辦法全文
杭州市地下空間開發利用管理辦法
第一章 總 則
第一條 為了加強地下空間開發利用管理，促進地下空間綜合、系統開發，集約節約利用城市空間資源，提升城市整體防護和綜合承載能力，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國人民防空法》《中華人民共和國物權法》等法律、法規，結合本市實際，制定本辦法。
第二條 本市行政區域內地下空間開發利用和監督管理，適用本辦法。
法律、法規對涉及國防、人民防空、防震減災、文物保護、遺產要素、礦產資源等地下空間開發利用另有規定的，從其規定。
第三條 本辦法所稱地下空間是指地表以下的空間，包括結建式地下空間和單建式地下空間。
結建式地下空間是指結合地面建築一併開發建設的地下空間。單建式地下空間是指獨立開發建設的地下空間；利用市政道路、公共綠地和公共廣場等公共用地實施獨立開發建設的地下空間，視為單建式地下空間。
第四條地下空間開發利用應當遵循統一規劃、綜合開發，生態環保、公益優先，合理利用、確保全全，政府主導、社會參與的原則。
第五條地下空間應當優先用於建設地下交通、城市基礎設施、公共服務設施、防空防災等項目；鼓勵建設商業、工業、倉儲以及體育、文化等公共服務項目；禁止建設住宅、學校、幼托、養老等項目。
第六條 市、區縣（市）人民政府應當加強對地下空間開發利用的領導，建立地下空間開發利用管理綜合協調機制，協調解決開發利用中的重大問題，督促有關部門依法履行監督管理職責。
第七條 建設行政主管部門負責地下空間開發利用管理綜合協調機構的日常工作及地下空間開發利用統籌推進工作，並負責地下空間工程建設的監督管理。
城鄉規劃主管部門負責地下空間開發利用的規劃管理。
土地行政主管部門負責地下空間開發利用的用地和不動產產權登記管理。
房產行政主管部門負責地下空間建（構）築物交易、物業管理的監督管理。
城市管理行政主管部門或者政府指定的單位負責地下公共停車場、城市地下道路、地下綜合管廊等地下市政基礎設施使用和維護的監督管理。
人民防空行政主管部門負責地下空間涉及人民防空事項的監督管理。
環境保護主管部門負責地下空間開發利用的環境保護管理。
公安機關負責地下空間建設和使用中的治安、消防安全管理。
其他有關行政管理部門按照各自職責協同做好地下空間開發利用的相關工作。
第八條 市、區縣（市）人民政府應當組織相關部門開展地下空間自然狀況、地下空間資源、地下空間利用現狀的調查，促進科學規劃、合理開發利用。
第九條建設行政主管部門應當會同城鄉規劃、土地、人民防空、城市管理等行政主管部門，建立地下空間綜合管理信息系統，將地下空間開發利用現狀、規劃建設管理、檔案管理等信息納入地下空間綜合管理信息系統，實現地下空間管理信息共享。
第十條市、區縣（市）人民政府應當確保對地下空間普查、規劃制定、地下空間綜合管理信息系統建設等方面的資金投入，安排專項資金支持地下空間重點建設區域、重點建設項目的開發建設。
市、區縣（市）人民政府應當制定政策，鼓勵社會資本投資開發建設和運營地下空間；推廣運用政府和社會資本合作模式開發建設和運營地下空間。
第二章 規劃管理
第十一條 地下空間開發利用應當依據城市總體規劃編制專項規劃。
編制地下空間開發利用專項規劃，應當體現豎向分層立體綜合開發、橫向相關空間連通、地下工程與地表建築相協調的原則；應當優先安排地下交通、城市基礎設施、公共服務設施和防空防災設施，併兼顧城市運行最最佳化和相鄰空間發展的需要，保障人民民眾生命財產安全和地下空間權利人的合法權益。
第十二條 市、縣（市）城鄉規劃主管部門應當會同建設、人民防空、土地等行政主管部門，組織編制地下空間開發利用專項規劃，報同級人民政府批准後實施。專項規劃需要變更的，須報同級人民政府批准。
