保險公司槓桿率基本達標；小額貸款公司、融資擔保公司、融資租賃公司槓桿率符合相關監管要求。到2018年底，地方法人銀行機構、保險公司、小額貸款公司、融資擔保公司、融資租賃公司槓桿率保持達標；全市銀行機構不良貸款占比保持低於全國平均水平。全市上市企業達到40家，新三板掛牌企業達到50家，“華僑板”掛牌企業達到1000家。
——降成本方面。到2016年底，為全市企業減負約60億元，其中降低制度性交易成本約1.7億元、人工成本約2.8億元、稅負成本約24億元、社會保險費（含住房公積金）約4.5億元、財務成本約20億元、生產要素成本約5億元、物流成本約2億元，企業綜合成本較2014年下降5%—8%。到2018年，企業負擔進一步減輕。
——補短板方面。到2018年底，完成軟硬基礎設施投資540多億元，基本建成與經濟社會發展相適應、與新型城鎮化相協調、與新供給體系相匹配，布局科學、覆蓋全面、功能完善、安全可靠的軟硬基礎設施支撐體系。全市農村配電網建設改造提前兩年達到國家要求，全市城鎮居民天然氣氣化率達到省分解下達的目標要求，光纖入戶率提高到83%以上，建成集中式充換電站約10座，建設覆蓋市域範圍“數字城管”協同管理平台，逐步建立城市綜合管廊系統，高速公路新增通車裡程56.5公里，高快速鐵路新增運營里程11.4公里，全市萬畝以上海堤達標率提高到80%，城市建成區實現河面無大面積漂浮物、河岸無垃圾、無違法排污口，城鎮生活垃圾無害化處理率提高到90%、市區和縣城污水處理率分別提高到98%、85%以上。全市推進教育現代化先進縣（區）覆蓋率提高到85%以上，年均開展各類職業技能培訓提高至3萬人次。
重點任務與政策措施
（一）加快淘汰落後產能，促進產業轉型升級。堅持最佳化存量、引導增量和主動減量相結合，積極穩妥處置“殭屍企業”，重點突出處置國有“殭屍企業”，大力淘汰落後產能和化解過剩產能，提高行業準入門檻，著力構建防範和化解產能過剩長效機制，不斷提高供給體系質量和效率，加快推進產業轉型升級，提升產業核心競爭力。
1．推進“殭屍企業”分類處置。全面摸清殭屍企業情況,建立國有和非國有殭屍企業資料庫。重點推進國有殭屍企業處置，由市國資委牽頭，出台汕頭市國有“殭屍企業”處置實施方案、關停企業和特困企業促進結構最佳化工作意見。按照“精準識別、精準分類、精準發力、精準處置”的要求，根據企業不同情況，採取資本運作一批、兼併重組一批、創新發展一批、破產清算關閉一批的方式，分類推進處置國有“殭屍企業”中的關停企業和特困企業。分類處置非國有“殭屍企業”，由各區縣政府按照“企業主體、政府推動、市場引導、依法處置”的原則，統籌運用經濟、行政、法律、金融等政策措施，採取市場化退出、兼併重組、扶持發展等方式，進行分類處置。市直企業由市經信局負責。建立利益引導機制，對轉型升級和兼併重組過程中的債務重組等按照國家政策予以扶持。落實社會保障政策，妥善安置企業職工。引導企業兼併重組，簡化產權、股權交易評估等程式，支持設立股權融資平台，促進企業規範化退出。發展混合所有制經濟，鼓勵非國有資本依法參與國有“殭屍企業”改制重組。支持各級法院設立“殭屍企業”破產處置綠色通道。
2．加快淘汰落後產能。按照國家、省淘汰落後產能最新標準，制訂重點行業淘汰落後產能計畫，分解落實淘汰落後產能年度任務。加大財政支持力度，鼓勵各區（縣）提高淘汰落後產能標準。定期公布年度淘汰落後產能任務完成情況、企業產品優良和不良信息等，建立淘汰落後產能社會監督機制。加大執法處罰力度，對整改不達標的企業依法予以取締關閉。