地下空間開發利用專項規劃應當對規劃期內地下空間開發戰略、規劃目標、平面布局和分區管控、豎向分層劃分、橫向互連互通、重點建設區域、地下地上空間一體化安排、開發步驟等做出安排部署，並提出人民防空、環境保護和安全保障措施等方面的要求。
涉及地下空間開發利用的人防工程、地下綜合管廊、城市軌道交通等專項規劃，應當與地下空間開發利用專項規劃相協調。
第十三條城鄉規劃主管部門應當依據地下空間開發利用專項規劃，補充完善重點地區控制性詳細規劃中涉及地下空間開發利用的內容。
涉及地下空間安排的控制性詳細規劃，應當對地下空間開發利用各項控制指標提出規劃控制和引導要求，包括開發範圍、規模、使用性質、出入口位置、互連互通要求、人防建設要求、大型地下市政基礎設施的安全保護區範圍以及地下與地面建設之間的協調等。
第十四條 市建設行政主管部門應當根據地下空間開發利用專項規劃，會同相關行政主管部門、區縣（市）人民政府、開發區管委會、產業集聚區管委會編制地下空間建設規劃，報市人民政府批准後實施。
地下空間建設規劃應當明確規劃期內地下空間建設目標，重點建設區域、重點建設項目及其實施主體，推進步驟，保障措施等內容。
市建設行政主管部門可以根據地下空間建設規劃編制年度建設計畫，報市人民政府批准後實施。
第十五條對地下空間建設規劃中明確的近期重點建設區域、重點建設項目，城鄉規劃主管部門應當組織編制修建性詳細規劃或者開展城市設計，明確地下空間相關控制要求。編制修建性詳細規劃應當符合控制性詳細規劃要求。
第十六條建設單位開發利用地下空間的，應當依法向城鄉規劃主管部門申請辦理選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證。
結合地面建築一併開發利用地下空間的，應當隨地面建築工程一併向城鄉規劃主管部門申請辦理規劃許可手續。
第十七條 城鄉規劃主管部門對地下空間建設項目核發選址意見書或者提出規劃條件時，應當明確建設項目的用地性質、水平投影坐標、豎向高程、建設規模、出入口位置、與相鄰建築連通方式等要求。
第十八條 結合地面建築一併開發利用地下空間的，其地下建設範圍不得超出地表用地界線，確因與其他地下工程連通或者公共利益、安全防護等原因需要超出的，應當符合相關法律法規和技術規範的要求。
第三章 用地管理
第十九條 開發利用地下空間應當依法取得地下建設用地使用權。
地上建設用地使用權人可以申請開發其建設用地範圍內的地下空間，但城市基礎設施、人防工程等公益性建設項目需要使用或者已使用的除外。地上建設用地使用權人申請開發其建設用地範圍內的地下空間的，應當符合控制性詳細規劃的要求。
第二十條 地下空間建設項目符合國家劃撥用地目錄的，可以採用劃撥方式供地。
地下空間建設項目規劃條件要求建設的連通通道穿越市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地的，建設單位可以隨建設項目一併取得連通通道的地下建設用地使用權，連通通道的土地可以採用劃撥方式供地。
第二十一條 除依法可以劃拔供地的以外，地下空間建設項目應當採用招標、拍賣或者掛牌方式取得地下建設用地使用權；符合下列情形之一的，可以協定出讓地下建設用地使用權：
（一）地上建設用地使用權人申請開發其建設用地範圍內的地下空間的；
（二）受客觀條件或者特殊歷史因素制約無法獨立分宗或者不具備招標、拍賣或者掛牌出讓條件的；
（三）其他依法可以協定出讓的情形。
第二十二條 地下空間開發利用專項規劃和地下空間建設規劃中明確的近期重點建設區域、重點建設項目，由有關區、縣（市）人民政府、開發區管委會、產業集聚區管委會或者其指定的機構負責土地開發整理。具備供地條件的，由土地行政主管部門優先納入年度土地出讓計畫。
第二十三條在地下建設用地使用權出讓前，城鄉規劃主管部門應當根據控制性詳細規劃或者規劃管理技術規定，提出規劃條件。土地行政主管部門應當將規劃條件作為地下建設用地使用權出讓檔案及出讓契約的組成部分。