3．遏制產能盲目擴張。嚴格執行國家和省投資管理政策，加強產能嚴重過剩行業項目管理。全面清理未按土地、環保和投資管理等法律法規履行相關手續或手續不符合規定的違規項目。以推動碳排放權交易為契機，在重點行業積極探索開展產能置換指標交易。加強全市重大項目規劃布局，防止新興產業出現重複投資和過剩產能。引入行業協會等第三方機構，定期評估主要行業的市場需求及產能狀況，為項目的事中監管提供依據。
4．推進園區擴能增效。最佳化整合園區布局，進一步壯大園區經濟。編制園區產業目錄，建立政府、園區、行業協會、潮汕商會相結合的招商機制，重點組織參加省產業轉移園承接珠三角產業梯度轉移對接大會。充分利用省扶持產業園基礎設施建設專項資金，加快省產業轉移園配套設施建設，重點建設污水處理設施、集中供熱設施，提升園區承接產業能力。
5．加強國際產能合作。制定我市推動國際產能合作和裝備製造業“走出去”的實施方案，為人員出入境和機器設備及零部件通關提供便利。制定實施《汕頭市貫徹落實“一帶一路”建設實施方案》，務實推進與“一帶一路”沿線國家的合作。支持企業參與沿線地區智慧城市、公路、鐵路、機場、港口等基礎設施建設，帶動工程機械、電氣設備等產品輸出。加強與重點國家（地區）主要交通節點城市和港口合作，建設境外加工製造、資源開發、科技研發和物流型園區。加強央地合作、產融合作，建立“走出去”合作戰略聯盟。
6．探索建立長效機制。深化投資體制改革，強化事中和事後縱橫協管。建立產能預警體系和監督機制。完善土地管理政策，政府有償收回企業環保搬遷、兼併重組等退出的土地，按規定支付給企業的土地補償費，可以用於支持企業做好善後處理工作和轉型發展。全面實施主體功能區配套的差別化環保準入政策，強化執法監督檢查。鼓勵金融機構加大對企業兼併重組、轉型轉產、產品結構調整、技術改造和向境外開拓市場的金融支持。加強智慧財產權保護和質量體系建設，打擊假冒偽劣產品，整頓規範市場秩序。
（二）著力化解房地產庫存，促進房地產業健康發展。認真落實房地產調控政策，著力控增量、消存量。結合戶籍制度改革和新型城鎮化建設要求，加快農業轉移人口市民化，深化住房制度改革，擴大住房有效需求，改善商品住房供需關係，逐步化解房地產庫存。
1．加強房地產土地調節。根據商品房市場供求關係及庫存情況，強化去庫存與土地供應聯動，科學統籌“三舊”項目和土地一級市場，合理安排房地產用地供應，統籌平衡商業、辦公、工業等改造項目規模。鼓勵房地產開發企業順應市場規律調整行銷策略，多渠道降低商品房建設成本，穩定商品住房價格。
2．有效釋放農業轉移人口城鎮購房需求。統籌推進差別化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，提高戶籍人口城鎮化率。鼓勵有能力在城鎮穩定就業和生活的本市農村戶籍居民、外來人員購買商品房，與城鎮居民享有同等權利，履行同等義務。探索向住房困難民眾發放住房補貼等方式，支持城市老舊社區居民等群體改善居住條件。
3．推進住房制度改革。探索“先租後買、購租並舉、梯度消費”的住房制度。大力發展住房租賃市場，鼓勵自然人和房地產中介企業等各類機構投資者購買庫存商品房，成為租賃市場的房源提供者，鼓勵發展以住房租賃為主營業務的專業化企業。加大棚改安置和住房保障貨幣化力度，做好保障房、安置房需求與商品房去庫存之間的銜接。支持各區（縣）購買或長期租賃庫存商品房，用作鄉鎮學校教師、衛生所醫護人員中住房困難群體的周轉宿舍。鼓勵高校、科研機構通過發放住房補貼或購買、租賃商品房方式，解決引進人才住房問題。
4．加快化解商業地產庫存。控制商業地產開發規模，推動房地產功能轉型。適度調整商品房供應結構，引導支持房地產開發企業將庫存工業、商業地產改造為孵化器和眾創空間，將庫存商品房改造為商務居住複合式地產、電商用房、都市型工業地產、養老地產、旅遊地產等。規範和引導開發商自持物業發展。
5．支持合理住房消費。港澳居民實行與本地居民同等的購房待遇。加大居民購房信貸支持力度，降低居民購房成本。推進個人住房公積金購房貸款業務的發展，簡化職工購房、還貸、租房、物業管理費等的提取手續，支持繳存職工通過使用住房公積金改善自住住房，促進住房消費。探索建立面向符合條件的住房困難民眾發放購房補貼的制度。
（三）有效推進金融去槓桿，促進金融業平穩健康發展。加強金融監管和監測預警，管控好各類債務和高槓桿產品，防範化解金融風險誘發因素，有效化解地方政府債務，堅決守住不發生區域性系統性風險的底線，促進金融有效服務實體經濟發展。
1．降低金融機構和金融產品槓桿水平。全面摸清我市金融槓桿的情況，確定重點領域、關鍵環節的“風險點”，研究制定對策。推動金融機構通過增加自有資本、降低資產業務的風險級別等措施，進一步降低槓桿。提高融資項目自有資金或保證金比率，嚴控高槓桿、高風險融資項目，不斷提高防控風險能力。
2．加強金融風險監測預警。建立去桿桿風險監測和信息通報機制，運用信息化手段加強對金融風險的監測及預警。研究建立金融風險重點問題監測預警和協商制度，制定和完善金融各行業應急預案。落實金融監管責任，強化日常監管和風險排查。
3．加強金融風險管控。強化銀行機構風險管理，做好加權風險計量，在源頭上防止過度授信。加強保險公司資產配置審慎性監管，強化保險機構風險防控主體責任。加強小額貸款、融資擔保、融資租賃機構監管，嚴控槓桿率過度增長。嚴厲打擊非法集資，完善處置非法集資工作機制。
4．加快處置不良貸款。在風險可控的前提下，按照“一項目一對策”和市場化處置原則，有序打破剛性兌付預期。開展貸款質量真實性核查，加快商業銀行不良貸款核銷和處置進度，打擊懲戒失信及逃廢債務行為。利用資本市場等途徑，盤活“殭屍企業”金融資產。穩步擴大“政銀保”等試點範圍，完善貸款風險分擔和補償機制。推進金融信用信息系統建設，探索建立企業和個人信用評價標準體系，加快社會信用體系建設。
5．加強政府債務及企業債券管理。做好存量債務置換工作，推動地方政府融資平台向市場化方向轉型。建立債務風險預警機制，完善全口徑政府債務管理，加強或有債務監控，控制地方政府債務風險。加強對企業債券兌付情況的跟進了解。
6．推動直接融資發展。繼續推動企業改制上市，利用資本市場做大做強。推進“華僑板”建設，爭取設立華僑股權交易中心。推動企業通過融資券、中期票據、企業債、智慧財產權資產證券化產品等方式進行直接融資，優先推動綠色債券發展。爭取設立中科中廣股權投資基金、以色列航空產業基金以及以色列科技產業園基金，深入推動金融科技產業融合發展。積極推動“險資入汕”，用於產業園區發展、基礎設施建設和新型城鎮化建設。
（四）多措並舉降低企業成本，最佳化企業生產經營環境。貫徹落實國家、省各項惠企政策，堅持“減負”、“解難”、“放活”原則，加快市場化的資源性產品價格改革，以降低企業生產要素成本為重點，有效降低企業制度性交易、人工、稅費、社會保險費、財務、物流等成本，營造企業生產良好經營環境。
1．降低制度性交易成本。嚴格落實國家和省全面清理規範涉企收費措施，以及國家取消、停徵和整合部分政府性基金項目及省定涉企行政事業性收費“零收費”。實行涉企行政事業性收費目錄清單管理，明確項目名稱、設立依據、收費標準等。清理規範行政審批中介服務、涉企經營服務收費，重點規範進出口環節經營服務收費，調整和修訂現有外貿涉企收費政策。