第二十四條結合地面建築一併開發利用地下空間，其地下建設範圍超出地表用地界線的，土地行政主管部門應當按照規劃檔案明確的建設範圍出具用地審批檔案。
第二十五條政府通過劃撥供地、協定出讓、土地出讓金優惠等形式，鼓勵地下空間互連互通，鼓勵建設單位提供地下公共運輸設施、出入口和連通通道等。
在滿足交通功能、相關技術規範和安全的基礎上，建設用地規劃條件、土地出讓契約或者土地劃拔決定書可以明確地下連通通道允許適度開發其他使用功能。
相鄰人防工程、人防工程與其他地下工程以及其他地下工程之間，應當按規劃要求修建連通通道，連通通道面積可以計入防空地下室建設面積。
第二十六條地下建設用地使用權出讓金的收取，由市人民政府制定具體辦法。
第四章 建設管理
第二十七條 地下空間重點建設區域和大型城市綜合體、重要捷運站點及其周邊的開發建設，應當由屬地區、縣（市）政府、開發區管委會、產業集聚區管委會或者市級開發建設單位負責綜合協調、統籌推進。
第二十八條 因規劃需要或者建設單位對相鄰地塊地下空間有整體開發要求的，可以由整體開發的建設單位統一辦理地下空間項目立項，整體設計，統一建設；建成的地下空間可以單獨出讓，也可以與地上建設用地使用權一併出讓。
第二十九條 城市軌道交通建設應當與沿線地塊、道路、地下公共通道及市政設施等工程建設相銜接。
城市軌道交通工程建設單位可以作為統一的實施主體，將與城市軌道交通工程相鄰的其他地下空間與城市軌道交通工程進行整體開發建設。
與城市軌道交通工程結合建設，需先行建設的上蓋物業的地下工程，可由城市軌道交通工程建設單位實施建設；建成後，在上蓋物業用地出讓時，該地下工程以帶規劃條件的方式一併出讓，並在土地出讓契約中明確。
第三十條 城市軌道交通站點出入口布置應當與周圍建築物、城市過街設施、城市地下道路、公共建築物的地下層相結合或者連通，並統一規劃，同步實施；對尚未實施而不能同步建設的必須預留通道或者接口，後建單位負責出資並實施建設。
符合規劃要求且具備連通條件的，城市軌道交通建設單位應當支持相鄰地塊產權人的連通意願，連通的建設資金由地塊產權人承擔，實施建設主體由雙方協商確定。
第三十一條 規劃條件對地下空間建設項目有連通要求的，地下空間建設項目的設計方案應當明確與相鄰建築的連通方案。相鄰建築已經按照規劃預留橫向連通位置的，新項目的橫向連通位置應當與之相銜接。
有關部門在審批地下空間建設項目設計檔案時，應當按照規劃條件落實地下空間互連互通位置和連通方式等。
第三十二條 規劃確定連通的地下空間建設項目分期建設的，先建單位應當按照規劃和相關規範預留地下連通通道的接口，後建單位應當完成連通通道建設。
規劃條件對地下空間建設項目未明確連通要求的，建設單位可以與相鄰建築所有權人就連通位置、連線通道標高、實施建設主體、建設資金承擔、建設用地使用權歸屬以及通道建成後的使用方式、維修養護義務等內容達成協定，按照規定程式報批後實施。
第三十三條 地下空間建設項目應當按照法律法規、技術規範和經批准的施工圖進行施工、監理、質量監督和竣工驗收。兼顧人防需要的地下空間建設項目還應當符合人防建設的要求。
結合地面建築的地下建設項目應當遵守先地下、後地上的建設順序。
第三十四條地下空間建設項目施工前，建設單位應當查明建設用地範圍內文物、市政基礎設施、地下管線、人防工程以及其他建（構）築物等現狀，制定可能造成損壞或者重大影響的應急預案和預防措施，並在施工過程中進行動態監測。建設單位應當在開工前，將保護措施告知相關產權人或者管理人。
第三十五條地下空間建設項目施工應當採取有效的安全和防護措施，處理好地表空間和地下空間的承載、震動、污染和噪聲，保障相鄰建（構）築物及地塊的安全；不得破壞地下管線功能，不得影響地面交通運輸安全，不得妨礙地表規劃功能，不得對相鄰的合法建（構）築物、附著物造成損害。
建設、人民防空等行政主管部門應當加強對地下空間建設工程的質量、安全監督管理。
第三十六條地下空間建設項目竣工後，建設單位應當按照規定報城鄉規劃主管部門進行規劃核實，經規劃核實後方可組織工程竣工驗收，竣工驗收合格後方可投入使用。
建設單位應當在地下空間建設項目竣工驗收後三個月內，向城市建設檔案館報送建設工程檔案；屬於人防工程的，應當依法向人民防空檔案館報送建設工程檔案。
第五章 產權登記
第三十七條地下建設用地使用權及地下建（構）築物的權屬登記，按照法律、法規和本市不動產登記的有關規定辦理。
本市地下建設用地使用權及地下建（構）築物權屬登記的具體辦法，由市土地行政主管部門另行制定。
第三十八條地下建設用地使用權以宗地為單位，可以分層設立、分層登記，並按水平投影坐標、豎向高程確定權屬範圍。
第三十九條 地下建設用地使用權及建（構）築物的所有權由建設單位申請首次登記。
地下空間連通通道涉及兩個以上建設單位的，在土地出讓契約、土地劃撥決定書或者相關建設單位的協定中明確連通通道的土地使用權歸屬。
人民防空行政主管部門投資建設的單建式人防工程，由人民防空行政主管部門申請辦理產權登記；兼顧人防的地下空間建設項目，經人民防空行政主管部門確定兼顧人防地下空間的區域範圍後，由地下建設用地使用權人申請辦理產權登記；結建防空地下室經人民防空行政主管部門確定防空地下室的區域範圍後，其權屬登記按照國家有關法律的規定辦理。
第四十條地下建設用地使用權及地下空間的房地產權利登記應當在登記簿及權利證書上註明“地下空間”。地下建設用地使用權登記應當註明土地使用權的取得方式。
屬人防工程的，應當在登記簿及權利證書上註明“人防工程”；屬兼顧人防要求的，應當在登記簿及權利證書上註明“兼顧人防”。
第六章 使用管理
第四十一條地下空間建（構）築物和設施的所有權人為地下空間的使用和維護管理責任人。所有權人與實際使用人不一致的，由所有權人委託實際使用人承擔地下空間使用和維護管理責任。
地下空間連通通道涉及兩個以上建設單位的，在土地出讓契約、土地劃撥決定書或者相關建設單位的協定中明確連通通道的使用方式和維修養護責任。
第四十二條 地下空間的使用和維護管理責任人應當按照設計用途合理使用地下空間，保障公共通道及出入口的開放性和交通集散功能，保持消防、報警、通風、照明、監控、通信等設施正常運行，做好地下空間的標識管理和指引，並配合城市基礎設施維護單位對相關設施進行日常維護保養。
人防工程在平時使用前應當到人民防空行政主管部門辦理人防工程平時使用和維護管理登記，並簽訂使用和維護管理責任書。
第四十三條 政府投資建設，或者根據規劃條件、土地出讓契約或者土地劃拔決定書要求與建設項目一併建設並移交的地下市政基礎設施，由城市管理行政主管部門或者政府指定的單位接收，並履行維護管理責任。
第四十四條 對公眾開放的地下空間的使用和維護管理責任人，應當採取可行措施，防範發生事故災害或者危害人身健康的各種污染，建立地下空間安全使用和維護管理制度、突發事件應急預案，並接受相關行政主管部門的監督管理。
發現地下空間存在安全隱患的，使用和維護管理責任人應當及時組織整改並予消除，隱患嚴重的，應當立即停止使用；地下空間內發生安全事故的，使用和維護管理責任人應當立即採取應急救助措施，並向有關行政主管部門報告，配合做好調查處理工作。
第四十五條 地下空間委託物業服務企業實施日常維護管理的，應當簽訂維護管理協定，明確地下空間安全使用和維護管理責任。
第四十六條 地下空間使用過程中禁止下列行為：
（一）違法拆改、變動地下空間主體、承重結構；
（二）擅自改變地下建（構）築物規定用途；
（三）法律、法規規定的其他禁止行為。
第七章 法律責任
第四十七條 違反本辦法規定行為的法律責任，由城鄉規劃、土地、建設、房產、人民防空、綜合執法、公安等行政管理主管部門按照有關法律、法規的規定處理。