2．降低企業人工成本。加快完善與經濟社會發展相適應的最低工資標準調整機制。加快汕潮揭人力資源網建設，支持開展專場招聘活動，降低企業招工成本。大力推動技能提升培訓，提升企業勞動力技能水平。貫徹落實失業保險支持企業穩定崗位政策，鼓勵符合條件的企業申請穩崗補貼。
3．降低企業稅負成本。按照國家統一部署，繼續推進營業稅改徵增值稅全面擴圍，全面打通企業抵扣鏈條。落實國家降低製造業增值稅稅負政策、小微企業稅收優惠政策以及高新技術企業減免稅、企業研發費用稅前加計扣除、企業固定資產加速折舊等政策措施。爭取國家、省對華僑試驗區財稅政策支持。
4．降低社會保險費成本。最佳化社保險種結構，按照國家和省的統一部署，落實精簡歸併“五險一金”政策，下調職工醫保單位平均費率、失業保險單位費率、工傷保險單位平均費率。按照“先入軌、後補繳”的原則，妥善處理養老保險欠費歷史遺留問題。降低住房公積金繳存比例，對繳存住房公積金確有困難的企業，可按規定申請降低繳存比例或者緩繳。
5．降低企業財務成本。推進金融服務創新，最佳化信貸結構。積極發展多層次資本市場，支持企業上市、赴新三板掛牌，扶持發展區域性股權交易市場，擴大債券融資規模，提高直接融資比重。探索開展投貸聯動試點和高新技術企業信用貸款融資試點。規範發展網際網路金融，培育發展網際網路金融新業態。創新完善中小微企業投融資機制，推動建立中小微企業信用信息和融資對接平台。運用地方政府置換債券減輕企業債務成本。用好各級財政投入設立的各類政策性產業基金，帶動和引導社會資本投向基金所支持的相關產業。通過企業研究開發事後獎補、企業自主創新引導專項、產業技術創新資金、“創新券”補助等方式，支持企業增加技術改造、研發創新投入。
6．降低生產要素成本。貫徹落實省有關推進電力直接交易、加快電力市場建設、推進售電側改革試點等政策措施。降低企業用地費用，探索依據不同工業（產業）採取多種方式靈活供應土地；推進標準化廠房建設；盤活工業用地存量，緩解工業用地供需矛盾。配合省完善天然氣價格形成機制和管道燃氣定價機制，降低企業用氣價格。強化重點領域價格檢查。
7．降低企業物流成本。按省的部署，推動取消車輛通行費年票制，取消到期或其他不符合規定的公路收費項目。清理規範流通環節收費，切實降低流通成本。支持物流行業技術創新，推進物流標準化試點，加快物流基礎設施建設，鼓勵扶持物流業發展。
（五）補齊軟硬基礎設施短板，增加公共產品和公共服務供給。加快水電氣路、新一代信息基礎設施、新能源汽車基礎設施、城市地下管網、城際交通基礎設施互聯互通、水利基礎設施、生態保護和環境治理等建設，加大投資於人的力度，提高投資的有效性和精準性。
1．補齊交通基礎設施建設短板。以強化對外輻射、促進組團對接、暢通城市交通為重點，加快推進港口工程、高速公路外通內聯、省內幹線、區內聯網和疏港工程建設，基本建成現代綜合交通運輸體系。加快新能源汽車充電基礎設施建設。出台全市電動汽車充電基礎設施規劃，推進公交、環衛等公共服務領域充電設施建設，加快構建城際快速充電網路，組織黨政機關、公共機構和企事業單位建設內部充電基礎設施，形成布局合理，便捷高效的充電設施網路。
2．補齊城鄉協調發展短板。開展農村地區“低電壓”治理，改造升級貧困地區農村電網。開展全市貧困村中200人以上的自然村道路路面硬化建設，改造升級農村客運站亭。加快農田水利建設，統籌村村通自來水工程建設。實施村村通光纖工程，引導電信運營企業在全市所有行政村建立通信機房和光纜接入節點。加快城鄉防洪抗旱排澇重點工程建設，確保韓江、榕江、練江幹流堤圍達標。最佳化水資源配置，做好跨區域水資源調度管理。加快農田水利建設。