第四十八條 地下空間開發利用過程中對他人的建（構）築物或者設施造成損害的，應當依法承擔相應的民事責任。
第四十九條 有關行政管理部門及其工作人員在地下空間開發利用管理工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第八章 附 則
第五十條 本辦法自2017年8月1日起施行。
解讀
推動城市空間資源立體化拓展
“十三五”期間，杭州市地下空間開發的目標是：通過“新城成片開發、老城連通完善、捷運站點拓展”的發展模式，打造杭州“地下城”。到2020 年，杭州市區地下空間開發利用面積達到8260 萬平方米，形成“一城多軸、三主八副十一片”的城市地下空間基本骨架。
為了實現這一目標，促進地下空間綜合、系統開發，節約集約利用城市空間資源，提升城市整體防護和綜合承載能力，杭州市於8月1日施行《杭州市地下空間開發利用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》在現有法律法規的框架下，以問題為導向，針對杭州市在地下空間開發利用實踐中碰到的實際問題，結合當地管理實際，在地下空間規劃制定、土地使用權的取得、工程建設管理、確權登記和使用管理等方面都進行了規定，著力解決當前存在的地下空間規劃不深、利用零散、互不連通等突出問題，部分內容具有先進性和超前性。
一家統籌分頭管理
地下空間開發利用專業性、綜合性和系統性強，為加強對地下空間開發利用的統籌規劃、統一領導，《辦法》確立了“綜合協調、一家統籌、分頭管理”的模式。
政府一級應當建立地下空間開發利用管理綜合協調機制，協調解決開發利用中的重大問題，督促有關部門依法履行監督管理職責；建設行政主管部門負責地下空間開發利用的統籌推進工作；城鄉建設、城鄉規劃、國土資源、人民防空、城市管理、房產管理、環境保護等有關行政管理部門按照各自職責，共同做好地下空間開發利用相關管理工作。
為綜合化、系統化、區域化推進地下空間開發利用，避免零散、無序開發和互不連通等弊病，《辦法》規定，地下空間重點建設區域和大型城市綜合體、重要捷運站點及其周邊的開發建設，由屬地區政府、開發區管委會、集聚區管委會或者市級開發建設單位負責綜合協調、統籌推進。通過屬地管理，確立統籌推進開發利用的責任主體。
杭州市國土資源局相關負責人認為，貫徹落實《杭州市地下空間開發利用管理辦法》，下一步需要深入實施市區聯動、部門協作、協調指導、統籌推進的工作機制，堅持規劃、用地、建設、管理多管齊下，統籌推進地下空間開發利用，對地下空間開發建設進行科學有效的管理，實現城市地下空間合理有序開發和高效利用。
深化地下空間規劃管控
開發利用地下空間，規劃是龍頭，是導向，是有序合理利用地下空間的法定保障。
《辦法》突出了地下空間開發利用的規劃統籌作用，首先明確了杭州市地下空間開發利用的基本方向。即：地下空間應當優先用於建設地下交通、城市基礎設施、公共服務設施、防空防災等項目；鼓勵建設商業、工業、倉儲以及體育、文化等公共服務項目；禁止建設住宅、學校、幼托、養老等項目。
針對目前地下空間規劃存在的問題，為深化規劃管控，促進地下空間系統性開發和互連互通，《辦法》明確地下空間規劃編制和實施的要求：在總體規劃層面，明確地下空間專項規劃是城市總體規劃的組成部分；在專項規劃層面，明確地下空間專項規劃應當包括豎向分層、橫向連通，地上地下一體化安排，總體布局，重點建設區域，開發步驟等內容，並要求人防工程、軌道交通等專項規劃與地下空間專項規劃相協調；在控制性詳細規劃層面，應對重點地區的控規補充完善有關地下空間開發利用的內容，包括開發範圍、規模、使用性質、出入口位置、互連互通要求、人防建設要求、大型地下市政基礎設施的安全保護區範圍以及地下與地面建設之間的協調等內容。