3．補齊現代城市建設短板。將提升城市建設管理水平放在更加突出位置，深入推進城市環境綜合整治，全面提升市政道路、環境衛生、園林綠化、城市照明、停車設施、殘疾人無障礙設施等建設和管養水平，建設覆蓋全市“數字城管”協同管理平台，提高城市容貌景觀和環境衛生管理水平。加快建設城鎮污水集中處理設施及配套管網工程等環境基礎設施工程，按省部署實施重點流域水環境綜合治理重大工程，開展黑臭水體整治，按期完成重污染流域綜合治理。加快生活垃圾和污水處理設施建設。加快建設天然氣主幹管網。加快新一代信息基礎設施建設，實施信息基礎設施建設三年行動計畫，推進超高速無線區域網路技術在軌道交通、高速公路和農村地區推廣套用。推進城市地下綜合管廊建設，完善排水管網系統和防澇系統，探索推進海綿城市建設。
4.補齊人才和教育短板。推進汕頭大學、廣東以色列理工學院建設，努力建設國內先進、國際知名的高水平大學和學科。全力創建教育現代化先進市，全面改善義務教育薄弱學校辦學條件，推進義務教育均衡優質標準化發展。加強職業技能培訓，建立覆蓋城鄉全體勞動者的技能培訓制度，逐步擴大職業培訓補貼工種的範圍。適應去產能過程技能培訓需求特點，加強企業轉崗人員技能培訓。加快構建現代職業教育體系，著力培養高素質勞動者和技術技能人才，提升職業教育對接和服務產業發展的能力。
組織保障與督查考核
（一）加強組織領導
各級各部門要切實把思想和行動統一到中央、省委、省政府和市委、市政府關於推進供給側結構性改革的決策部署上來，把落實本方案和我市去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板等專項行動計畫作為重中之重的工作，加強組織協調，完善工作機制，形成齊抓共管、整體推進的工作格局。市有關部門要及時研究工作落實中的突出問題，加強與省有關部門的溝通，制定產業、金融、財政、價格、用地、用電等配套政策。各區（縣）政府要結合本地區實際，按照市統一行動方案做好配合，確保各項任務得到貫徹落實。
（二）明確責任分工
每個行動計畫實行分管市領導協調、牽頭部門負責、參與單位配合的聯動機制。市經濟和信息化局、住建局、金融局、財政局、發改局作為各專項行動計畫的牽頭部門，對落實相關專項行動計畫負總責；相關參與單位要各司其職，主動配合牽頭部門，全力落實各項工作安排。2016年5月中旬前，各區（縣）政府要結合實際制定具體實施方案，進一步細化分解目標任務，確保責任到崗到人。2016年6月底前，建立全市重點工作任務台賬，完善工作動態跟蹤機制。2016年底前，進一步完善各項工作機制和政策措施。2017年底前，推動供給側結構性改革各項工作取得明顯進展。2018年底前，確保完成各項主要目標任務。
（三）強化宣傳引導
通過報刊、廣播、電視、網際網路等多種方式，廣泛深入宣傳供給側結構性改革的重要意義、目標要求、政策措施和經驗做法，做好總體方案和行動計畫的政策解讀，總結推廣好經驗好做法，及時回應社會關切，調動社會各界的主動性、積極性和創造性，形成共同營造推進供給側結構性改革的良好輿論環境。
（四）嚴格督查考核
各牽頭部門要逐項制訂行動計畫的督查方案，對市直責任部門和各區（縣）政府工作落實情況實行全過程跟蹤督查，並於每季度結束後8個工作日內匯總推進落實情況報市政府督查室。市政府督查室要加強統籌協調，視情況採取下達督查通知書、組織實地督查、提請市政府領導約談、掛牌督辦等方式推動工作落實。將落實供給側結構性改革總體實施方案和5個行動計畫工作納入各區（縣）黨政領導班子實績考核、各部門績效考核、促進粵東西北地區振興發展評估考核等相關考核，按年度進行檢查考核。對工作落實不到位的，按有關規定嚴肅問責。