為推進地下空間開發利用專項規劃和控規的落地，《辦法》規定了規劃許可相關內容，要求城鄉規劃部門在進行規劃審批和提出規劃條件時，應當明確建設項目的用地性質、水平投影坐標、豎向高程、建設規模、出入口位置、與相鄰建築連通方式以及規劃用地退讓等要求，儘可能地從規劃源頭上規範開發利用，促進互連互通，避免地下空間工程封閉孤立與缺乏連貫性。
利用地下空間須取得地下建設用地使用權
為了規範地下空間用地管理，《辦法》規定，開發利用地下空間應當依法取得地下建設用地使用權。
針對地下建設用地供應不同於地上建設用地供應的情況，《辦法》作了以下特殊規定：地上建設用地使用權人可以申請開發其建設用地範圍內的地下空間（市政基礎設施、人防工程等公益性建設項目需要使用或者已經使用的除外），並且可以採取協定出讓方式取得土地使用權。但該權利行使必須符合控制性詳細規劃，並受公共利益優先原則的限制；規劃條件要求建設的連通通道穿越市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地的，連通通道的土地可以採用劃撥方式供地，以鼓勵互連互通；重點建設區域、重點建設項目完成開發整理，具備供地條件的優先納入年度土地出讓計畫，在做地階段即充分考慮地下空間正片開發利用要求；土地行政主管部門應當將包含互連互通要求的規劃條件作為地下建設用地使用權出讓檔案及出讓契約的組成部分。
鼓勵地下空間互連互通
當前，地下工程和設施之間互不連通的問題比較突出，影響了地下空間的整體使用效能。造成這一問題的原因是多方面的，其中，規劃要求深度不夠和規劃實施不到位是重要因素。為此，《辦法》作了如下幾方面規定：
一是控制性詳細規劃必須對地下空間互連互通、出入口位置作出具體規定；二是城鄉規劃部門在核定地下建設工程規劃條件時，必須根據控制性詳細規劃明確相鄰地下建築的連通要求；三是規劃條件要求連通的，項目設計方案應當包括連通方案，並納入設計方案審批；規劃條件未要求連通的，相鄰建設單位可以協商達成連通協定納入審批和建設；四是先行建設的地下建設項目必須按照規劃要求預留連通位置，後續建設的地下建設項目必須與先建的項目實施連通。
此外，為鼓勵地下空間互連互通，《辦法》還規定了若干鼓勵政策，例如：政府可以通過劃撥供地、協定出讓、土地出讓金優惠等形式提供連通通道的土地，連通通道允許適度開發使用，連通通道面積可以計入法定的防空地下室建設面積等。
杭州市國土資源局相關負責人介紹，控制性詳細規劃中地下空間規劃內容、建設用地使用權出讓契約或劃撥決定書中核定的地下建設項目規劃條件，必須通過設計與建設才能最終實施。地下空間開發具有不可逆性，地下工程一旦完工後，如果存在缺陷，通常難以通過重建來彌補，而且將致使整個區域相關地下空間的互連互通規劃要求都可能受到影響，甚至無法實施。
為實現系統化開發和統籌推進建設，《辦法》分別規定了統籌開發、整體設計統一建設以及結合捷運建設帶動地下空間開發等內容。如《辦法》第二十七條規定，重點建設區域和大型城市綜合體、重要捷運站點及其周邊的開發建設，由屬地區政府、開發區管委會、集聚區管委會或者市級開發建設單位負責綜合協調、統籌推進。第二十八條明確，集中開發區域，由集中開發單位對地下建設工程進行整體設計、統一建設，一併出讓。第二十九條、第三十條規定了結合捷運建設實現整體開發建設和互連互通。
地下空間建設用地使用權分層設立
產權登記的主要法律依據是《物權法》和《不動產登記暫行條例》。《辦法》根據該兩部法律法規的規定，對地下空間產權登記的相關內容作了比較原則的規定，具體的實施辦法則授權土地行政主管部門依法制定。
一是根據地下空間的利用特點，規定了地下空間建設用地使用權分層設立、分層登記和三維立體確權的原則；二是規定了地下空間權屬登記的主體；三是關於地下連通通道的產權，一般都涉及兩個以上建設單位，《辦法》規定其產權在土地出讓契約、土地劃撥決定書或者相關建設單位的協定中明確；四是明確了地下空間權屬登記相關規範要求，以區別於地上權屬登記。
